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23.12.2007 | Von:
Marianne Haase
,
Jan C. Jugl

Irreguläre Migration

Illegale oder irreguläre Migranten, Sans Papier: Hinter diesen Begriffen stecken Personen, die ohne gültige Aufenthaltspapiere in die EU einreisen oder weiter in der EU verweilen, wenn ihre Papiere ablaufen.

Was ist irreguläre Einwanderung?

In den letzten Jahren haben zuerst die so genannten "Schengen-Staaten" und sodann die Europäische Union ein gemeinsames rechtliches Regelwerk geschaffen, das den Zugang von Nicht-EU-Bürgerinnen und -bürgern zu ihrem Territorium regelt. Wenn Menschen aus Drittstaaten in die EU einreisen möchten, benötigen sie dafür in aller Regel entsprechende Einreisepapiere. Wer ohne diese Erlaubnis einreist oder länger auf dem Gebiet der EU bleibt, als er im Rahmen eines legalen Aufenthalts (zum Beispiel als Tourist) dürfte, bricht EU-Recht. Daher werden Menschen, die dies tun, als "irreguläre" Einwanderer bezeichnet, sofern sie nicht über entsprechende Aufenthaltspapiere verfügen. In Deutschland und in der Begriffswahl der Europäischen Union bezeichnet man sie auch oftmals als "illegale Einwanderer", im Französischen spricht man von den "Sans Papiers" ("ohne Papiere").

Viele Migrantenorganisationen lehnen den Begriff der "illegalen" Migration ab: Souveräne Staaten haben das Recht zu bestimmen, wer unter welchen Bedingungen ihr Staatsgebiet betreten darf. Diese Regelungen sind allerdings nicht feststehend und unterscheiden sich von Land zu Land. Während sich Migranten eines bestimmten Status also in einem Staat völlig legal aufhalten, könnte ihr Aufenthalt unter denselben Bedingungen in einem anderen Land illegal sein, z.B. wenn der Familiennachzug dort restriktiver gehandhabt wird.

Wie alle Rechtsnormen, so unterliegen auch die Legalität oder Illegalität von Einreise bzw. Aufenthalt von Zuwanderern einem zeitlichen Wandel. Wird das Recht in ein und demselben Land geändert, so kann ein bis dahin legaler Aufenthalt dadurch "illegalisiert" werden. Hier wird deutlich, dass ein unrechtmäßiger Aufenthalt zwar einen Rechtsbruch darstellen kann, illegal ist aber nicht der Migrant, der diesen begangen hat. Der Friedensnobelpreisträger und ehemalige Auschwitz-Häftling Elie Wiesel stellte daher die Frage: "Ihr solltet wissen, dass kein Mensch illegal ist. Das ist ein Widerspruch in sich. Menschen können schön sein oder noch schöner. Sie können gerecht sein oder ungerecht. Aber illegal? Wie kann ein Mensch illegal sein?" Im Folgenden wird daher der Begriff der "irregulären" oder "undokumentierten" Migration verwendet.

Push- und pull-Faktoren als Ursachen irregulärer Zuwanderung

Bei der Frage nach den Ursachen von Zuwanderung unterscheidet man grundsätzlich zwischen push- und pull-Faktoren. Push-Faktoren sind im Herkunftsland zu verorten und befördern den Wunsch nach Auswanderung. Sie werden mit dem Begriff "Druckfaktoren" übersetzt. So wirken beispielsweise Armut, Arbeitslosigkeit, politische und/oder soziale Konflikte, Umweltzerstörung, schlechte Regierungsführung, fehlender Zugang zu Bildung oder eine mangelhafte Gesundheitsversorgung als Push-Faktoren. Hinzu kommen die so genannten pull-Faktoren (Anziehungsfaktoren) in Einwanderungsregionen wie der EU. Sie wirken so anziehend, dass Menschen die Entbehrungen einer Auswanderung in Kauf nehmen. Die Emigration erscheint den Menschen lohnend, weil sie bessere Lebens- und/oder Arbeitsverhältnisse oder ein höheres Lohn- bzw. Sozialniveau erwarten. Auch familiäre Gründe können als pull-Faktoren wirken, etwa wenn Frauen zu ihren schon emigrierten Männern nachziehen. Informationen über attraktive pull-Faktoren verbreiten sich dank moderner Kommunikationsmöglichkeiten in einer zunehmend vernetzten Welt sogar bis in entlegene Regionen Afrikas oder Asiens. Dies lässt die Zahl derjenigen, die sich auf den Weg in die EU machen, ansteigen.

Die Mitgliedstaaten der EU werden nicht müde zu betonen, dass irreguläre Zuwanderung negative Auswirkungen auf die Kriminalitäts- und die Arbeitsmarktmarktsituation hat und Kosten für die Sozialsysteme verursacht. Dennoch sind sie nicht unbeteiligt daran, dass irreguläre Migration trotz verschärfter Kontrollen an den EU-Außengrenzen für einige Personengruppen attraktiv bleibt. So lässt sich am Beispiel der BRD zeigen, dass irreguläre Migrantinnen und Migranten durchaus faktisch tolerierte illegale Beschäftigungsmöglichkeiten etwa im Bereich der häuslichen Arbeit, im Baugewerbe oder in der Gastronomie vorfinden. Ähnliches gilt für Erntehelfer aus dem Maghreb, ohne welche die spanische Wirtschaft nicht auskäme. Trotz der häufig angeführten Schäden profitieren Volkswirtschaften von diesen billigen und (arbeits-)rechtlich ungeschützten Arbeitskräften. So wird nicht selten über illegale Beschäftigung hinweggesehen oder zumindest der Kampf gegen Schwarzarbeit nicht ausreichend angegangen.

