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Grundlagen der Medienpolitik

9.12.2016

Internationale und transnationale Medienpolitik



"Über ein Feld wie Medienpolitik zu schreiben, ist wie der Lauf des Hamsters im Laufrad: Es lässt sich kein Ende finden."Medienpolitik - wie der Lauf des Hamsters im Rad? (© picture-alliance/dpa)


Ebene der EU

Ein beträchtlicher Teil medienpolitischer Entscheidungen in Deutschland wird durch die Europäische Union (EU) (mit-) geprägt (vgl. Christina Holtz-Bacha: Europäische Medienpolitik). Ein erstes politisches Zeichen setzte die EU (als damals kleinere "Europäische Gemeinschaft") 1989 mit der Richtlinie Fernsehen ohne Grenzen (Fernsehrichtlinie), die sich mit der Chancengleichheit für private Anbieter auf dem europäischen Fernsehmarkt beschäftigte. Das Datum ist insofern bezeichnend, weil im Zuge der ansetzenden wirtschaftlichen Globalisierung in den 1990er Jahren die Medienpolitik einer Inter- und Transnationalisierung unterworfen war: Akteure jenseits der klassischen Nationalstaaten traten in Erscheinung, z. B. globale Medienunternehmen. Bezeichnend ist aber auch, dass die EU im Kontext von Medien als Marktteilnehmer in Erscheinung tritt, denn die Europäische Union hat hier kein Primärrecht zur Schaffung etwa eines eigenen europäischen Medienrechts, sondern behandelt Medien wie Waren – und damit im Rahmen der Binnenmarktpolitik.

Im Gegensatz zu vielen anderen Politikfeldern charakterisiert sich die europäische Politik von Beginn an nicht durch Harmonisierung der Rundfunkordnungen der Mitgliedsstaaten – was man in der EG hätte vermuten können –, sondern durch umfassende Deregulierungspolitik[28]. Dies geschah, weil sie die wirtschaftlichen Entwicklungsmöglichkeiten in den Mittelpunkt stellte: Mit dem europäischen Binnenmarkt rückte die kulturelle Dimension (s. u.) der Medienpolitik zugunsten einer stärkeren ökonomischen Orientierung in den Hintergrund [29].

Christina Holtz-Bacha hat für die EU die medienpolitische Dynamik in ein schönes Bild gefasst, was im Prinzip das auch für das nationale Feld gilt. Demnach wäre über Medienpolitik zu schreiben, "wie der Lauf des Hamsters im Laufrad: Es lässt sich kein Ende finden"[30]. Das liege im Kern daran, dass
  • zum einen Maßnahmen oder Vorhaben der europäischen Ebene gleich zu Reaktionen in den Mitgliedsstaaten führten, die dann wiederum in die EU zurück gespiegelt würden;
  • zum anderen das Feld der Medienpolitik durch technische Innovationen einer eigenen Entwicklungsdynamik unterliege.
Darin spiegelt sich natürlich die Problematik, auf übergeordneter Ebene der EU Gegenstände sachlich zu "regeln" oder politisch "zu begleiten", die selbst einem raschen Wandeln unterworfen sind (z. B. kommerzielle Netzanwendungen). Diese Problematik, die natürlich nicht nur für die Medienpolitik gilt, lässt sich nur schwer durchbrechen. Als Beispiel hierzu mag dienen die geradezu "unendliche Geschichte" der Wettbewerbsverfahren, die die EU gegenüber dem Suchmaschinen-Riesen Google seit Jahren führt, meist in Fragen der Wettbewerbsverzerrung durch bevorzugte bzw. nachteilige Trefferanzeigen [31].

