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Dossierbild Migration

16.5.2007 | Von:
Dr. Carolin Butterwegge (geb. Reißlandt)
,
Jan Schneider

Regelungen der Arbeitsmigration bis 2004

Trotz des Anwerbestopps für ausländische Arbeitskräfte von 1973 gibt es zahlreiche Ausnahmebestimmungen, etwa für Werkvertrags- und Saisonarbeitskräfte und bis 2004 auch für IT-Fachkräfte.

Frühe Anwerbepolitik, der Anwerbestopp und seine Ausnahmen

Das bald nach Gründung der Bundesrepublik einsetzende "Wirtschaftswunder" basierte auf der Arbeitsmarktseite unter anderem auf der Zuwanderung ausländischer Arbeitskräfte, die vorwiegend in Zentralbereichen der industriellen Produktion beschäftigt waren. 1955 wurde das erste Abkommen zur Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte mit Italien geschlossen, dem weitere mit Spanien und Griechenland (1969), der Türkei (1961), Marokko (1963), Portugal (1964) sowie Jugoslawien (1968) folgten. Infolgedessen wuchs die ausländische Erwerbsbevölkerung von 1960 bis 1973 von rund 280.000 auf rund 2,6 Millionen. Im Jahr 1973 erließ die Bundesregierung vor dem Hintergrund der Weltwirtschaftskrise den sog. Anwerbestopp und beendete damit diese Form amtlich organisierter Anwerbepolitik.

Mit dem Erlass des Anwerbestopps, der den heimischen Arbeitsmarkt in Krisenzeiten vor einem Überangebot an Arbeitskräften schützen sollte, war es ausländischen Migranten aus Drittstaaten nicht mehr möglich, zum Zweck der Arbeitsaufnahme in die Bundesrepublik einzureisen. Dennoch zeigte sich bereits wenige Jahre später, dass der Bedarf nicht in allen Bereichen des Arbeitsmarkts durch einheimische Arbeitskräfte gedeckt werden konnte.

Gegen Ende der 1980er-Jahre zeichnete sich trotz hoher Arbeitslosigkeit in bestimmten Sektoren der deutschen Wirtschaft ein verstärkter Mangel an Arbeitskräften ab. 1990 führte die Bundesregierung deshalb einen Ausnahmekatalog für die Einreise und den Aufenthalt von ausländischen Arbeitnehmern ein, der bis heute gilt und unter den auch zwischenstaatliche Abkommen mit bestimmten Ländern zur Aufnahme von Arbeitnehmern fielen. Um zusätzliche, auf bestimmte Berufsfelder begrenzte und zeitlich befristete Beschäftigungsmöglichkeiten zu schaffen, definierte man Ausnahmen vom Anwerbestopp. Diese gelten etwa für Saison- und Werkvertragsarbeitnehmer und wurden in der sog. Anwerbestoppausnahmeverordnung (ASAV) bzw. in der Arbeitsaufenthalteverordnung (AAV) geregelt. Durch die umfassende Beteiligung der Bundesagentur für Arbeit, der Ausländerbehörden, der lokalen Arbeitsagenturen und der Visavergabestellen war die Arbeitsmigration nach der ASAV sehr kompliziert; sie wurde auch als "bürokratisches Monstrum" bezeichnet.

Neue Gastarbeiterpolitik?

Kritisch betrachtet könnte man von einem stillen Wandel hin zu einer neuen Ära der Gastarbeiterpolitik sprechen: Der Anwerbestopp von 1973 wurde zwar offiziell beibehalten, aber in der Praxis so stark ausgehöhlt, dass er faktisch nur noch wenig bedeutete. Die Anzahl der Arbeitserlaubnisse nach der ASAV stieg nämlich in den 1990er-Jahren stark an - bis auf einen Höchststand von über einer Million pro Jahr. Durch mehrere Modifikationen wurde die Verordnung auf weitere Berufsgruppen ausgeweitet, zuletzt Anfang 2002 in Bezug auf Haushaltshilfen für Pflegebedürftige.

2001 bis 2004 wurden jährlich rund 370.000 Arbeitsgenehmigungen nach der ASAV erteilt. Die berücksichtigten Branchen bilden ein weites Spektrum. Sie reichen von Spezialitätenköchen, Schaustellergehilfen, Künstlern und Artisten über Fachkräfte internationaler Konzerne bis hin zu Lehrkräften zur Erteilung muttersprachlichen Unterrichts und Haushaltshilfen für Haushalte Pflegebedürftiger.