Irreguläre Migration und Arbeitsmarkt

Verwarnungen, Geldbußen, und Strafanzeigen wegen illegaler AusländerbeschäftigungVerwarnungen, Geldbußen, und Strafanzeigen wegen illegaler Ausländerbeschäftigung (© Migrationsbericht 2004)
Die meisten irregulär einreisenden Migrantinnen und Migranten kommen mit der Absicht, in der EU zu arbeiten und Geld zu verdienen. Da es sich häufig um Personen mit niedriger beruflicher Qualifikation handelt, ist ihre Tätigkeit auf wenige Sektoren beschränkt - das Baugewerbe, die Hotel- und Gastwirtschaft, die Landwirtschaft, das Transportgewerbe und private Dienstleistungen für Haushalte bis hin zur Prostitution. Der zuletzt genannte Bereich ist eng mit Schleuserkriminalität und Menschenhandel verknüpft. Vor allem in den osteuropäischen Ländern existieren Netzwerke, die Frauen und Mädchen gezielt mit falschen Versprechungen in die EU locken, um sie dort gegen ihren Willen zu prostituieren. Eingeschüchtert und ohne Papiere können sich die Opfer solcher Machenschaften meist nicht selbst aus ihrer Situation befreien.

Ausbeutung und Abhängigkeit prägen in der Regel die Situation von irregulären Einwanderern. Ihre Arbeitsbedingungen in vielen Betrieben sind deutlich schlechter als die regulärer Arbeitskräfte, was sich etwa in niedrigeren Löhnen, fehlenden Arbeitsverträgen (und damit auch Rechten) und längeren Arbeitszeiten äußert. Viele irreguläre Einwanderer nehmen diese Ausbeutung aus Angst hin, sie könnten ihren Job verlieren oder ihr Status könne auffliegen. Einige irreguläre Migranten, die geflüchtet sind und erfolglos Asylverfahren durchlaufen haben, verfügen auch über hohe Berufsqualifikationen, die sie wegen ihres fehlenden Status aber nicht anerkennen lassen können. Für sie stellt eine Rückkehr in Krisengebiete zumeist keine Alternative dar. In EU-Grenzgebieten arbeiten zudem viele irreguläre Zuwanderer in befristeten Jobs und reisen nach Auftragserledigung wieder in ihre Herkunftsländer zurück.

Medienbilder über irreguläre Migration

Medien berichten immer wieder von illegalen Grenzübertritten, die allzu oft ein tödliches Ende finden. Zumeist werden Bilder von Menschen gezeigt, die in völlig überfüllten Schiffen versuchen, von Nordafrika nach Spanien, Malta oder Italien zu gelangen. Aus dem Fernsehen kennt man Aufnahmen von Personen, die Grenzflüsse oder grüne Grenzen durchquerend versuchen, an den östlichen Grenzen in die Europäische Union zu gelangen. Allerdings vermitteln diese in der öffentlichen Meinung sehr präsenten Assoziationen ein zum größten Teil falsches Bild. Nur ein relativ geringer Anteil irregulärer Einwanderer kommt über solche Wege. Viele reisen mit Hilfe echter oder gefälschter temporärer Aufenthaltstitel wie zum Beispiel Touristenvisa ein und tauchen anschließend unter. Aus diesem Grund wird auch das Ausmaß der ohne Zweifel in gewissem Umfang bestehenden Schleuserkriminalität häufig überschätzt.

Irreguläre Migration in Zahlen

Es gibt keine verlässlichen Zahlen zum Ausmaß der irregulären Migration. Der damit deckungsgleiche Begriff "undokumentierte Migration" verdeutlicht das Problem: Menschen, die keinen geregelten Aufenthaltstitel besitzen, erfasst auch keine Statistik. Ebenso wie bei Kriminalitätsstatistiken beruhen daher Schätzungen zu diesem Bereich auf der Basis von Aufgriffszahlen. Nach Schätzungen der Europäischen Kommission halten sich zwischen 4,5 und 8 Millionen Menschen ohne gültige Papiere in den Mitgliedstaaten auf. Diese große Spannbreite zeigt, wie schwer sich das Phänomen der irregulären Zuwanderung quantifizieren lässt, weil Dunkelziffern Grundlage der Schätzung sind. Die Europäische Kommission geht davon aus, dass jährlich etwa 350.000 bis 500.000 irreguläre Migrantinnen und Migranten hinzukommen.

Die Tatsache, dass die EU ihre Außengrenzen immer effektiver gegen irreguläre Zuwanderung schützt, führt nicht dazu, dass die Zahl von Einreisewilligen sinkt. Vielmehr nehmen sie zunehmend Risiken in Kauf, da die Einreiseversuche immer gefährlicher werden. So mehren sich in den letzten Jahren auch die - oftmals tödlich endenden - Tragödien: Zehntausende versuchen jedes Jahr aus Afrika, über den Seeweg in die Europäische Union zu gelangen. In seeuntauglichen oder überfüllten Booten, ohne Navigationsgeräte, ausreichend Nahrung und Flüssigkeit kommt es immer wieder zu Todesfällen. Schätzungen zufolge verloren allein im Jahr 2006 bis zu 6.000 Menschen bei diesen Einwanderungsversuchen ihr Leben.