Sachlich beschäftigt sich die EU meist über Richtlinien mit der ganzen Palette medienpolitischer Inhalte: Die Finanzierung eines Public Service-Rundfunks (= öffentlich-rechtlicher Rundfunk), Quotenregelungen, kartellrechtlichen Fragen, der Filmförderung, der Sicherung von Meinungsvielfalt, Werbung, Jugendschutz, Datenschutz, Netzzugang, Netzneutralität und mehr [32]. Zuletzt – im Mai 2016 – hat die Kommission mit einer überarbeiteten Fassung der Richtlinie audio-visuelle Medien (AVMD-Richtlinie) Entwicklungen auf dem Markt der Video-Streaming-Dienste Rechnung getragen. Das umfasst beispielsweise eine Initiative, die Anbieter von Videoplattformen in eine Allianz zum besseren Schutz von Minderjährigen im Internet einzubinden; zugleich gesteht die Kommission den nationalen Regulierungsbehörden mehr Befugnisse zu – zu Lasten von Mechanismen der Selbstregulierung [33]. Zentrales Thema ist derzeit daneben die Überarbeitung des europäischen Urheberrechtes, ein Punkt, der auch in den TTIP-Verhandlungen mit den USA eine Rolle spielt bzw. eine Rolle spielen kann – abhängig davon, ob und inwiefern Medienpolitik in diesen Verhandlungen ausgeklammert wird.

Transnationale, nicht-staatliche Akteure

Neben die EU treten mit spezifischen Aufgaben globale, transnationale (also nicht-staatliche) Akteure wie etwa:
  • die United Nations Organization (UNO) mit der United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO)
  • die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE)
  • der Europarat
  • die International Telecommunication Union (ITU) oder
  • die World Trade Organization (WTO)
Sie operieren im Gegensatz zu internationalen Organisationen aus einer Perspektive jenseits der Nationalstaatlichkeit, zielen also etwa auf die Beziehung zwischen den Völkern. So regelt der WTO-Normenkomplex GATS (General Agreement on Trade in Services) den Dienstleistungshandel, worunter auch Rundfunk und Telekommunikation zu rechnen sind [34].

Bei den nicht-staatlichen Akteuren mit erheblicher auch medienpolitischer Reichweite müssen auch einzelne Aktivisten oder Aktivisten-Gruppen genannt werden – beispielsweise Edward Snowden, Glenn Greenwald oder "Reporter ohne Grenzen", die durch Proteste, Kampagnen oder Rechtsverfahren gegen spezifische – aus ihrer Sicht – Probleme vorgehen. Für viel Aufsehen sorgte z. B. am 6. Oktober 2015 ein Urteil des Europäischen Gerichtshofes (EuGH), der das sogenannte "Safe-Harbor-Abkommen" in seiner Praxis für rechtswidrig erklärte [35] – ein Abkommen mit den USA über die Weiterverbreitung personenbezogener Daten. Recht bekommen hatte eine Sammelklage gegenüber der Social Media Plattform fFacebook, initiiert durch den jungen österreichischen Aktivisten Maximilian Schrems. Im Juli 2016 trat in der Folge eine – nach wie vor umstrittene – neue Regelung mit dem Titel "Privacy Shield" in Kraft; nach ihr soll u. a. nun in den USA eine Ombudsmann-Stelle die Weitergabe von personenbezogenen Daten an den Staat (zum Schutz z. B. vor Terrorismus) überwachen [36].

Quellentext

Das Allgemeine Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen (GATS)

Das Allgemeine Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen (General Agreement on Trade in Services, GATS) trat 1995 in Kraft. Es bezieht den internationalen Handel mit Dienstleistungen in den Prozess der Liberalisierung des Welthandels ein. Ähnlich wie das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT) im Güterhandel soll das Übereinkommen die Märkte der Mitgliedsländer für den Dienstleistungshandel öffnen. Zugangsbeschränkungen sollen reduziert oder ganz eliminiert werden.

GATS deckt alle Dienstleistungen ab, vom Tourismus bis zum Bankensektor. Ausgenommen sind nur Dienstleistungen, die "in Ausübung hoheitlicher Gewalt" erbracht werden. Nach Definition des GATS sind darunter nur solche staatlichen Leistungen zu verstehen, die nicht auf kommerzieller Basis oder im Wettbewerb mit anderen Dienstleistern erbracht werden, zum Beispiel das Polizeiwesen.

Quelle: Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)



UNESCO

Die UNESCO beispielsweise war in den 1970er Jahren zentraler Akteure einer Auseinandersetzung um eine "Neue Weltinformationsordnung", einer Diskussion um Ungleichheiten in der internationalen Berichterstattung und die Frage des Einflusses von internationalen Korrespondenten auf das "Image" von Nationen (vgl. Kleinsteuber 1996).

Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN)

Heute stehen andere Herausforderungen im Mittelpunkt inter- und transnationaler Medienpolitik. Sie ergeben sich durch technologische Innovationen und wirtschaftliche Globalisierung, z. B. Fragen der Internet-Regulierung. "Dazu bilden sich national wie global neuartige Entscheidungsstrukturen heraus, die Vertreter aus Politik, Wirtschaft und Zivilgesellschaft umfassen und gemeinsam um Konsensfindung ringen"[37]. Eine wichtige Non-Profit-Organisation ist beispielsweise die1998 gegründete Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN). Sie gewann als private Organisation nach der Anerkennung durch das US-Handelsministerium an Autorität und ist maßgeblich an der technischen Regulierung des Internets beteiligt, z. B. durch die Domaine-Verwaltung [38].

Wertorientierung oder Marktorientierung?



Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass Medienpolitik in der Bundesrepublik schon aus historischen Gründen demokratietheoretischen Ideen folgt, also einer Wertorientierung. Nach dieser Wertorientierung ist eine von politischer Einflussnahme weitgehend befreite Informationsvermittlung die vornehmste Aufgabe der Medien. Kurz: Medien sind gut für die Demokratie.

Nachdem technische Innovationen wie z. B. Kabel- und Satellitentechnik in den 1980er und 1990er Jahren die Frequenzknappheit im Rundfunk beseitigt haben, gerieten die durch politische Garantien gestützten Public-Service-Angebote unter Legitimationszwang [39]. Insbesondere wurde hinterfragt, ob die Politik das Mediensystem überhaupt noch normativ beeinflussen könne [40], da auch die politischen Akteure zunehmend ökonomischen Zwängen unterlägen. Dieser Konflikt ist im Rahmen der Europäischen Union besonders virulent. So beschäftigt beispielsweise die Gerichte die Frage, ob die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der Bundesrepublik über Gebühren als staatliche Beihilfe zu bewerten wäre (was private Anbieter so sehen).

Hier ist ein Dissens innerhalb der EU selbst zu erkennen: "Obwohl der Europäische Rat mit dem Amsterdamer Protokoll schließlich die besondere Rolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks festschrieb, blieb die Kommission in ihrer Auseinandersetzung mit den (...) Beschwerden (der Privatfunkveranstalter; K. K.) der Perspektive der Wettbewerbsvorschriften verhaftet (...)"[41].

Ein solch ökonomischer Zugang versteht im Unterschied zur Wertorientierung Medienpolitik als ein Austauschsystem von kommunikativen Gütern und Dienstleistung auf Publikumsmärkten, ist also marktorientiert [42]. Umstritten ist in der medienpolitischen Literatur, ob die Kräfte des Marktes auch ohne jede Regulierung in der Lage wären, eine demokratietheoretisch angemessene Informationsvielfalt der Gesellschaft sicher zu stellen [43].

So stehen sich im Prinzip zwei Vorstellungen gegenüber:
  1. Eine Sichtweise die durch Regulierungsmaßnahmen die Garantie pluralistischer Vielfalt verfechtet.
  2. Eine Sichtweise die aus ökonomischer Perspektive alle Formen der Begrenzung der wirtschaftlichen Entfaltung durch marktferne politische Akteure (oder Ideen) ablehnt.
In der Bundesrepublik repräsentieren die öffentlich-rechtlichen und die privaten Rundfunkanbieter diese beiden Positionen im dualen Rundfunksystem.

Fazit



Im Ergebnis lässt sich festhalten, dass Medienpolitik ein recht komplexes und fragmentiertes, mehrdimensionales Politikfeld ist. Das kann im Wesentlichen durch eine enorme Vielfalt der Gegenstände bzw. Inhalte erklärt werden: Film, Presse, Fernsehen, Online-Anwendungen und Telekommunikation.

