Dossierbild Migration
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15.5.2007 | Von:
Prof. Dr. Henning Storz
,
Bernhard Wilmes

Die Reform des Staatsangehörigkeitsrechts und das neue Einbürgerungsrecht

Die Reform des von 1913 stammenden alten Staatsbürgerschaftsrechts war lange überfällig und wurde 2000 von Rot-Grün umgesetzt. Inzwischen werden die Erfahrungen mit dem reformierten Einbürgerungsrecht ambivalent bewertet.

Die Reform des Staatsangehörigkeitsrechts durch die Rot-Grüne Koalition

Rita I. aus Nigeria. Sie lebt seit 1981 in Deutschland und besitzt die deutsche Staatsbürgerschaft.Rita I. aus Nigeria. Sie lebt seit 1981 in Deutschland und besitzt die deutsche Staatsbürgerschaft. (© Isadora Tast für Körber-Foto-Award 2003)
Bei den Wahlen zum 14. Deutschen Bundestag am 27. September 1998 verlor die damalige Koalition aus CDU/CSU und FDP unter Bundeskanzler Helmut Kohl die Mehrheit. SPD und Bündnis 90/Die Grünen bildeten fortan eine Koalition und wählten Gerhard Schröder zum Bundeskanzler. Bereits im Koalitionsvertrag von 1998 vereinbarten sie eine Änderung des "Reichs- und Staatsangehörigkeitsrechts". Im Januar des Folgejahres legte der damalige Bundesinnenminister Otto Schily einen entsprechenden Gesetzentwurf vor, der unter anderem die weitgehende Hinnahme einer doppelten Staatsbürgerschaft enthielt. Damit wollte man Ausländerinnen und Ausländern der Weg in die deutsche Staatsangehörigkeit erleichtert werden. Vor allem an dieser Frage ("Doppelpass") entzündete sich ein heftiger politischer Streit zwischen Koalition und Opposition.

Die CDU und die CSU reagierten mit einer bundesweiten Unterschriftenkampagne unter dem Motto "Ja zur Integration - nein zur doppelten Staatsbürgerschaft". Mit groben Argumenten wurde an Überfremdungsängste in der deutschen Bevölkerung appelliert. Nicht zuletzt aufgrund dieser "Doppelpass-Kampagne" konnten CDU und FDP im Frühjahr 1999 die Landtagswahlen in Hessen gewinnen und eine Regierung bilden. Durch den Regierungswechsel in Hessen änderten sich die Mehrheitsverhältnisse auch im Bundesrat, dessen Zustimmung zur Reform des Staatsangehörigkeitsrechts erforderlich war. Daher wurde ein neuer Gesetzentwurf in Form eines "Gruppenantrags" von Mitgliedern der Koalitionsfraktionen und der oppositionellen FDP-Fraktion eingebracht - allerdings um den Preis, dass das Prinzip der Vermeidung der doppelten Staatsbürgerschaft festgeschrieben wurde. Nach sehr kontroversen Debatten im Bundestag und im Bundesrat wurde das neue Staatsangehörigkeitsgesetz 1999 verabschiedet und trat am 1. Januar 2000 in Kraft.

Kernpunkte der Staatsangehörigkeitsrechtsreform

Die wichtigsten Neuerungen des neuen Staatsangehörigkeitsgesetzes sind die Einführung von Elementen des Geburtsortsprinzips verbunden mit einer "Optionspflicht" sowie Änderungen der Vorschriften für die Anspruchseinbürgerung.

1. Das Geburtsortsprinzip

Erstmalig in der deutschen Rechtsgeschichte wurde im Staatsbürgerschaftsrecht das Abstammungsprinzip ("jus sanguinis") durch Elemente des Geburtsortsprinzips ("jus soli") ergänzt. Abstammungsprinzip heißt: Ein Kind erhält bei der Geburt die deutsche Staatsbürgerschaft, wenn es einen deutschen Vater oder eine deutsche Mutter hat - dies bleibt auch so. Geburtsortsprinzip heißt: Ein Kind ausländischer Eltern, das in Deutschland geboren wird, erhält neben der Staatsangehörigkeit seiner Eltern automatisch die deutsche Staatsbürgerschaft. Voraussetzung ist unter anderem, dass zumindest ein Elternteil zum Zeitpunkt der Geburt des Kindes seit acht Jahren rechtmäßig in Deutschland gelebt hat und über eine Aufenthaltsberechtigung oder seit drei Jahren über eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis verfügt.

