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27.11.2007 | Von:

Asyl- und Flüchtlingspolitik der EU

Schutzmöglichkeiten außerhalb des Asylrechts: Subsidiärer Schutz

Die Europäische Konvention über Menschenrechte und Grundfreiheiten (EKMG) von 1950 regelt unter anderem ein Verbot von Folter und anderen unmenschlichen oder erniedrigenden Strafen oder Behandlungen. Die alleinige Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention kann jedoch nicht allen Flüchtlingsgruppen diesen notwendigen Schutz garantieren. Aus diesem Grund einigten sich die EU-Mitgliedstaaten, die sich zur Einhaltung der Menschenrechtskonvention verpflichtet haben, darauf, das europäische Flüchtlingsschutzsystem um zusätzliche Maßnahmen, nämlich den sog. subsidiären Schutz zu ergänzen.

Inhalte der Richtlinie zur Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft 2004

Für die Entwicklung eines gemeinsamen Systems subsidiärer Schutzmaßnahmen wurden zunächst bereits bestehende Regelungen einzelner Mitgliedstaaten analysiert und in ein gemeinsam tragfähiges Konzept auf die europäische Ebene übertragen. Die nach langen Verhandlungen daraus entstandene so genannte Qualifikationsrichtlinie (2004/83/EG) vom April 2004 setzt Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen.

Die Qualifikationsrichtlinie schaffte einerseits einen rechtlichen Rahmen, der gemeinsame Standards für die Erteilung des Flüchtlingsstatus bereitstellte. Andererseits enthält sie Standards über Rechte und Leistungen, die diesen Flüchtlingen mindestens zu gewähren sind. Über diese Mindestnormen hinaus steht es den Mitgliedstaaten frei, für Flüchtlinge günstigere Regelungen zu treffen.

1. Antragstellung

Zur Prüfung der Gewährung eines subsidiären Schutzes muss ein Antrag stellender Flüchtling umfangreiche Auskünfte über seine Person und über die Umstände seiner Flucht beibringen. Dabei wird die Situation jedes Antragstellers individuell geprüft. Um den Status des subsidiären Schutzes zu erhalten, muss dem Flüchtling in seinem Heimatland "ernster Schaden" wie z.B. die Todesstrafe oder Folter drohen.

2. Wer gilt als Flüchtling? Verfolgungshandlungen und -gründe

Ein Mensch wird danach als Flüchtling anerkannt bzw. gilt als verfolgt, wenn er wegen seiner "Rasse" (Hautfarbe, Herkunft, ethnische Zugehörigkeit), Religion, Staatsangehörigkeit, politischer Überzeugung oder der Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe (z.B. Geschlecht oder bestimmte sexuelle Ausrichtungen wie z.B. die Homosexualität) Handlungen ausgesetzt ist, die "aufgrund ihrer Art oder Wiederholung so gravierend sind, dass sie eine schwerwiegende Verletzung der grundlegenden Menschenrechte darstellen" (Richtlinie 2004/83/EG, §9, 1a).

3. Verfolgende und Schutz gewährende Akteure

Die Qualifikationsrichtlinie stellt fest, dass Verfolgung von Staaten, von Parteien und Organisationen, die einen entsprechend großen Teil des Staatsgebiets beherrschen, sowie von nichtstaatlichen Akteuren ausgehen kann. Umgekehrt können sowohl Staaten als auch Organisationen, die den wesentlichen Teil eines Staatsgebiets beherrschen, Schutz vor Verfolgung gewähren.

4. Innerstaatliche Fluchtalternativen

Einem Flüchtling kann der Antrag auf subsidiären Schutz verwehrt werden, wenn ihm innerhalb des Herkunftslandes sichere Fluchtalternativen offen gestanden haben. Davon wird beispielsweise ausgegangen, wenn die Verfolgung zwar von bestimmten Gruppen ausging, der betreffende Staat dagegen jedoch hätte vorgehen können. Auch wenn zwar vom Staat selbst die Verfolgung ausgeht, ein Teil des Landes jedoch von Rebellengruppen kontrolliert wird, werden sichere innerstaatliche Fluchtalternativen regelmäßig vorausgesetzt.