Daraus ergibt sich in der Folge zweierlei:
  1. Eine entsprechende Akteursvielfalt (Organisationen, Institutionen, Unternehmen, soziale Bewegungen, staatliche Organe) auf verschiedenen politischen Ebenen (Länder, Bund, Europa). Hier ist vor allem in den letzten zwei Jahrzehnten der Trend hervorzuheben, dass sich Medienpolitik inter- bzw. transnationalisiert und zunehmend in Perspektiven jenseits des Nationalstaates gedacht wird und werden muss: Nationale, europäische und internationale Medienpolitik lassen sich kaum noch getrennt voneinander verhandeln und entscheiden.
  2. Eine beeindruckende Innovationsdynamik, die der technologischen Natur der Gegenstände bzw. Inhalte geschuldet ist. Sie stellt die politische (Rahmen-)Gesetzgebung und ihre Abstimmung über die verschiedenen Politikebenen hinweg vor eigene Herausforderungen.

Zum Weiterlesen auf bpb.de



Deutsche Fernsehgeschichte in Ost und West:

Zum Weiterlesen



Auf einen Blick: Die wichtigsten Rundfunk-Urteile http://www.spiegel.de/kultur/gesellschaft/auf-einen-blick-die-wichtigsten-rundfunk-urteile-a-505039.html

Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien (BKM) http://www.bundesregierung.de/Webs/Breg/DE/Bundesregierung/BeauftragtefuerKulturundMedien/beauftragte-fuer-kultur-und-medien.html

British Broadcasting Corporation (BBC) http://www.bbc.co.uk/aboutthebbc/insidethebbc/whoweare/

Bundesarchiv: Zulassungskarten deutscher Filmprüfstellen 1908-1945, Reichslichtspielgesetz von 1920 http://www.bundesarchiv.de/benutzung/sachbezug/film/01069/index.html.de

Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung: Das Allgemeine Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen (GATS) http://www.bmz.de/de/was_wir_machen/themen/wirtschaft/welthandel/welthandelssystem/GATS.html

Bundesnetzagentur https://www.bundesnetzagentur.de/cln_1932/DE/Allgemeines/DieBundesnetzagentur/diebundesnetzagentur-node.html

Die Metternich’sche Überwachung im Vormärz http://www.demokratiegeschichte.eu/index.php?id=85

Europäische Union: Ausübung der Fernseh- und Rundfunktätigkeit: Richtlinie "Fernsehen ohne Grenzen" http://europa.eu/legislation_summaries/audiovisual_and_media/l24101_de.htm

Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) https://www.icann.org/

Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) www.kjm-online.de

Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) www.kef-online.de

Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) www.kek-online.de

Landesmedienanstalten http://www.die-medienanstalten.de/ueber-uns.html

Landesmediengesetze http://www.die-medienanstalten.de/service/rechtsgrundlagen/landesmediengesetze.html

Langenfeld, Christine: Die Rundfunkurteile des Bundesverfassungsgerichts (Zusammenfassung) www.uni-goettingen.de/en/kat/download/0ca2c88b2a0f48aa178227f1b7434898.pdf/Rundfunkurteile%20BVerfG%20ausf%FChrliche%20Zusammenfassung.pdf

Rundfunkbeitrag www.rundfunkbeitrag.de

Rundfunkkommission der Länder http://www.thueringen.de/th1/mpk/themen/rundfunk/

Rundfunkstaatsvertrag http://www.die-medienanstalten.de/fileadmin/Download/Rechtsgrundlagen/Gesetze_aktuell/15_RStV_01-01-2013.pdf

"Spiegel-Urteil" von 1966 http://www.spiegel.de/spiegel/print/d-46414150.html

Telemediengesetz http://www.gesetze-im-internet.de/tmg/index.html

Verband Privater Rundfunk und Telemedien (VPRT) www.vprt.de

Literatur



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Dreyer, Stephan (2006): Medienpolitik. In: Hans-Bredow-Institut (Hrsg.): Medien von A bis Z. Wiesbaden, S. 223-226.

Europäisches Parlament (2016): Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2010/13/EU: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?qid=1464618463840&uri=COM%3A2016%3A287%3AFIN und https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/revision-audiovisual-media-services-directive-avmsd (engl.).


Hoffmann-Riem, Wolfgang (1990): Erosion des Rundfunkrechts. Tendenzen der Rundfunkrechtentwicklung in Westeuropa. München.

Holtz-Bacha, Christina (2006): Medienpolitik für Europa. Wiesbaden.

Jarren, Otfried (1998): Medienpolitische Kommunikation. In: Jarren, Otfried / Sarcinell, Ulrich / Saxer, Ulrich (Hrsg.): Politische Kommunikation in der demokratischen Gesellschaft. Ein Handbuch. Opladen, S. 616-629.