Anfänge einer Gemeinschaftspolitik zur Bekämpfung irregulärer Migration

Bereits Ende der 1980er-Jahre waren die Flüchtlingsbewegungen Richtung Europa aufgrund weltweiter Krisen sprunghaft anstiegen. Unter den Ländern der Europäischen Gemeinschaft wuchs die Bereitschaft, die sich hieraus ergebenden Probleme nicht allein, sondern gemeinschaftlich zu bewältigen. Seit der Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 arbeiten die EG-Staaten auf dem Gebiet der Ausländerpolitik zusammen. Mit dem 1992 unterzeichneten Vertrag von Maastricht verpflichteten sich die Mitgliedstaaten zur engen Zusammenarbeit. Entscheidungen in diesem Bereich waren freiwillige Abkommen zwischen einzelnen Staaten und besaßen für die Mitglieder keine bindende Wirkung.

Vergemeinschaftung weiter Bereiche durch den Amsterdamer Vertrag 1999

Mit dem Vertrag von Amsterdam wurden zum 1. Mai 1999 die Bereiche der Asyl-, Flüchtlings- und Visapolitik sowie Grenzkontrollen (durch das Schengener Abkommen bzw. DFÜ-Abkommen) und Aufenthaltsrechte von Drittstaatsangehörigen in den Zuständigkeitsbereich der EU überführt. Sie bekamen damit einen "supranationalen", d.h. gemeinschaftlich zu regelnden Charakter. Gleichzeitig trat ein fünfjähriger Übergangszeitraum in Kraft, innerhalb dessen Maßnahmen zur EU-weiten Harmonisierung der entsprechenden Rechtsbereiche vorgelegt werden mussten. Für die Einwanderung galt dabei noch kein Mitentscheidungsverfahren, sodass der Rat einstimmig zu entscheiden hatte.

Die Staats- und Regierungschefs der EU tagten auf einem Sondergipfel des Europäischen Rates in Tampere im Oktober 1999 mit dem Ziel, diese Harmonisierungsmaßnahmen zur Umsetzung des Amsterdamer Vertrags zu entwickeln. Die dort verabschiedeten Schlussfolgerungen enthielten ein ambitioniertes Programm zur Verwirklichung eines gemeinsamen Migrations- und Asylsystems. Flankierend wurden Maßnahmen beschlossen, um Migrationsströme in enger Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitländern zu steuern. Irreguläre Migration sollte dabei schon im Vorfeld durch ein Vorgehen gegen das Schlepperunwesen bekämpft werden. Der Rat wurde beauftragt, auf Vorschlag der Kommission Gesetze zu verabschieden, welche die Einschleusung und wirtschaftliche Ausbeutung von Einwanderern wirksam verhindern und unter schwere Strafen stellen sollten.

In Reaktion auf die Terroranschläge vom 11. September 2001 forderte der Europäische Rat auf einem Treffen im belgischen Laeken im Dezember desselben Jahres verstärkte Maßnahmen zur Begrenzung und Kontrolle von Zuwanderungsbewegungen und vor allem gegen die irreguläre Migration. Er forderte die Europäische Kommission auf, dazu einen Aktionsplan gegen irreguläre Einwanderung zu entwickeln. Dieser (KOM (2001) 672 endg.) wurde im Februar 2002 von den Staats- und Regierungschefs der EU in Sevilla angenommen.

Nach Ablauf des fünfjährigen Tampere-Programms wurde im Jahr 2004 dessen Folgeprogramm, das so genannte Haager Programm, beschlossen. Es bildet ebenso wie der Vorläufer ein mehrjähriges Programm (2005-2010) für den Bereich der Justiz- und Innenpolitik, in dem grundsätzliche Ziele der Politik der Europäischen Union gegenüber irregulärer Zuwanderung festgelegt sind.

Nach Inkrafttreten des Haager Programms sah sich der Europäische Rat vom Dezember 2005 mit einem wachsenden Migrationsdruck auf die europäischen Außengrenzen konfrontiert. Die tragischen Ereignisse in den spanischen Enklaven Ceuta und Melilla im Herbst des Jahres, bei denen 14 Menschen bei Einreiseversuchen starben, hatten den Staats- und Regierungschefs den drängenden Handlungsbedarf im Bereich der irregulären Migration erneut vor Augen geführt. Der Europäische Rat forderte die Europäische Kommission daher dazu auf, einen breiten Ansatz im Kampf gegen die irreguläre Migration zu entwickeln. Daraufhin legte die Kommission im Juli 2006 eine Mitteilung über politische Prioritäten bei der Bekämpfung der illegalen Einwanderung von Drittstaatsangehörigen (KOM (2006) 402 endg.) vor.

Gemeinschaftspolitik gegen irreguläre Migration als Querschnittsaufgabe

Maßnahmen gegen irreguläre Einwanderung bilden zunehmend eine Querschnittsaufgabe innerhalb der europäischen Asyl- und Einwanderungspolitik. Inzwischen hat sich die Erkenntnis durchgesetzt, dass es weder ausreichend noch effektiv ist, die irreguläre Zuwanderung an den Außengrenzen zu verhindern und zu bekämpfen. Vielmehr ist ein umfassender Ansatz notwendig, um die Ursachen der irregulären Migration sowohl auf dem Gebiet der Mitgliedstaaten als auch in den Herkunftsregionen zu beheben.

In der Terminologie der Europäischen Kommission ist ein "globaler Ansatz" zu verfolgen, nach der Migrationspolitik als originäre Querschnittpolitik charakterisierbar ist: So sind legale Zuwanderungsmöglichkeiten zu entwickeln und Maßnahmen zu ergreifen, um irreguläre Zuwanderung zu bekämpfen. Zudem ist der Menschenhandel und -schmuggel insbesondere von Frauen und Kindern zu unterbinden. Dabei greift die Migrationspolitik, die traditionell dem Ressort der Innen- und Justizpolitik zugeordnet wird, auch in das Politikfeld der Außenbeziehungen ein.

