Zukunft Bildung
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Der Staat als Akteur in der Bildungspolitik

9.9.2013
Bei 16 Bundesländern mit teilweise unterschiedlichen Prioritätensetzungen besteht allerdings auch die Gefahr, dass die gesamtstaatliche Bildungslandschaft auseinanderdriftet. Oft verschärft zudem ein Regierungswechsel diese Uneinheitlichkeit, wenn die neue politische Mehrheit genutzt wird, um einschneidende strukturelle Umbauten durchzusetzen. So haben sich im Laufe der Jahrzehnte beträchtliche Unterschiede zwischen den Schulsystemen der Bundesländer herausgebildet. Sie betreffen insbesondere den Sekundarbereich I. Hier sorgt ein Nebeneinander von Zwei-, Drei-, Vier- oder Mehrgliedrigkeit sowie unterschiedlich benannten Schularten/Schulformen und Bildungsgängen für eine beispiellose Unübersichtlichkeit. Darüber hinaus weichen Beginn und Dauer der Schulpflicht, Stundentafeln und Lehrpläne sowie Benotungs- und Versetzungsregelungen voneinander ab. Ferner gibt es große Unterschiede bei der Umsetzung von G8 (Abitur nach 12 Schuljahren bzw. 8 Jahren Sekundarstufe) und G9 (Abitur nach 13 Schuljahren bzw. 9 Jahren Sekundarstufe), ebenso beim Ausbau von Vorschuleinrichtungen, Fördereinrichtungen oder Ganztagsschulen. Schließlich finden sich entgegengesetzte Regelungen für die Freigabe oder Beschränkung des Elternwillens beim Übergang in eine weiterführende Schule wie auch erhebliche Unterschiede bei der Gewährleistung von Qualitäts-, Gerechtigkeits- und Leistungsstandards.

Diese aus gesamtstaatlicher Sicht problematische Entwicklung hat der gesellschaftlichen Akzeptanz des Bildungsföderalismus immer wieder geschadet. Schüler und Eltern machten häufig die Erfahrung, dass ein Umzug von einem Bundesland in ein anderes zu einem regelrechten schulischen Albtraum werden kann. Manche Kritiker werten deshalb den Bildungsföderalismus als einen "Rückfall in die Kleinstaaterei" und plädieren dafür, einen Teil der schulpolitischen Kompetenzen von den Ländern auf den Bund zu verlagern. Sie erhoffen sich so eine größere Einheitlichkeit im Schulwesen und eine bundesweite Angleichung der Bildungschancen. Damit würde sich nach Auffassung der Kritiker auch die Bildungsmobilität erhöhen – eine wichtige Voraussetzung für die von allen politischen Lagern geforderte internationale Wettbewerbsfähigkeit des deutschen Bildungswesens.

Die Hochschulpolitik, die über Hochschulgesetze gesteuert wird, folgt analogen Entscheidungsprozessen. Doch bildet sie in Landtagswahlkämpfen kein herausgehobenes Thema, mit dem sich Wählerstimmen mobilisieren ließen. In den zentralen Themen der Hochschulpolitik stimmen die Länder weitgehend überein und gestalten ihr Hochschulwesen recht ähnlich. Lediglich bei den Studiengebühren gehen die Auffassungen von unionsregierten Ländern und solchen mit einer SPD-Regierung auseinander: Die unionsregierten Länder sind diesen eher zugeneigt, als die Länder mit SPD-Regierung. Von dieser Ausnahme abgesehen, erfolgten die wichtigsten Reformen des letzten Jahrzehnts im parteipolitischen Konsens der Länderregierungen. Dies gilt für die Einführung gestufter Studiengänge im Rahmen des Bologna-Prozesses und für die geradezu revolutionäre Umgestaltung der hochschulinternen Strukturen hin zu unternehmensähnlichen Leitungsstrukturen.

Bildungspolitik auf der Bundesebene



Der Bund, also der Deutsche Bundestag und die Bundesregierung, kann die Bildungspolitik nur sehr begrenzt beeinflussen, beispielsweise über die außerschulische Berufsbildung. Hier regelt der Bund mit dem Berufsbildungsgesetz die Ziele, Grundsätze und Modalitäten der betrieblichen Ausbildung. Ferner ist er zuständig für das Kinder- und Jugendhilferecht, was ihm einen Einfluss auf die Entwicklung der vorschulischen Einrichtungen sichert. Koordinierender Hauptakteur und maßgeblicher Repräsentant des Bundes ist das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF). Es vertritt den Bund bei der Zusammenarbeit mit den Ländern sowie auf der europäischen und der internationalen Ebene.

Bei allen Bildungsaktivitäten ist der Bund auf die wohlwollende Kooperation der Länder angewiesen. Dies gilt vor allem für die Schulpolitik. Nach der ersten Föderalismusreform von 1969 übte der Bund hier zumindest über die im Grundgesetz verankerte Aufgabe einer gemeinsamen Bildungsplanung von Bund und Ländern einen gewissen Einfluss aus. Als die rot-grüne Bundesregierung 2003 ein milliardenschweres Förderprogramm zum Ausbau von Ganztagsschulen auflegte, führte dies zu einem heftigen Kompetenzstreit zwischen "Föderalisten" und "Zentralisten". Im Zuge der Föderalismusreform von 2006 konnten die Länder diesen Machtkampf für sich entscheiden. Sie setzten durch, dass ein "Kooperationsverbot" eingeführt wurde, welches den Einfluss des Bundes in der Schulpolitik praktisch beseitigte. Seither kann der Bund lediglich über die neu ins Grundgesetz eingefügte "Feststellung der Leistungsfähigkeit des Bildungswesens im internationalen Vergleich" (Grundgesetz Artikel 91 b, Abs.2) mit den Ländern zusammenarbeiten, etwa bei internationalen Vergleichsstudien, der nationalen Bildungsberichterstattung sowie der Bildungsforschung. Der Bund erhält hier eine Mitplanungs- und Mitfinanzierungskompetenz, sodass er sich in die öffentlichen Bildungsdebatten als Impulsgeber oder Moderator einbringen kann.