Jarren, Otfried / Donges, Patrick (1997): Ende der Massenkommunikation – Ende der Medienpolitik? In: Fünfgeld, Hermann / Mast, Claudia (Hrsg.): Massenkommunikation: Ergebnisse und Perspektiven. Opladen, S. 231-252.

Kamps, Klaus (2006): Rundfunkaufsicht: Ordnungsstrukturen im digitalen Zeitalter. In: Klumpp, Dieter / Kubicek, Herbert / Roßnagel, Alexander / Schulz, Wolfgang (Hrsg.): Medien, Ordnung und Information. Berlin, Heidelberg, S. 133-142.

Kleinsteuber, Hans J. (1996): Kommunikationspolitik: Herangehensweisen und Theorien. In: Wittkämper, Gerhard W. / Kohl, Anke (Hrsg.): Kommunikationspolitik. Einführung in die medienbezogene Politik. Darmstadt, S. 17-37.

Meckel, Miriam (1996): Die europäische und internationale Dimension der Kommunikationspolitik. In: Wittkämper, Gerhard W. / Kohl, Anke (Hrsg.): Kommunikationspolitik. Einführung in die medienbezogene Politik. Darmstadt, S. 90-109.

Piereth, Wolfgang (1994): Propaganda im 19. Jahrhundert. Die Anfänge aktiver staatlicher Pressepolitik in Deutschland (1800–1871). In: Daniel, Ute / Siemann, Wolfram (Hrsg.): Propaganda. Meinungskampf, Verführung und politische Sinnstiftung 1789-1989. Frankfurt/Main, S. 21-43.

Puppis, Manuel (2007): Einführung in die Medienpolitik. Konstanz.

Sarcinelli, Ulrich (2005): Medienpolitik – Meinungsvielfalt, Demokratie und Markt. In: Sarcinelli, Ulrich (Hrsg.): Politische Kommunikation in Deutschland. Zur Politikvermittlung im demokratischen System. Wiesbaden, S. 30-49.

Vowe, Gerhard (2003): Medienpolitik – Regulierung der öffentlichen Kommunikation. In: Bentele, Günter / Brosius, Hans-Bernd / Jarren, Otfried (Hrsg.): Öffentliche Kommunikation. Handbuch Kommunikations- und Medienwissenschaft. Wiesbaden, S. 210-227.

Wilke, Jürgen (1996): Medienpolitik – historisch gesehen. In: Wittkämper, Gerhard W. / Kohl, Anke (Hrsg.): Kommunikationspolitik. Einführung in die medienbezogene Politik. Darmstadt, S. 55-71.

Wittkämper, Gerhard W. (1996): Kommunikationspolitik: Eine Grundlegung. In: Wittkämper, Gerhard W. / Kohl, Anke (Hrsg.): Kommunikationspolitik. Einführung in die medienbezogene Politik. Darmstadt, S. 1-16.


Fußnoten

28.
Vgl. Meckel S. 99.
29.
Holtz-Bacha S. 252 ff.
30.
Vgl. Holtz-Bacha S. 13.
31.
Vgl. z. B. ars technika vom 19.05.2016: http://arstechnica.com/tech-policy/2016/05/google-antitrust-case-europe-details-analysis/ (engl.).
32.
vgl. Puppis S. 132 ff.
33.
Vgl. Pressemitteilung der Europäischen Kommission vom 25.05.2016: europa.eu/rapid/press-release_IP-16-1873_de.htm
34.
vgl. Puppis S. 165.
35.
Vgl. Pressemitteilung des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 06.10.2015: http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2015-10/cp150117de.pdf.
36.
Vgl. netzpolitik.org vom 12.07.2016: Privacy Shield: Also wieder vor Gericht ziehen?
37.
Vgl. Dreyer S. 226.
38.
= Verwaltung der Namensvergabe für Internetseiten, vgl. Puppis S. 165 ff.
39.
Vgl. Meckel S. 99.
40.
Vgl. Sarcinelli S. 30 f.
41.
Vgl. Holtz-Bacha S. 253.
42.
Vgl. Vowe S. 215.
43.
Vgl. Meckel S. 99.