In einer Übergangsregelung erhielten auch ausländische Kinder einen entsprechenden Einbürgerungsanspruch, die zum 1. Januar 2000 das zehnte Lebensjahr noch nicht vollendet hatten und für die zum Zeitpunkt ihrer Geburt in Deutschland die entsprechenden Voraussetzungen vorgelegen hatten. Die Möglichkeit der "Kindereinbürgerung" auf Antrag war allerdings bis zum 31.12.2000 befristet. Auf diesem Weg sind immerhin 43.700 Kinder eingebürgert worden.

2. Optionspflicht

Der Erwerb der Staatsangehörigkeit nach dem Geburtsortsprinzip wurde mit einer Optionspflicht verbunden, die in Paragraph 29 Staatsengehörigkeitsgesetz geregelt ist. Diese verlangt von jungen Menschen mit einem deutschen Pass und dem ihres Herkunftslandes (sog. Doppelstaatler aus Drittstaaten) im Alter zwischen 18 und 23 Jahren eine Entscheidung, ob sie zukünftig die deutsche Staatsbürgerschaft oder die des Herkunftslandes besitzen wollen. Mit der Volljährigkeit werden sie von den Behörden über eine entsprechende Erklärungspflicht informiert. Erklären sie, dass sie die ausländische Staatsangehörigkeit behalten wollen, verlieren sie die deutsche. Dies gilt auch, wenn bis zur Vollendung des 23. Lebensjahres keine Erklärung abgegeben wird. Entscheiden sie sich für die deutsche Staatsangehörigkeit, müssen sie bis zum vollendeten 23. Lebensjahr nachweisen, dass sie die ausländische Staatsangehörigkeit nicht mehr besitzen, andernfalls verlieren sie den deutschen Pass. Ist die Aufgabe der anderen Staatsangehörigkeit nicht möglich oder unzumutbar, kann Mehrstaatigkeit hingenommen werden, wenn bis spätestens zum 21. Lebensjahr eine Beibehaltungsgenehmigung beantragt wurde.

Die Umsetzung der Vorschriften zur Optionspflicht soll nach dem Staatsangehörigkeitsgesetz durch die Bundesländer erfolgen. Entsprechende Benachrichtigungen an Betroffene, die über die Übergangsregelung für Kinder unter 10 Jahren eingebürgert worden waren, verschickten die Behörden erstmals im Frühjahr 2007.

3. Die Vorschriften zur Anspruchseinbürgerung

Dauerhaft in Deutschland lebende Nichtdeutsche haben nach acht Jahren dauerhaften und rechtmäßigen Aufenthalts einen Anspruch auf Einbürgerung. Bis 1999 hatte diese Frist 15 Jahre betragen. Für Anspruchseinbürgerungen müssen folgende weitere Voraussetzungen erfüllt sein:
  • "ausreichende Kenntnisse" der deutschen Sprache;
  • Straffreiheit: Nicht berücksichtigt wurden Geldstrafen bis zu 180 Tagessätzen bzw. Bewährungsstrafen unter sechs Monaten (bei Jugendlichen Bewährungsstrafe bis zu einem Jahr);
  • eigene Existenzsicherung (Arbeitslosenhilfe- oder Sozialhilfebezug schaden nur, wenn er zu vertreten ist), sie wurde nicht gefordert bei Personen unter 23 Jahren;
  • Aufgabe der Herkunftsstaatsbürgerschaft (Hinnahme von Mehrstaatlichkeit nur in Ausnahmefällen);
  • Bekenntnis zur Freiheitlich-Demokratischen Grundordnung, verbunden mit einer Erklärung, keine verfassungsfeindlichen Bestrebungen verfolgt zu haben.
Die "Allgemeinen Veraltungsvorschriften zum Staatsangehörigkeitsgesetz" des Bundes binden zwar die Bundesländer, lassen ihnen aber Raum für länderspezifische Bestimmungen und deren Auslegung, etwa bei der Feststellung von "ausreichenden Kenntnissen" der deutschen Sprache bei den Einbürgerungsbewerbern. Hier haben die Bundesländer zunächst unterschiedliche Verfahrensweisen entwickelt. In dem Anfang 2005 in Kraft getretenen Zuwanderungsgesetz - neben der Reform des Staatsangehörigkeitsgesetzes die zweite große Reform des Ausländerrechts der rot-grünen Koalition - wurde ein Integrationskurs für "Neuzuwanderer" eingerichtet, der einen Sprachkurs (600 Stunden) und einen Orientierungskurs zu Grundkenntnissen der "Rechts- und Gesellschaftsordnung und der Lebensverhältnisse in Deutschland" (30 Stunden) enthält. Er wird vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge in Nürnberg mit bundeseinheitlichen Standards organisiert. Für Personen, die diesen Integrationskurs erfolgreich abgeschlossen haben, wurde die Frist für die Anspruchseinbürgerung von acht auf sieben Jahre verkürzt.