Der Charakter der Querschnittspolitik wird einmal im bis 2010 währenden "Haager Programm" deutlich und zum anderen in Mitteilungen und Gesetzen, die seit 2005 verabschiedet wurden. Als Beispiele können der "Gesamtansatz Migration" KOM (2006) 735 endg.) oder aber die Mitteilung "Migration und Entwicklung - konkrete Leitlinien" (KOM (2005) 390 endg.) angeführt werden. Sie versuchen, ein kohärentes und die Ursachen der Migration einbeziehendes Konzept im Bereich der Migrationssteuerung vorzulegen.

Bedeutungszuwachs der Politik gegen irreguläre Migration und sicherheitspolitischer Aspekte nach dem 11.9.2001

Die Politik gegen irreguläre Einwanderung war zwar von Beginn an ein bedeutsamer Bestandteil der gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik der EU. Mit den Terroranschlägen von New York am 11. September 2001 und Madrid am 11. März 2004 wurde sie aber zu einem noch gewichtigeren Regelungsgegenstand. Dies ist der Einleitung des "Haager Programms" (2005/C 53/01) zu entnehmen: "Die Sicherheit der Europäischen Union und ihrer Mitgliedsstaaten ist dringlicher denn je, insbesondere in Anbetracht der Terroranschläge, die am 11. September 2001 in den Vereinigten Staaten und am 11. März 2004 in Madrid verübt wurden. Die Bürger Europas erwarten zu Recht von der Europäischen Union, dass sie im Hinblick auf die grenzüberschreitenden Probleme wie irreguläre Einwanderung, Menschenhandel und -schmuggel, Terrorismus sowie organisierte Kriminalität und deren Verhütung gemeinsam und noch wirksamer vorgeht [...]".

Das Maßnahmenbündel gegen irreguläre Migration

Das Tampere- und das Haager-Programm sehen eine Reihe von Maßnahmen in verschiedenen Politikfeldern vor, um irreguläre Migration zu unterbinden. Diese schrittweise bereits umgesetzten oder noch beabsichtigten Maßnahmen werden nachfolgend dargestellt, und zwar systematisiert nach zehn thematischen Gesichtspunkten: 1. Grenzschutz, 2. Partnerschaft mit Drittländern, 3. Partnerschaft mit Herkunfts- und Transitländern, 4. Rückführungspolitik, 5. Beschäftigungspolitik, 6. Visapolitik, 7. Informationsaustausch, 8. Polizeiliche Zusammenarbeit, 9. Strafrecht, 10. Legalisierungsmöglichkeiten.

1. Grenzschutz

Ein lange prioritär verfolgtes Ziel war die engere Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich des Grenzschutzes. Dazu wurde im Jahr 2005 die "Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen" (FRONTEX) in Warschau eingerichtet. Die rechtliche Grundlage dafür war die Verordnung (EG) Nr. 2007/2004. FRONTEX ist zwar im Sinn der Erfinder ein wirksames, von NGOs aber heftig kritisiertes Instrument, um irreguläre Zuwanderung zu verhindern.

Zentrale Aufgabe von FRONTEX ist der Grenzschutz, etwa indem Flüchtlingsschiffe abgefangen werden. Zu den weiteren Aufgaben zählt es, die operative Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten beim Schutz der Außengrenzen zu koordinieren, die Ausbildung von nationalen Grenzschutzbeamte zu unterstützen und Risikoanalysen zu erstellen. Daneben soll FRONTEX den Druck auf die Außengrenzen reduzieren.

FRONTEX gewinnt zunehmend an Bedeutung: Betrug das Budget im Jahr 2005 noch rund 6 Millionen EUR, belief es sich 2007 bereits auf ca. 35 Millionen EUR. Ebenso wurde das Personal bis Jahresende 2007 auf 140 Beschäftigte aufgestockt. Während der deutschen Ratspräsidentschaft wurden in der ersten Jahreshälfte die Kompetenzen von FRONTEX erweitert. Eingerichtet wurden mittels der Verordnung (EG) Nr. 863/2007 so genannte "Rapid Border Intervention Teams" (RABIT). Es handelt sich um eine "schnelle Eingreiftruppe", an der sich Grenzschützer aus allen Mitgliedstaaten beteiligen und die bei Anforderung mit polizeilichen Befugnissen tätig werden. Für Einsätze stehen Boote, Hubschrauber, Radargeräte und Personal zur Verfügung. FRONTEX kann aber nicht auf eigenes Gerät zugreifen, sondern koordiniert das von den Mitgliedstaaten hierfür designierte Gerät bzw. Personal. Abgesehen von diesem "Schnelleingreifteam" steht ständig ein Küstenpatrouillennetz zur Verfügung, welches die Seegrenzen der EU bewacht. Weitere Einsatzgebiete von FRONTEX bilden Flughäfen oder internationale Großveranstaltungen wie die Fußballweltmeisterschaft in Deutschland 2006.

Einen hohen öffentlichen Bekanntheitsgrad erlangte FRONTEX mit seinen Einsätzen vor den Kanarischen Inseln. Man versuchte dort, die wichtigen Migrationsrouten von den westafrikanischen Staaten zu unterbrechen. Ein Ziel dabei war, so nah an den Küsten zu operieren, dass die Flüchtlinge gar nicht erst auf hoher See zum afrikanischen Festland zurückgedrängt hätten werden müssen. Ein weiterer Bestandteil der FRONTEX-Einsätze waren Interviews mit irregulären Migranten, um Wissen über das Schlepperwesen zu gewinnen.