5. Nachfluchtgründe

Gründe für eine Flucht liegen meistens in den Herkunftsstaaten, zum Beispiel dann, wenn dort Menschen einer bestimmten Volkszugehörigkeit verfolgt werden. Auch nach der Einreise in die EU können jedoch Umstände eintreten, die eine Rückkehr in das Heimatland erschweren oder unmöglich machen. Dies kann zum Beispiel geschehen, wenn politisch Verfolgte bei der Beteiligung an Aktivitäten gegen die Regierung des Herkunftslandes von dessen Geheimdiensten beobachtet werden und im Falle ihrer Rückkehr aufgrund dessen Folter befürchten müssen. Solche Umstände werden als "Nachfluchtgründe" bezeichnet. Hat ein Flüchtling die Gründe für seine Flucht auf eine solche Weise selbst geschaffen, kann ihm unter Umständen ein subsidiärer Schutz verwehrt werden.

6. Erlöschen des Flüchtlingsstatus und Ausschluss

Die Mitgliedstaaten können einem Flüchtling den Aufenthaltsstatus wieder entziehen, wenn er z.B. freiwillig in sein Heimatland zurückkehrt, eine andere Staatsangehörigkeit annimmt oder die Verfolgungsgründe im Herkunftsland entfallen. Außerdem kann der subsidiäre Schutz verwehrt werden, wenn ein Flüchtling Kriegsverbrechen oder Verbrechen gegen die Menschlichkeit begangen hat.

7. Rechte der Flüchtlinge

Flüchtlinge und ihre Angehörigen sind insbesondere durch das so genannte "Non-Refoulement"-Gebot (d.h. "Nicht-Zurückweisung") geschützt. Dieses Recht geht auf Art. 33 der Genfer Flüchtlingskonvention zurück und regelt, dass ein Flüchtling nicht in ein Land abgeschoben werden darf, "in dem sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht sein würde".

Flüchtlinge und ihre Familienangehörigen haben der Richtlinie zufolge Anspruch auf einen Aufenthaltstitel, der für mindestens ein Jahr ausgestellt und verlängerbar sein muss. Auch entsprechende Reisedokumente sind ihnen auszustellen. Unter bestimmten, von den Mitgliedstaaten festzulegenden Bedingungen haben Flüchtlinge und ihre Angehörigen Zugang zum Arbeitsmarkt sowie zu Bildungs- und Weiterbildungsmaßnahmen. Zugleich wird der Zugang zu Sozialleistungen (wie Sozialhilfe), zur medizinischen Versorgung, zu Wohnraum und zu Integrationsmaßnahmen festgeschrieben.

Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, minderjährigen Flüchtlingen dieselben Bildungschancen einzuräumen wie einheimischen Kindern und Jugendlichen. Für minderjährige Flüchtlinge, die unbegleitet in die EU einreisen, gelten besondere Schutzmaßnahmen wie etwa die Bereitstellung eines gesetzlichen Vormundes.

Fazit und Kritik an der europäischen Asyl- und Flüchtlingspolitik

Bahai, Chad. The majority of refugees in Chad have "spontaneously" settled in places like Bahai and are not in organized camps.
© Jerry Fowler, staff director of the United States Holocaust Memorial Museum's Committee on ConscienceBahai, Tschad: Die Mehrheit der Flüchtlinge hat sich "spontan" und nicht in offiziellen Flüchtlingscamps niedergelassen. © Jerry Fowler
Viele der bisher im Bereich von Flucht und Asyl verabschiedeten Richtlinien der Europäischen Union sind zur Zielscheibe der Kritik geworden. Das "vague programme", wie das "Haager Programm" auch kritisch bezeichnet wurde, gilt vielen, auch in Brüssel vertretenen Nichtregierungsorganisationen - wie etwa ECRE, ENAR, CCME, Amnesty International, oder dem Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen (UNHCR) als internationale Organisation sowie beispielsweise der parlamentarischen Versammlung des Europarates (PACE) - als Rückschritt dem Tampere-Prozess gegenüber.

