Dossierbild Migration
1|2 Auf einer Seite lesen

23.12.2007 | Von:
Marianne Haase
,
Jan C. Jugl

Visapolitik

Durch die Affäre im deutschen Auswärtigen Amt um eine vermeintlich zu laxe Vergabepraxis von Einreisedokumenten, rückte auch die Visapolitik der EU in das öffentliche Interesse: Wer ein Visum für den "Schengen-Raum" besitzt, kann sich zwischen den beteiligten Mitgliedsstaaten frei bewegen.

Was ist Visapolitik?

Ausländerbehörde in BerlinAusländerbehörde in Berlin (© Susanne Tessa Müller)
Visapolitik regelt die Form und die Bedingungen eines im Ausland ausgestellten Besuchs- oder Aufenthaltstitels für Bürgerinnen und Bürger anderer Staaten. Die Auslandsvertretungen eines Staates prüfen in der Regel vor der Vergabe eines solchen Einreisedokuments, ob ein Migrant die durch die Visapolitik festgelegten Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt in dem Zielstaat erfüllt.

Seit die Mitgliedstaaten der Europäischen Union auf die Kontrolle ihrer Binnengrenzen weitgehend verzichten, ist eine gemeinsame europäische Politik gegenüber Angehörigen von Nicht-EU-Mitgliedstaaten - so genannten Drittstaatsangehörigen - notwendig geworden. Die europäische Visapolitik zielt daher auf eine Vereinheitlichung der rechtlichen Bestimmungen aller Mitgliedstaaten für einen kurzzeitigen Aufenthalt von Nicht-EU-Bürgern innerhalb der EU ab. Sie beschäftigt sich etwa mit der Frage, welche gemeinsamen Kriterien die Mitgliedstaaten bei Einreisepapieren für Drittstaatsangehörige festlegen und für welche Herkunftsländer diese notwendig sein sollen. Visapolitik ist damit ein bedeutendes Instrumentarium zur Steuerung von Migration.

Die europäische Visapolitik ist im Bereich der irregulären Migration insofern bedeutsam, als der Großteil der später irregulär aufhältigen Zuwanderer zunächst auf legalem Weg einreist, also mit einem gültigen Visum, schließlich aber länger bleibt, als es das Visum erlauben würde ("overstayers"). Der anfänglich legale Aufenthalt ist damit illegal geworden. Die europäische Visapolitik ist bestrebt, Mechanismen zu entwickeln, welche einen solchen Missbrauch aufdecken und verhindern.

Meilensteine für eine gemeinsame europäische Visapolitik

"Straßenverkauf" in Berlin-Kreuzberg"Straßenverkauf" in Berlin-Kreuzberg (© Susanne Tessa Müller)
Bis 1995 musste bei jeder Reise zwischen den Mitgliedstaaten an den Binnengrenzen der Europäischen Union ein Pass vorgezeigt werden. Dabei ging, vor allem an Tagen mit starkem Urlaubsverkehr, enorm viel Zeit verloren. Da auch jeder LKW kontrolliert wurde, waren Grenzübertritte für die Unternehmen sehr teuer. Um diesen Zustand zu beseitigen und den ungehinderten Personen- und Warenverkehr in der Europäischen Gemeinschaft zu gewährleisten, wurde bereits im Jahr 1985 außerhalb der Vertragswerke der EG von einigen mitteleuropäischen Staaten das so genannte Schengener Abkommen, auch "Schengen I" genannt, geschlossen. Damit wurden Grenzkontrollen an den gemeinsamen Grenzen weitgehend abgeschafft. Die Unterzeichnerstaaten waren die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Belgien, Luxemburg sowie die Niederlande. Nach und nach traten auch Italien, Griechenland, Österreich, Dänemark, Finnland, Schweden, Spanien und Portugal bei. Außerdem wurden mit den Nicht-EU-Mitgliedern Norwegen und Island so genannte Schengen-Kooperationsabkommen geschlossen, die einen erleichterten Grenzverkehr ermöglichten.

Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ)

1990 unterzeichneten die Gründerstaaten des Schengener Abkommens das Schengener Durchführungsübereinkommen, auch "Schengen II" genannt, mit dem das Schengener Abkommen umgesetzt werden sollte. Dabei ging es den Unterzeichnerstaaten darum, Maßnahmen zu schaffen, die zum Ausgleich der entfallenen Passkontrollen an den Binnengrenzen die Außengrenzen der Gemeinschaft sichern sollten.

Im Mittelpunkt der gemeinsamen Maßnahmen standen die Bereiche Asyl, die Visapolitik sowie die polizeiliche wie justizielle Zusammenarbeit hinsichtlich des grenzüberschreitenden Drogenhandels. Insbesondere vereinheitlichten die Unterzeichnerstaaten ihre Vorschriften für die Einreise und den kurzfristigen Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen im so genannten "Schengenraum" Inhaberinnen und Inhaber eines "Schengenvisums" können sich dadurch für längstens drei Monate pro Halbjahr in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union aufhalten. Das Schengener Durchführungsübereinkommen trat zwar bereits 1993 in Kraft, wurde aber erst 1995 - nachdem die technischen und praktischen Voraussetzungen geschaffen worden waren - in die Praxis umgesetzt.

