Dossierbild Migration

15.3.2005 | Von:

Von der "Gastarbeiter"-Anwerbung zum Zuwanderungsgesetz

Migrationsgeschehen und Zuwanderungspolitik in der Bundesrepublik

1998-2004 Deutschland, Einwanderungsland? Staatsangehörigkeit und Zuwanderungsgesetz

In den 1990er-Jahren setzte sich in Deutschland und in allen europäischen Einwanderungsländern die Vorstellung durch, dass bei anhaltendem Zuwanderungsdruck eine erkennbare Abgrenzung nach außen Voraussetzung sei für Migrations- und Integrationspolitik und deren Akzeptanz durch die einheimische Bevölkerung. Der Begrenzung der Zuwanderung von Asylbewerbern, aber auch Aussiedlern diente in Deutschland der erwähnte, verkürzt "Asylkompromiss" genannte Migrationskompromiss von 1992/93. Ihm ging 1990 die Reform des Ausländerrechts voraus. Es folgten zwei weitere für Migration und Integration belangvolle Gesetzesvorhaben: die Reform des Staatsangehörigkeitsgesetzes 2000 und die Diskussion um das Zuwanderungsgesetz ab 2001. [...]

Staatsangehörigkeitsrechtsreform 1999

Mit der ebenfalls heftig umkämpften, von Bundesinnenminister Schily (SPD) vorgelegten Reform des Staatsangehörigkeitsrechts, die seit dem 1. Januar 2000 gültig ist, wurde ein erheblich weiter reichender zweiter Schritt zur Anerkennung der seit langem bestehenden Einwanderungssituation getan. Es brachte den Abschied von der einseitigen Orientierung am Prinzip der Vererbung der Staatsangehörigkeit ("ius sanguinis") und dessen - beschränkte - Ergänzung um das Territorialprinzip des Erwerbs der Staatsangehörigkeit durch Geburt im Land ("ius soli"). Das war ein tief gehender Bruch mit ethnonationalen Leitvorstellungen, die man vereinfacht in dem Grundgedanken zusammenfassen konnte, Deutscher könne man zwar sein, aber nicht werden. Zugleich bedeutete diese Reform eine Angleichung an europäische Standards:

Seit dem 1. Januar 2000 in Deutschland geborene Kinder ausländischer Eltern erhalten die deutsche Staatsangehörigkeit, wenn ein Elternteil seit mindestens acht Jahren dauerhaft in Deutschland lebt. Falls die Kinder zugleich auch die ausländische Staatsangehörigkeit der Eltern erwerben, müssen sie sich nach Erreichen der Volljährigkeit bis zum 23. Lebensjahr für eine Staatsangehörigkeit entscheiden. Wollen sie die ausländische Staatsangehörigkeit behalten, verlieren sie die deutsche wieder. Es ist allerdings absehbar, dass dies später so nicht problemlos funktionieren wird. Die Einbürgerung wurde erheblich erleichtert. Ausländer haben unter bestimmten Voraussetzungen, wozu auch das Bestehen eines Sprachtests gehört, seit dem 1. Januar 2000 nach acht - und nicht mehr wie bis dahin nach 15 - Jahren einen Anspruch auf Einbürgerung.

Dieses Angebot wurde durchaus angenommen. Im Jahr 2000, dem ersten Jahr nach der Reform, stieg die Zahl der Einbürgerungen im Vergleich zum Vorjahr um 30 Prozent auf knapp 187.000 an. In den beiden folgenden Jahren sank die Zahl der Einbürgerungen auf 178.100 (2001) und 154.547 (2002). Über 40 Prozent der Personen (64.600), die 2002 die deutsche Staatsangehörigkeit erworben haben, waren türkischer Herkunft; mehr als acht Prozent (13.000) der neu Eingebürgerten waren iranischer, 5,4 Prozent (8.400) jugoslawischer Herkunft.

Neue Einsichten: Demografisches Defizit und Bedarf an Qualifizierten

Bei wachsender Einsicht in die Bestimmungskräfte der Bevölkerungsentwicklung war um die Wende vom 20. zum 21. Jahrhundert Bewegung in die Diskussion um aktive Migrations- und Integrationspolitik gekommen.