Die Nichtregierungsorganisationen kritisieren, dass die Politik der EU einseitig an der Abwehr und Kontrolle von Zuwanderern ausgerichtet sei. Der Schutz von Asylsuchenden habe in der europäischen Asylpolitik keine Priorität. Besonders die Regelungen zu sicheren Drittstaaten und Herkunftsländern stoßen dabei auf massive Kritik. So sei es damit kaum möglich, internationale, in der GFK fixierte Verpflichtungen einzuhalten.

Ziel der Harmonisierung sollte eigentlich sein, Rechtssicherheit für Asylsuchende zu schaffen, indem sie in jedem Mitgliedstaat gleich behandelt werden. Es darf keine Frage des Zufalls sein, wie hoch der Grad des Schutzes ist und wie hoch die Wahrscheinlichkeit der Anerkennung ihres Gesuchs ist. Die nun vollzogene Harmonisierung der Flüchtlings- und Asylpolitik führt jedoch nicht zu einer Verbesserung von Standards und dem Schutz der Rechte von Asylsuchenden. Sie schreibt vielmehr die Praktiken der unterschiedlichen Mitgliedstaaten fest und harmonisiert die Verfahren, um Asylgesuche in einem Schnellverfahren abzulehnen. Solche von der Asylverfahrensrichtlinie nun fixierten Schnellverfahren existierten schon längst auf nationaler Ebene. Mittels der Richtlinie wurden diese "dubiosen Praktiken verschiedener EU-Staaten gesammelt und mit ihnen nun legitimiert", so PACE.

Die wachsende Rolle von FRONTEX verbessert den Schutz der Außengrenzen, indem seither Flüchtlingsboote in internationalen Gewässern, also beispielsweise dem Mittelmeer, aufgegriffen und in (zumeist) afrikanische Transit- und Herkunftsländer zurückgeführt werden. Zugleich nimmt sie den meisten Flüchtlingen die Möglichkeit, Asylanträge auf dem Gebiet der EU zu stellen. Somit fragt Pro Asyl e.V. zu Recht, ob es in der europäischen Asylpolitik eher um den Schutz von Flüchtlingen oder nicht vielmehr um den Schutz vor Flüchtlingen gehe.

Der Ring "sicherer Drittstaaten" um die EU-Außengrenzen führt dazu, dass die Zahl von Asylsuchenden stetig abnimmt. Dass diese dabei zum Teil in faktisch unsichere Drittstaaten wie Libyen oder Marokko geschickt werden, ist gemessen an den Minimalansprüchen an eine europäische Asylpolitik als menschenrechtlich problematisch zu werten.

Es bleibt jedoch abzuwarten, welche Schutzstandards in der zweiten Phase des Haager Programms etabliert werden. Ein ausdrückliches Ziel dieser Phase ist es, die Rechte von besonders schwachen schutzsuchenden Personengruppen zu stärken. Ob sich die Ziele der EU-Kommission dabei durchsetzen, hängt stark vom Agieren des Europäischen Rates bzw. der Mitgliedstaaten ab. Traditionell erweist sich das Europäische Parlament als ein Akteur, der Menschenrechten einen hohen Stellenwert zuweist. Mit dem Mitentscheidungsverfahren, das zukünftig in diesem Politikfeld Anwendung finden wird, werden sich die Einflussmöglichkeiten des Europäischen Parlaments erhöhen, sodass es möglicherweise zu einer stärkeren Betonung des rechtebasierten und einer geringeren Betonung des restriktiven Ansatzes in der europäischen Asylpolitik kommen wird.


Der Film "Die Piroge" erzählt die Geschichte afrikanischer Flüchtlinge auf ihrer gefährlichen Reise nach Europa. 30 Menschen wagen die Flucht von Dakar zu den Kanarischen Inseln in einem einfachen offenen Fischerboot, einer Piroge. Als unterwegs immer mehr Probleme auftauchen und der Motor ausfällt, wird die Reise zu einem Albtraum.

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