Werkvertrags- und Saisonarbeitnehmer

Unter den Möglichkeiten zur befristeten Erwerbstätigkeit für die meist aus dem osteuropäischen Raum stammenden Arbeitskräfte sind vor allem zwei von quantitativer Bedeutung:
  1. Saisonarbeitnehmer und Schaustellergehilfen (§ 4, Abs. 1 ASAV):
    Die Beschäftigung von Saisonarbeitnehmern zielt darauf, zu Spitzenzeiten einen vorübergehenden Arbeitskräftebedarf zu überbrücken. Bis 2004 konnten Saisonarbeitnehmer für bis zu drei Monate eine Arbeitserlaubnis in den Bereichen Land- und Forstwirtschaft, im Hotel- und Gaststättengewerbe, in der Obst- und Gemüseverarbeitung sowie in Sägewerken erhalten, insofern auf dem lokalen Arbeitsmarkt kein bevorrechtigter Arbeitnehmer zur Verfügung stand. Im Rahmen des Zuwanderungsgesetzes ist die maximale Beschäftigungsdauer auf vier Monate erhöht worden. 1994 waren noch etwas weniger als 150.000 Saisonarbeitnehmer und Schaustellergehilfen von der Bundesagentur für Arbeit vermittelt worden. Seitdem ist ihre Zahl erheblich gestiegen: Im Jahr 2002 wurden erstmals über 300.000 Menschen vermittelt, in den Jahren 2004 und 2005 lag ihre Zahl bei jeweils rund 330.000. Die Hauptherkunftsländer waren Polen und Rumänien.

  2. Werkvertragsarbeitnehmer (§ 3 ASAV):
    Bei ihnen handelt es sich um Beschäftigte von Firmen mit ausländischem Firmensitz. Grundlage dabei muss ein Werkvertrag sein, der durch bilaterale Regierungsabkommen gedeckt ist. Nachdem 1992 noch fast 100.000 Werkvertragsarbeitnehmer angeworben worden waren, ist ihre Zahl erheblich gesunken und hat seit 1994 die 50.000er-Grenze nicht mehr überschritten. Im Jahr 2004 waren es im Jahresdurchschnitt noch 34.000 und 2005 bloß etwa 21.000 Werkvertragsarbeitnehmer, die überwiegend aus Osteuropa (Polen, Rumänien, Ungarn und Kroatien) kamen. Seit 1993 wird das vorgesehene Kontingent nicht mehr voll ausgeschöpft, d.h. es werden weniger ausländische Arbeitnehmerinnen und -nehmer beschäftigt, als in den jährlich vereinbarten Kontingenten vorgesehen sind.

Die Green Card 2000 bis 2004

Die "Verordnung über die Arbeitsgenehmigung für hoch qualifizierte ausländische Fachkräfte der Informations- und Kommunikationstechnologie" (kurz: ITArGV oder "Green-Card-Verordnung") wurde zur Deckung eines akuten Fachkräftemangels in den Bereichen Computer- und Informationstechnologie erlassen. Sie trat am 1. August 2000 in Kraft und wurde zwischenzeitlich bis Jahresende 2004 verlängert. Man ermöglichte maximal 20.000 ausländischen Fachkräften mit Hochschulabschluss die Zuwanderung und Arbeitsaufnahme in der IT-Branche - allerdings nur für die Dauer von zunächst fünf Jahren und auch nur dann, wenn bereits im Voraus eine Zusage über einen Arbeitsvertrag mit mindestens 51.000 Euro Einkommen pro Jahr vorlag. Ein weiteres Ziel der Maßnahme war, durch die Beschäftigung von Green-Card-Spezialisten zusätzliche Arbeitsplätze für heimische Arbeitnehmer zu schaffen.

Von August 2000 bis Jahresende 2004 wurden insgesamt 17.931 Arbeitserlaubnisse für eine erstmalige Beschäftigung nach der Green-Card-Verordnung erteilt, wobei die Zahlen zuletzt stark zurückgegangen waren. Die meisten gingen an Bewerberinnen und Bewerber aus Indien, Rumänien, der Russischen Föderation, Polen sowie der Slowakischen Republik. Zu mehr als 95 Prozent wurden die Arbeitserlaubnisse in den alten Bundesländern vergeben - vorwiegend in Bayern, Hessen, Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen.


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