FRONTEX operiert in praktischen Tätigkeiten wie dem Abfangen und "Eskortieren" von Booten in Länder außerhalb der EU rechtlich auf (noch) wackeligem Boden. FRONTEX und die Europäische Kommission fordern daher, das Internationale Seerecht zu verändern. Bisher schreibt dieses fest, dass nicht seetaugliche Schiffe - und seeuntauglich sind die meisten der von irregulären Zuwanderern benutzten Schiffe - prinzipiell zu retten sind und somit nicht in Hoheitsgewässer von Drittstaaten zurückgeführt werden dürfen. Juristisch strittig ist, inwieweit Grenzschützer auch bei "exterritorialem Handeln", also außerhalb der 12-Seemeilen-Zone, international verbriefte Flüchtlingsrechte berücksichtigen müssen. Die Position der Bundesregierung beispielsweise ist es, dass "der Grundsatz des non-refoulement seine Wirkung erst bei territorialem Gebietskontakt" entfaltet. Der UNHCR vertritt indes die Auffassung, dass das Zurückweisungsgebot der GFK sowohl innerhalb als auch außerhalb der Seegrenzen zu beachten ist.

Eine grundsätzliche Kritik an dem Handeln von FRONTEX begründet sich in der in der Praxis fehlenden Unterscheidung zwischen berechtigterweise Asylsuchenden und anderen Zuwanderern wie so genannten Wirtschaftsmigranten. FRONTEX leitet Flüchtlingsboote in die Gewässer z.B. afrikanischer Staaten zurück, ohne bei deren Insassen möglicherweise bestehende Asylgründe zu erfragen, was als Verstoß gegen das Recht auf Asyl bewertet wird. Bei den so genannten gemischten Migrationsströmen wird somit nicht unterschieden zwischen einem Asylsuchenden, der legitimer Weise Zuflucht sucht vor politischer Verfolgung, Folter oder Todesstrafe und einem Migrant, der zwar auf der Suche nach besseren Lebens- und Arbeitsbedingungen ist, die aber kein Asylrecht begründen. Kritisch bewerten NGOs zudem, dass irreguläre Migrantinnen und Migranten in als "sicher" deklarierte Drittstaaten zurückgeführt werden, obwohl dort faktisch z.T. Zustände herrschen, die unter asyl- und menschenrechtlichen Gesichtspunkten als problematisch einzustufen sind. Human Rights Watch kritisiert etwa Rückführungen nach Libyen, welches die Genfer Flüchtlingskonvention nicht unterzeichnet hat und wo es Berichte über Misshandlungen zurückgeführter Migranten gibt. Kritisiert wird des Weiteren häufig, dass FRONTEX gegenüber den Mitgliedstaaten bzw. deren nationalen Parlamenten keiner Informationspflicht nachkommen muss und über die so genannte Informations- und Datenhoheit verfügt. Da lediglich das Europäische Parlament oder der Rat den Exekutivdirektor der Agentur auffordern können, Bericht über seine Tätigkeiten zu erstatten, ist FRONTEX der nationalstaatlich-parlamentarischen Kontrolle entzogen.

Weitere Maßnahmen zur Verbesserung des Außengrenzschutzes schuf der Vertrag von Prüm vom März 2006. Der zunächst zwischen einigen Mitgliedstaaten geschlossene, inzwischen aber EU-weit gültige Vertrag intensiviert die Zusammenarbeit im Grenzschutz. Dazu zählen der Austausch und der Abgleich von DNA- und Fingerabdruckdateien sowie von Fahrzeugregistern. Der Vertrag richtet sich gegen terroristische Bedrohungen, grenzüberschreitende Kriminalität sowie irreguläre Einwanderung. Explizit für letztgenannte Herausforderung sieht der Vertrag Dokumentenberater und die gegenseitige Unterstützung bei Rückführungen vor.

2. Partnerschaft mit Drittländern

Eine steigende Bedeutung bei der Bekämpfung irregulärer Migration kommt der Zusammenarbeit mit Drittstaaten zu, aus denen Auswanderungswillige stammen. Dies konstatierte der Europäische Rat im November 2004. Um Migrationsströme zu steuern und die sich an den Seegrenzen wiederholenden Fluchttragödien zu vermeiden, beschloss er, die Zuwanderungsproblematik möge "umfassende Einbeziehung [...] in das Geflecht bestehender und zukünftiger Beziehungen zu Drittländern" finden. Der Rat billigte damit ein umfangreiches "Programm mit Maßnahmen zur Bekämpfung der irregulären Einwanderung an den Seegrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union". Dessen zentrales Element ist die Intensivierung internationaler Beziehungen zu Drittstaaten, also Herkunfts- und Transitländern, von denen irreguläre Migrationsströme ausgehen. Ergänzt wird es durch Grenzschutzmaßnahmen an den gemeinsamen Seegrenzen. Außerdem werden Drittstaaten beim Aufbau eigener Systeme zum Schutz von Flüchtlingen unterstützt. Zu diesem Zweck werden sie aufgefordert, die Genfer Flüchtlingskonvention zu unterzeichnen und zu achten.

Der Charakter der Querschnittspolitik wird in der Zusammenarbeit mit Drittstaaten besonders deutlich, da migrationsrelevante Maßnahmen explizit Eingang in die Außenpolitik gefunden haben. Insbesondere die Verbindung von Migration und Entwicklungspolitik sowie der Versuch, hierbei Synergieeffekte herzustellen, sind hier als konkrete Maßnahmen zu nennen. Resultate dieses Ansatzes wie die Konzepte von der zirkulären Migration finden sich bisher in Mitteilungen und Richtlinienvorschlägen im Bereich der Arbeitsmigration (vgl. hierzu den entsprechenden Dossierteil).