Zuvor war über Jahrzehnte politisch ignoriert worden, dass Zuwanderung und Integration von Millionen Menschen die Gesellschaft der Bundesrepublik Deutschland immer nachhaltiger prägten. Eine diese Prozesse im Rahmen des Möglichen gestaltende bzw. begleitende Migrations- und Integrationspolitik war deshalb lange ausgeblieben - denn was man tabuisiert, das kann man nicht gestalten.

Eine in dieser Hinsicht neue und überraschende Initiative war im Februar 2000 die Anregung von Bundeskanzler Gerhard Schröder (SPD) auf der CeBIT-Messe in Hannover, höchst qualifizierten ausländischen Computerspezialisten eine vorübergehende Arbeitserlaubnis für Deutschland zu erteilen. Das enorme Echo, das dieser Anstoß in der öffentlichen Diskussion fand, zeugte von dem im Laufe der Jahre angewachsenen Problemstau, aber auch von einer verhalten positiven Haltung gegenüber einer aktiven Migrationspolitik in weiten Kreisen der politischen Öffentlichkeit. Aus der Initiative wurde die "Green-Card". Ihr folgte bald eine bayerische "Blue-Card", der sich mehrere Bundesländer anschlossen. Die "Green-Card"-Regelung ermöglicht hoch qualifizierten Fachkräften aus Staaten außerhalb der EU einen erleichterten Zugang zum Arbeitsmarkt in Deutschland. [...]

Green-Card und Zuwanderungskommission

Der CeBIT-Initiative des Bundeskanzlers folgte die Einberufung der Unabhängigen Kommission "Zuwanderung" durch Bundesinnenminister Otto Schily (SPD), die am 4. Juli 2001 ihre umfassenden Empfehlungen für eine zukünftige Zuwanderungs- und Integrationspolitik vorlegte.

Die in der öffentlichen Diskussion nach ihrer Vorsitzenden, der früheren Bundestagspräsidentin Rita Süßmuth (CDU) benannte Kommission forderte einen grundlegenden Wandel in der Migrations- und Integrationspolitik: Eine im Rahmen des Möglichen gesteuerte Zuwanderung sei aus wirtschaftlichen und demographischen Gründen notwendig geworden, der Zugang von Ausländern nach Deutschland müsse umfassend neu geregelt werden. Zu diesem Zweck empfahl die Kommission unter anderem ein Punktesystem, über das Bewerberinnen und Bewerber nach verschiedenen Kriterien wie etwa Alter, Sprachkenntnisse und Ausbildung ausgewählt werden sollten. Unter dem Grundsatz "Fördern und fordern" plädierte die Kommission zudem für umfassende Integrationshilfen, die unter anderem in Gestalt von Sprach- und Orientierungskursen angeboten werden sollten.

Ein neuer Grundkonsens

Umfragen zufolge nahmen viele Bürgerinnen und Bürger die breit diskutierte Kommissionsarbeit und die Präsentation ihrer Ergebnisse zur Migrationspolitik verhalten positiv auf, erhofften sich davon aber nicht selten vorwiegend eine Begrenzung der Zuwanderung. Insgesamt zeichnete sich in einigen Grundfragen ein breiter, oft als "Paradigmenwechsel" in Migrationsfragen bezeichneter Grundkonsens ab, den die Süßmuth-Kommission in ihrem Abschlussbericht so umschrieb:

"Über Zuwanderung wird heute anders diskutiert als noch vor einigen Jahren: Vertreter der Wirtschaft melden sich zu Wort, warnen vor einem dramatischen Arbeitskräftemangel nicht nur bei Hochqualifizierten, sondern auch bei Facharbeitern, und fordern, die Anwerbung ausländischer Arbeitskräften zu erleichtern. Mittelständische Unternehmer, die seit einigen Jahren bosnische Flüchtlinge beschäftigen, verlangen ein Bleiberecht für diese Menschen, die unverzichtbare Arbeitskräfte sind; Wissenschaftler weisen auf die Folgen der Alterung und den zu erwartenden Bevölkerungsrückgang hin. Ostdeutsche Politiker beklagen die für ihre Kleinstädte und ländlichen Gebiete verheerenden Folgen des Geburtenrückgangs und der Abwanderung. Die Medien greifen solche Wortmeldungen auf und räumen der Zukunft des Arbeitsmarktes, der demographischen Entwicklung und der künftigen Rolle Deutschlands in der Weltwirtschaft größeren Raum in der Berichterstattung ein. [...]