Einbürgerungsreformen der Großen Koalition und Einbürgerungszahlen

In ihrem Koalitionsvertrag vom November 2005 verständigten sich CDU, CSU und SPD darauf, das "Zuwanderungsgesetz anhand der Anwendungspraxis zu evaluieren" und "die Vorschriften über das Staatsangehörigkeitsrecht (zu) präzisieren, um eine einheitliche Verwaltungspraxis in allen Ländern sicherzustellen." Im März 2007 brachte die Bundesregierung einen entsprechenden Gesetzentwurf in die parlamentarische Beratung ein. Dabei griff man einstimmig beschlossene Anregungen der Innenministerkonferenz vom Mai 2006 auf, wonach die Hürden für Einbürgerungen im Staatsangehörigkeitsgesetz in einigen Punkten erhöht werden sollen.

Jugendliche unter 23 Jahren behalten demnach ihren Anspruch auf Einbürgerung nur, wenn sie ihren Lebensunterhalt eigenständig sichern bzw. wegen mangelndem Ausbildungs- oder Arbeitsplatzangebot den Bezug staatlicher Leistungen nicht zu vertreten haben. Ein anderer Punkt betrifft das Einbürgerungskriterium Straffreiheit: Hier sind die Grenzen für Bagatellstrafen, die für eine Einbürgerung nicht hinderlich sind, bei Geldstrafen von 180 Tagessätzen auf 90 sowie bei Freiheitsstrafen von sechs auf drei Monate reduziert worden. Schließlich soll die Einbürgerung in einem Akt vollzogen werden, in dem die Einzubürgernden ein feierliches Bekenntnis zur Verfassung abgeben, bevor sie ihre Einbürgerungsurkunde erhalten. Weitere Vorschriften betreffen die Sammlung von relevanten personenbezogenen Daten beim Bundesverwaltungsamt ihre und Übermittlung an die jeweiligen Staatsangehörigkeitsbehörden.

Einbürgerungen von Ausländern und Aufnahme von Aussiedlern 1974-2004; Quelle: Statistisches Bundesamt, Bundesverwaltungsamt, Bundesamt für Migration und FlüchtlingeEinbürgerungen von Ausländern und Aufnahme von Aussiedlern 1974-2004; Quelle: Statistisches Bundesamt, Bundesverwaltungsamt, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (© www.migration-info.de)
Entwicklung der Einbürgerungszahlen seit 2000

Nach einer Schätzung erfüllten zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Staatsangehörigkeitsgesetzes rund vier Millionen Ausländerinnen und Ausländer die Kriterien hinsichtlich der Aufenthaltsdauer und des Aufenthaltsstatus. Für das Jahr 2000 wurde mit rund einer Million Einbürgerungen gerechnet.

Dies ist so nicht eingetreten, wie nachfolgende Abbildung zeigt. Die Einbürgerungsstatistik verzeichnet vom Jahr 1994 bis zum Jahr 2000 eine kontinuierliche Steigerung an Einbürgerungen von knapp 62.000 auf fast 190.000 Menschen, danach ist ihre Zahl wieder zurückgegangen. Im Jahr 2004 lag sie bei 127.000, 2006 waren es rund 117.000. Mehr als ein Drittel der Eingebürgerten hatte zuvor die türkische Staatsbürgerschaft. Danach folgten mit einem vergleichsweise geringen Anteil Personen aus Polen (fast 6 Prozent) und dem Iran (5 Prozent). Die übrigen stammten aus insgesamt 166 Staaten.

Einbürgerungsbereitschaft und doppelte Staatsangehörigkeit

Die Gründe für die relativ geringe Einbürgerungsbereitschaft sind komplex. In erster Linie gehört dazu der Zwang, die bisherige Staatsangehörigkeit aufzugeben, die für Betroffene meist einen wichtigen Teil der persönlichen Identität ausmacht. Viele befürchten eine Spaltung der Familie, wenn die Familienmitglieder unterschiedliche Staatsbürgerschaften besitzen. Andere sind besorgt, ob sie die erforderlichen Sprachkenntnisse nachweisen können. Oft wird das politische Klima in Deutschland genannt: Es sei geprägt von Rassismus, Ausländerfeindlichkeit, Diskriminierung und Ausgrenzung von Minderheiten. Nicht zuletzt werden die uneinheitliche und oft restriktive Verwaltungspraxis und die Gebühren für die Einbürgerung beklagt.
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