3. Partnerschaft mit Herkunfts- und Transitländern

Durch die Verknüpfung von Entwicklungszusammenarbeit und migrationspolitischen Ansätzen will die EU dem Problem der irregulären Zuwanderung vor Ort begegnen. Die Mitteilung der EU-Kommission zu "Migration und Entwicklung" (KOM (2005) 390 endg.) widmet sich diesem Ansatz. Dessen Ziel ist es, die Bedingungen in den Herkunftsstaaten so zu verbessern, dass sich weniger Menschen zur Emigration entschließen (müssen). Die Behebung der Fluchtursachen betrifft dabei in erster Linie die Verbesserung der wirtschaftlichen Situation. Daneben ist es aber auch von Bedeutung, die Herkunftsländer politisch zu stabilisieren und auf die Einhaltung der Menschenrechte hinzuwirken.

Bei einem informellen Treffen der EU-Staats- und Regierungschefs in Hampton Court im Herbst 2005 regte der Rat an, mit den südlichen und östlichen Anrainerstaaten verstärkt in einen Dialog zu treten, um dort den Aufbau eigener, funktionierender Asyl- und Grenzschutzsysteme zu unterstützen. Hierzu legte die Europäische Kommission eine Mitteilung (KOM (2007) 247 endg.) vor, welche die Migrationsproblematik als Ganze umreißt. Hierzu zählen die entwicklungspolitische Zusammenarbeit, die Bekämpfung von Armut und Fluchtursachen sowie humanitäre Hilfen.

4. Rückführungspolitik

Ein zentraler Bestandteil der Politik gegen irreguläre Einwanderung ist die Rückführungspolitik. Danach muss jeder sich illegal auf dem Gebiet der EU aufhaltende Drittstaatsangehörige in sein Herkunftsland zurückkehren. Sollte dies nicht freiwillig erfolgen, kommen Rückführungsverfahren zum Einsatz, die hierzulande umgangssprachlich auch als "Abschiebungen" bezeichnet werden. Um Rückführungen möglichst effektiv durchführen zu können, ist die EU dazu übergegangen, mit Drittstaaten bilaterale Rückführungsabkommen zu schließen. Diese beinhalten im Wesentlichen die Verpflichtung des Drittstaates, seine eigenen Staatsbürger ohne formale Prüfung aufzunehmen oder aber irreguläre Zuwanderer, die den Staat als Transitland genutzt haben, wieder aufzunehmen. Als Anreiz hierfür erhält die Vertragspartei im Gegenzug Gelder für die Rücknahme und die Ansiedlung der Ausgewiesenen. Inzwischen bestehen Abkommen unter anderem mit China, Sri Lanka, Albanien, der Türkei und Russland.

Die Kommission schlug im September 2005 eine Richtlinie (KOM (2005) 391 endg.) zu gemeinsamen Rückführungsstandards vor. Eine Entscheidung darüber ist für das Jahr 2008 zu erwarten. Der Vorschlag sieht vor, transparente und faire gemeinsame Normen in Fragen der Rückführung und Abschiebung, des Einsatzes von Zwangsmaßnahmen, der vorläufigen Gewahrsamnahme und der Wiedereinreise aufzustellen. Dabei sollen die Menschenrechte und Grundfreiheiten der Betroffenen in vollem Umfang gewahrt bleiben. Zugleich werden die Unionsländer aufgefordert, bezüglich Rückführungsfragen beispielsweise bei Sammelflügen enger zusammenzuarbeiten. Dazu verabschiedete der Rat im März 2003 mit der Richtlinie 2003/110/EG Regeln zur gegenseitigen "Unterstützung bei der Durchbeförderung im Rahmen von Rückführungsmaßnahmen auf dem Luftweg".

Um eine größere Solidarität und eine bessere Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten bei der ungleichen Betroffenheit von irregulärer Zuwanderung herzustellen, wird von 2008 bis 2013 ein Europäischer Rückkehrfonds aufgebaut. Gemäß dem Haager Programm wurde im Oktober 2005 ein Sonderbeauftragter für die gemeinsame Rücknahmepolitik, Karel Kovanda, eingesetzt. Er koordiniert die Rückführungspolitik innerhalb der Mitglied- und Drittstaaten. Langfristig will die Europäische Kommission indes die push-Faktoren entschärfen (KOM (2006) 402 endg.), um den Migrationsdruck zu mindern. Entwicklungspolitische Maßnahmen sollen die mangelhaften politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Verhältnisse in den Herkunftsstaaten verbessern.

5. Beschäftigungspolitik

Um der illegalen Beschäftigung als hauptsächlichem pull-Faktor Herr zu werden, schlug die EU-Kommission im Mai 2007 Sanktionen für Arbeitgeber vor, die Zuwanderer illegal beschäftigen (KOM (2007) 249 endg.). Der Vorschlag soll im Frühjahr 2008 im Rat behandelt werden. Mit diesem Ansatz erkennt die EU an, dass es von großer Bedeutung ist, die Ursachen der irregulären Migration auch auf ihrem Territorium anzugehen. Um dem Problem illegaler Beschäftigung zu begegnen, sind zum einen präventive Maßnahmen vorgesehen, nach denen Arbeitgeber den Aufenthaltsstatus potentieller Angestellter vor deren Einstellung prüfen müssen. Zum anderen sollen Strafmaßnahmen für Arbeitgeber ergriffen werden, die illegal aufhältige Arbeitnehmer beschäftigen. Sie reichen von Geldbußen über Nachzahlungen nicht erbrachter Sozialleistungen, Steuern und anderer Abgaben bis hin zu strafrechtlichen Sanktionen bei schweren und wiederholten Fällen.