Auch die Stellungnahmen aus den Bundestagsparteien lassen, bei allen fortbestehenden Meinungsunterschieden, eine veränderte Einstellung zur Zuwanderung erkennen: Es scheint Einigkeit darüber zu bestehen, dass Deutschland künftig aus arbeitsmarktpolitischen Gründen die Zuwanderung vor allem Hochqualifizierter brauchen wird, dass die Integrationsanstrengungen für dauerhaft hier lebende Zuwanderer verstärkt werden müssen und dass für die Steuerung der Wanderungsbewegungen ein umfassendes Instrumentarium entwickelt werden muss. [...]

Die jahrzehntelang vertretene politische und normative Festlegung 'Deutschland ist kein Einwanderungsland' ist aus heutiger Sicht als Maxime für eine deutsche Zuwanderungs- und Integrationspolitik unhaltbar geworden. Denn eine solche Maxime würde verhindert, dass weit reichende politische Konzepte für dieses zentrale Politikfeld entwickelt werden. [...] Die Kommission stellt fest, dass Deutschland - übrigens nicht zum ersten Mal - ein Einwanderungsland geworden ist."

Der Konstanzer Jurist Kay Hailbronner, der der Süßmuth-Kommission angehörte, fasste den neuen Grundkonsens in fünf Positionen zusammen: "1. Die Einreise und der Aufenthalt von Ausländern im Bundesgebiet hat künftig im Rahmen eines migrationspolitischen Gesamtkonzepts (Zuwanderungsgesetz) zu erfolgen, das sich stärker an den Interessen der Bundesrepublik Deutschland orientiert. 2. Das Gesamtkonzept schließt Rechte auf Daueraufenthalt (Einwanderung) und Integration mit ein. 3. Der befristete Aufenthalt und der Daueraufenthalt qualifizierter Ausländer liegen im Interesse der Bundesrepublik Deutschland und sind unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Interessen und der Arbeitsmarktbedürfnisse mittels eines möglichst flexiblen Instrumentariums zu ermöglichen. 4. Die Einreise und der Aufenthalt von Ausländern, der nicht im öffentlichen Interesse der Bundesrepublik Deutschland liegt, ist in stärkerem Maße als bisher einer Steuerung und Begrenzung zu unterwerfen. Ausländer, die über kein Aufenthaltsrecht in Deutschland verfügen, sind in ihre Heimatstaaten zurückzuführen. 5. Ausländern, die sich für einen Daueraufenthalt im Bundesgebiet entscheiden, müssen verstärkte Integrationsbemühungen (Deutschkenntnisse usw.) abverlangt werden. Umgekehrt sind verstärkte Integrationsangebote von Bund, Ländern und Gemeinden erforderlich. 6. Die Bundesrepublik gewährt weiterhin politisch Verfolgten und aus anderen Gründen schutzbedürftigen Personen Zuflucht."

Debatten um ein Zuwanderungsgesetz 2000 - 2004

Dem entsprach im Kern das von Bundesinnenminister Otto Schily 2001 entworfene "Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern", kurz "Zuwanderungsgesetz" genannt, das auch einige zentrale Ergebnisse der Unabhängigen Kommission "Zuwanderung" berücksichtigte, andere wiederum nicht aufgriff oder, wie das Punktesystem, nur als Möglichkeit andeutete. Der Gesetzentwurf enthielt weitgehend liberal wirkende, seinen Kritikern zu offene Bestimmungen im Bereich von Arbeitswanderung und Einwanderung. Es profitierte dabei von der Auslagerung einer ganzen Reihe sicherheitspolitischer Restriktionen in den Anti-Terror-Bereich (so genannte Sicherheitspakete I und II), brachte andererseits überwiegend Verschärfungen im Blick auf die Aufnahme von Flüchtlingen bzw. Asylsuchenden und in jenem Bereich, der in der Sprache der Migrationsverwaltung "Rückkehrmanagement" genannt wird. Dieses schließt die Abschiebung ebenso ein wie fördernde und begleitende Maßnahmen zur freiwilligen Ausreise und zur Wiedereingliederung im Herkunftsland. Integration wurde erstmals zur gesetzlichen Aufgabe erklärt, die Migrationsverwaltung insgesamt verschlankt und konzentriert beim Bundesamt für Flüchtlinge und Migration, das aus dem Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge in Nürnberg hervorgehen sollte. Ein "Sachverständigenrat für Zuwanderung und Integration (Zuwanderungsrat)", der 2002/2003 schon vorab berufen wurde, sollte die Entwicklung von Zuwanderung und Integration begleiten und, erstmals im Jahr 2004, in einem Jahresgutachten einschätzen.