Weitreichender ist der Einfluss des Bundes in der Hochschulpolitik. In diesem kostenintensiven Bereich waren die Länder stets von der Finanzhilfe des Bundes und seinen Förderprogrammen abhängig. Der Bund betrieb gewissermaßen eine Politik des Sich-Einkaufens und sicherte sich so strukturelle Eingriffsmöglichkeiten. Das damit einhergehende System der Mischfinanzierung und Mischverwaltung wurde mit der Föderalismusreform von 2006 weitgehend entflochten. Im Gegenzug konnte der Bund seine einflussreiche Rolle als gesamtstaatlicher Akteur in der internationalen und europäischen Zusammenarbeit im Hochschulbereich weiter ausbauen. Beispielsweise spielte das BMBF als Pionier und Antreiber der Bologna-Reform eine sehr aktive Rolle. Im Bildungsministerrat der Europäischen Union fungiert das BMBF zudem als gesamtstaatlicher Repräsentant und Verhandlungsführer.

Kooperation und Koordination im Bund-Länder-Verhältnis



Der Bildungsföderalismus mit seiner komplizierten Kompetenzverteilung auf mehrere Entscheidungsebenen steht immer wieder im Zentrum der Kritik. Um Regelungen bundesweit zu vereinheitlichen, sind oft aufwändige Abstimmungs-, Koordinations- und Kooperationsprozesse erforderlich, sowohl zwischen Bund und Ländern als auch unter den Ländern. Deshalb haben Bund und Länder vielfältige Strukturen und Verfahren entwickelt, die eine länderübergreifende Handlungsfähigkeit gewährleisten sollen.

Der Ständigen Konferenz der Kultusminister (KMK) kommt hier eine herausragende Bedeutung zu. Die KMK dient der Selbstkoordination der Länder, um die Einheitlichkeit, Gemeinsamkeit und Vergleichbarkeit im Bildungswesen sicherzustellen. Allerdings verhandelte die KMK bei politisch brisanten Themen oft jahrelang ohne Einigung, etwa in der Gesamtschulfrage oder bei der Vereinheitlichung der Lehrerbildung. Der politische Dissens zwischen Ländern mit einer SPD-Regierung (sogenannte A-Länder) und Ländern mit einer Unionsregierung (sogenannte B-Länder), blockierte so immer wieder Entscheidungen oder führte zu einer Lösung unter dem kleinsten gemeinsamen Nenner. Erschwerend kommt hinzu, dass die Beschlüsse der KMK erst bindend werden, wenn auch die jeweiligen Landesorgane sie in Gesetze, Rechtsverordnungen oder allgemeine Verwaltungsvorschriften umgesetzt haben. Vor allem die Landtage können sich dann allerdings schwerlich verweigern, wenn die KMK nach langatmigen Verhandlungen durch einen Beschluss eine bundesweite Einigung erzielt hat.

Die KMK verfügt über ein breites Netzwerk an Tätigkeitsbereichen. Sie kooperiert eng mit den Institutionen auf der Bundesebene, insbesondere den Bundesministerien, sowie mit internationalen und europäischen Institutionen. Neben der gegenseitigen Anerkennung von Schulformen, Bildungsinhalten und Bildungsabschlüssen hat sie nach dem PISA-Schock schwerpunktmäßig Beschlüsse zur künftigen Qualitätssicherung im Schul- und Hochschulwesen gefasst. So wurden beispielsweise länderübergreifende nationale schulische Bildungsstandards eingeführt. Mit ihnen wurde erstmals bundesweit festgelegt, über welches Wissen und Können die Schülerinnen und Schüler in bestimmten Fächern jeweils zu einem bestimmten Zeitpunkt ihres Bildungsgangs verfügen sollen.

Wegen der rasch voranschreitenden Internationalisierung und Europäisierung des Bildungswesens ist die gesamtstaatliche Koordination auch künftig unabdingbar. Dies gilt um so mehr als der Gestaltungsspielraum der nationalen Bildungssysteme durch zahlreiche Initiativen der Europäischen Union zunehmend eingeengt wird, obwohl in den EU-Verträgen für den Bereich der allgemeinen und beruflichen Bildung ein ausdrückliches Verbot jeglicher Vereinheitlichung enthalten ist. Vor allem die Kommission in Brüssel betreibt dennoch mit Nachdruck die Schaffung eines einheitlichen europäischen Bildungsraums, um auch im Bildungsbereich eine größtmögliche Mobilität zwischen den Ländern zu erreichen. Diesem Ziel dienen vor allem drei Instrumente: die Bologna-Reform im Hochschulbereich, die zahlreichen Aktions- und Förderprogramme, die alle Bildungsbereiche miteinander verzahnen, sowie der "Europäische Qualifikationsrahmen für ein lebenslanges Lernen" (EQR), der die erworbenen Qualifikationen europaweit vergleichbar machen soll.


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