6. Visapolitik

Um den gegenseitigen Austausch von Daten zu Einreisevisas zu sichern, wurde auf Grundlage einer Entscheidung des Rates aus dem Jahr 2004 die Einrichtung des so genannten Visa-Informationssystems (VIS) konkretisiert. Dessen Aufgabe ist es u.a., den Missbrauch von Einreisegenehmigungen zu verhindern (Näheres dazu im Dossierteil Visapolitik). Im Juni 2007 einigten sich die EU-Innenminister auf die Einführung des gemeinsamen Visa-Informationssystems per Verordnung. Ab Dezember 2009 soll das VIS die Daten von bis zu 70 Millionen Menschen für Besuchs- und Transitvisa speichern, darunter auch Lichtbilder und Fingerabdrücke.

Im Vorfeld war die Vereinheitlichung der europäischen Visapolitik seit dem Jahr 2001 durch gemeinsame Listen von Drittstaaten vertieft worden, deren Angehörige bei Einreise in die EU in Besitz eines Visums sein müssen oder die von der Visumspflicht befreit sind. Einen weiteren Harmonisierungsschritt leitete ein Verordnungsvorschlag zu einem gemeinsamen Visakodex ein. Mit ihm soll eine vergleichbare Rechtsbehandlung von Visaantragstellern erreicht werden.

Im April 2004 verabschiedete der Rat eine Richtlinie (2004/82/EG), die Beförderungsunternehmen verpflichtet, Angaben zu den beförderten Personen zu machen. Die Richtlinie dient dazu, irreguläre Einwanderer schon vor der Einreise in europäisches Territorium durch die Überprüfung ihrer Identität zu identifizieren.

Zur Bekämpfung irregulärer Einwanderung, der Kriminalität und des Terrorismus forderte der Europäische Rat, die elektronischen Datennetze SIS II, VIS und Eurodac miteinander kompatibel und mittels der Einführung biometrischer Merkmale auch fälschungssicher zu machen. Einen ersten Schritt zur Verknüpfung dieser Datenbanken machte die Europäische Kommission im Jahr 2005 mit ihrer Mitteilung zur Verbesserung der Effizienz europäischer Datenbanken (KOM(2005) 597 endg.).

7. Informationsaustausch

Der Aufforderung des Tampere-Programms zur Verbesserung des Informationsaustauschs über irreguläre Migration folgend, wurde im März 2005 ein sicheres, web-gestütztes Informations- und Koordinierungsnetz für die Migrationsbehörden der Mitgliedstaaten eingerichtet, das sogenannte ICONet. Es handelt sich um ein Internetbasiertes Forum zum Austausch strategischer, taktischer und operativer Informationen.

Im Oktober 2006 beschloss der Rat die gegenseitige Information der Mitgliedstaaten über ihre asyl- und einwanderungspolitischen Maßnahmen. Mit der Einführung gemeinschaftlicher Statistiken zur Migration wurde im Juli 2007 ein weiteres Instrument für eine bessere Informationslage über das schwer quantifizierbare Phänomen der irregulären Zuwanderung geschaffen.

Das "European Migration Network", dessen Rolle im Haager Programm weiter gestärkt wurde, dient seit seiner Einrichtung im Jahr 2002 der Koordinierung sowie der wissenschaftlichen Aufarbeitung von migrationsrelevanten Informationen. Es untersteht der Generaldirektion "Justiz, Freiheit und Sicherheit" der Europäischen Kommission. Sein "Nationaler Kontaktpunkt" in Deutschland ist institutionell und personell beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge in Nürnberg angesiedelt.

8. Polizeiliche Zusammenarbeit

Im Jahr 2002 wurde eine europäische Einheit für justizielle Zusammenarbeit gegründet, die Eurojust genannt wird. Sie dient der Koordinierung europaweit vernetzter Maßnahmen der nationalen Justizbehörden im Kampf gegen organisierte Kriminalität, hat aber keine eigenen Ermittlungskompetenzen. Besonders der Kampf gegen Menschenhandel zählt zu ihren Aufgaben.

Um die polizeiliche Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu verbessern, wurden innerhalb von Europol gemeinsame Ermittlungsteams zur Verfolgung von Strafangelegenheiten eingerichtet. Um die Rechtsgrundlage von Europol flexibler zu gestalten und die Effizienz der Strafverfolgung zu erhöhen, schlug die Europäische Kommission im Jahr 2006 einen Ratsbeschluss (KOM (2006) 817 endg.) vor,

9. Menschenhandel und Strafrecht

Die konsequente Verfolgung und Bestrafung von Schleppern, Menschenhändlern und anderen Personen, die irreguläre Einwanderung fördern, sollen gemeinsame Standards gewährleisten. Dies regeln zwei Richtlinien (2002/90/EG; 2002/946/JI), die den strafrechtlichen Rahmen für die "Beihilfe zur unerlaubten Ein- und Durchreise und zum unerlaubten Aufenthalt" festlegen.