Das gescheiterte Zuwanderungsgesetz

Der von Bundesinnenminister Otto Schily mit allen Parlamentsparteien in intensiven Gesprächen abgestimmte, aber im Vorfeld des Bundestagswahlkampfs 2002 zunehmend umkämpfte Gesetzentwurf der Bundesregierung hatte mit der Regierungsmehrheit den Bundestag und, nachdem der Vermittlungsausschuss bewusst nicht angerufen worden war, in einer heftig umstrittenen Abstimmung den Bundesrat passiert. Im Mittelpunkt der Kontroversen stand die Kritik der Unionsparteien CDU/CSU, das Gesetz werde im Gegensatz zu seiner Intention weniger zu Steuerung und Begrenzung als zu einer weiteren Öffnung beitragen. Deswegen hatten die Unionsparteien für den Fall einer Regierungsübernahme nach der Bundestagswahl angekündigt, die Inkraftsetzung des Gesetzes zu vertagen und es in der Zwischenzeit nochmals zu überarbeiten. Dazu kam es nicht. Das Gesetz hätte ab 1. Januar 2003 rechtskräftig werden sollen, wurde aber wegen des Abstimmungsverfahrens im Bundesrat vom Bundesverfassungsgericht im Dezember 2002 zurückgewiesen. Er wurde daraufhin - textgleich - nicht mehr in den Bundestag, sondern direkt in den Bundesrat eingebracht. Damit wurden die Verhandlungen über seine Inhalte im Vermittlungsausschuss eröffnet, die im Oktober 2003 begannen.

Der Bericht der Unabhängigen Kommission "Zuwanderung" und der Entwurf des Zuwanderungsgesetzes brachten Deutschland an die Wende von einer eher reaktiven zu einer aktiven und planvollen Gestaltung von Migration und Integration als zentralen Aufgaben der Wirtschafts-, Gesellschafts- und Kulturpolitik. Das war ein wichtiger Schritt auf dem Weg von einem informellen zu einem formellen modernen Einwanderungsland mit transparenten und kalkulierbaren Angeboten im Innern und nach außen: Als informelles Einwanderungsland kann ein Land gelten, in dem die Zuwanderung im weitesten Sinne dauerhaft die Auswanderung übersteigt. Es versteht sich nicht als Einwanderungsland, bietet aber vielleicht trotzdem fließende Übergänge von Arbeitswanderungen über Daueraufenthalte zu Einwanderungen. Es fehlen aber Einwanderungsgesetzgebung und Einwanderungspolitik, die für ein formelles Einwanderungsland charakteristisch sind.

Dazwischen liegen in der Rechtswirklichkeit vielfältige Übergangsstufen. Ein solches informelles Einwanderungsland war die Bundesrepublik spätestens seit Beginn der 1980er-Jahre schon im sozialen und kulturellen, wenn auch noch nicht im rechtlichen Sinne. Das hat sich schrittweise geändert durch die Reform des Ausländerrechts von 1990 mit ihren Einbürgerungserleichterungen und vor allem durch die Reform des Staatsangehörigkeitsrechts von 2000 mit der beschränkten Einführung des Erwerbs der Staatsangehörigkeit durch Geburt im Land. Ob, wann und in welcher Form es in der Bundesrepublik Deutschland zu dem letzten Schritt vom informellen zum formellen modernen Einwanderungsland in Gestalt der Verabschiedung eines umfassenden und integralen Zuwanderungsgesetzes kommen wird, war bei Redaktionsschluss (April 2004) immer noch nicht absehbar.

Quelle: Klaus J. Bade/Jochen Oltmer (2004): Normalfall Migration. (ZeitBilder, Bd. 15). Bonn. S. 127-132. www.bpb.de


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