Zuvor hatte der Rat 2002 einen Rahmenbeschluss zur Bekämpfung des Menschenhandels (2002/629/JI) verabschiedet, der den Begriff des Menschenhandels als Zweck der Ausbeutung der Arbeitskraft oder der sexuellen Ausbeutung erstmals EU-weit definierte. EU-weit müssen die Mitgliedstaaten seither jede Form der Anwerbung, Beförderung oder Unterbringung einer Person, die ihrer Grundrechte beraubt wurde, unter Strafe stellen. Das heißt, dass alle Formen kriminellen Verhaltens strafbar sind, bei denen die Bedürftigkeit körperlichen oder geistigen Schutzes ausgenutzt wird.

Um den Menschenhandel als Verbrechen zu bekämpfen und die Opfer besser zu schützen, beschloss der Rat im Februar 2004 die so genannte Opferrichtlinie (2004/81/EG). Mit ihr können Opfer von Menschenhandel einen legalen Aufenthaltstitel bekommen unter der Voraussetzung, dass sie mit den Strafverfolgungsbehörden kooperieren. Ziel der Richtlinie ist es auch, "Insiderwissen" zu nutzen, um Schleusernetzwerke zu bekämpfen. Um zudem die Strafverfolgung zu verbessern, forderte die Europäische Kommission im Herbst 2005 einen EU-weiten Ansatz im Kampf gegen den Menschenhandel. Im Dezember des Jahres einigte sich der Rat auf einen Aktionsplan (2005/C311/01) zur Bekämpfung und Verhinderung des Menschenhandels, der best practices aus den Mitgliedstaaten enthält.

10. Legalisierung

Mitgliedstaaten wie Italien, Frankreich oder Spanien haben schon mehrfach zu bestimmten Stichtagen Legalisierungsaktionen von länger im Inland lebenden irregulären Migrantinnen und Migranten vorgenommen. Da dies wegen der aufgehobenen Binnengrenzen auch die jeweiligen Nachbarstaaten tangiert, hat die Europäische Kommission eine Studie in Auftrag gegeben, in welcher der Mehrwert einer europäischen Regelung hierzu wissenschaftlich geprüft wird.

Fazit

Die EU hat in den vergangenen Jahren umfassende Maßnahmen entwickelt, um der irregulären Einwanderung Herr zu werden. Die Installierung einer kohärenten Migrationspolitik und die Bekämpfung von Schleuserkriminalität führten zwar zu einer Verringerung, nicht aber zu einer vollständigen Eindämmung irregulärer Migration. Vielmehr ist es zu einer dramatischen Zuspitzung der Lage vor den Toren der Europäischen Union gekommen: Die Versuche, illegal einzuwandern, enden wegen der intensivierten Grenzkontrollen immer häufiger tödlich. Gänzlich verhindern lässt sich irreguläre Migration jedoch nicht - so sind sich Expertinnen und Experten einig.

Die Politik der Europäischen Union gegen irreguläre Zuwanderung lässt sich als mehrdimensional charakterisieren: Neben dem intensivierten Schutz der Außengrenzen werden häufiger präventive Ansätze gewählt. Strategisch Eingang gefunden hat die Kooperation mit Drittstaaten, da Maßnahmen zur Grenzsicherung bei weitem nicht ausreichen, solange der Migrationsdruck in den Herkunftsländern wächst. Durch die Zusammenarbeit mit Drittstaaten sollen sowohl push-Faktoren vermindert als auch die Auswanderung von Menschen operativ verhindert werden. Somit hat sich die Erkenntnis durchgesetzt, dass reine Abwehrmaßnahmen an den Außengrenzen nur eine Facette der Politik gegenüber irregulärer Migration sein können. Vielmehr ist es von Bedeutung, die Ursachen irregulärer Zuwanderung in eine kohärente Migrationspolitik einzubeziehen. Nur die Kombination von Politikstrategien, die den Herkunftsstaaten bei der Herstellung besserer wirtschaftlicher, politischer und sozialer Bedingungen helfen, mit "klassischen" Abwehrstrategien kann auch langfristig die irreguläre Migration einschränken. Die Eindämmung von pull-Faktoren wie Möglichkeiten zur Schwarzarbeit in der EU trägt ebenfalls dazu bei.

Trotz der beschriebenen Präventivmaßnahmen ist ein Übergewicht restriktiver und sicherheitspolitisch dominierter Politik erkennbar. Anzuführen sind dabei die Errichtung der europäischen Grenzschutzagentur FRONTEX, der Schutz vor Dokumentenmissbrauch durch das Visa-Informationssystem und biometrische Datenbanken sowie schnelle Rückführungsverfahren. Dabei muss sich die EU allerdings auch an (ihren eigenen) menschen- und völkerrechtlichen Maßstäben messen lassen. Besonders der gemeinschaftliche Grenzschutz und die Rückführungsmaßnahmen weisen hier offene Flanken auf: Gemischte Migrationsströme bergen die Gefahr, dass das durch die GFK verbriefte Recht auf Asyl missachtet wird. Ebenso sind Rückführungen in Staaten, in denen die Verwirklichung minimaler Menschenrechte defizitär ist, mehr als bedenklich.

Es deuten sich seitens der Europäischen Kommission zugleich aber Ansätze an, das europäische Migrationskonzept als "negative Koalition der Abwehr unerwünschter Zuwanderung" auch um die Vorteile von Migration zu erweitern. Hierfür sprechen die Vorstöße der Kommission, europaweit legale Zuwanderungsmöglichkeiten im Bereich der Arbeitsmigration zu etablieren. Dass diese keine Lösung des Problems der irregulären Zuwanderung darstellen, wird dabei vorausgesetzt. Vielmehr beweist ein differenzierter Blick auf das Phänomen Migration, dass einige Formen regulärer Zuwanderung auch im Interesse der EU und der Mitgliedstaaten liegen.
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