Übernahme des Schengen-Besitzstandes in die Vertragswerke der EU 1999

Mit dem Amsterdamer Vertrag übernahmen die Mitgliedstaaten der EU zum 1. Mai 1999 die Bestimmungen von Schengen I und II, um schrittweise einen gemeinsamen "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" umzusetzen. Großbritannien und Irland sind zwar keine Vertragsparteien, können aber die Bestimmungen des Schengener Abkommens, auch als "Schengen-Acquis" oder "Schengen-Besitzstand" bezeichnet, ganz oder teilweise übernehmen. Dänemark kann von Fall zu Fall entscheiden, ob es einzelne Bestimmungen dieses Gemeinschaftsrechts in sein nationales Recht übernehmen will und macht damit vom so genannten "opt-in"- bzw. "opt-out"-Verfahren Gebrauch..

Grundzüge der gemeinsamen Visapolitik der EU

Artikel 62 des EG-Vertrags in der Fassung von Amsterdam bildet die Grundlage der europäischen Visapolitik. Er verpflichtet die Mitgliedstaaten der EU, Grenzkontrollen an den Binnengrenzen nicht nur für EU-Bürgerinnen und Bürger, sondern auch für Angehörige von Drittstaaten in der Regel abzuschaffen. Für das Überschreiten der Außengrenzen sollten hingegen gemeinsame Normen und Verfahren zur Personenkontrolle festgelegt und Vorschriften über Visa für Aufenthalte von höchstens drei Monaten vereinheitlicht werden. Dazu sollte der Rat eine Liste derjenigen Drittländer erstellen, deren Angehörige zum Überqueren von Außengrenzen eines Visums bedürfen sowie eine Liste solcher Staaten, deren Bürgerinnen und Bürger von der Visumspflicht befreit sind. Die Visadokumente sollten zugleich nach einheitlichen Vorschriften und Kriterien gestaltet und ausgestellt werden. Schließlich sollten gemeinsame Bedingungen festgelegt werden, unter denen Drittstaatsangehörige im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten für einen Zeitraum von längstens drei Monaten Reisefreiheit genießen.

Viele der durch den Amsterdamer Vertrag geforderten Maßnahmen bezüglich der gemeinsamen Visapolitik wurden zügig umgesetzt: Die jährlich zu überprüfende Liste der visapflichtigen und visabefreiten Drittländer ist durch die Visalistenverordnung (Verordnung 539/2001) festgelegt worden. Heute müssen Staatsbürger aus 149 visapflichtigen Staaten ein entsprechendes Dokument bei der Botschaft eines Schengen-Mitgliedes im EU-Ausland beantragen, damit sie sich dann für den dort festgehaltenen Zeitraum innerhalb des gesamten Schengen-Raumes frei bewegen dürfen.

Diese Visa-Listen sind ein weiteres Mittel zur Steuerung der Migration. Mit ihnen legt die Europäische Union fest, für welche Drittstaatsangehörige der Zugang zu ihrem Territorium erschwert bzw. durch so genannte "visa-waiver" (Visumsbefreiung) erleichtert wird. Als Beispiel ist hier Bolivien zu nennen, das wegen des Migrationsdrucks seiner Staatsbürger auf einige EU-Mitgliedstaaten wieder in die Liste der visapflichtigen Staaten aufgenommen wurde. Grundsätzlich orientieren sich diese Visa-Listen an dem so genannten Reziprozitätsprinzip, auch wenn dieses keinen Automatismus darstellt: Ein Drittstaat, der für Unionsbürgerinnen und -bürger die Visapflicht einführt oder aufrechterhält, ist aus europäischer Sicht damit auch ein visapflichtiger Staat, dessen Staatsangehörige bei der Einreise in die EU ein gültiges Visum vorlegen müssen.

Im Rahmen der gemeinschaftlichen Visapolitik wurde zudem die Gestaltung vergleichbarer Visadokumente realisiert. Dies dient gemeinsamen Sicherheitsstandards und soll sicherstellen, dass Missbrauch und Fälschung von Visadokumenten unmöglich werden. Biometrische Merkmale sollen dabei die Fälschungssicherheit herstellen. Im Juni 2007 nahm der Rat für Justiz und Inneres einen entsprechenden Vorschlag (KOM (2004) 835 endgültig) an, nach dem biometrische Merkmale des Gesichts sowie Fingerabdrücke europaweit in Visa integriert werden.

Schengener Informationssystem (SIS) und Visa-Informationssystem (VIS): Informationsdatenbanken als Instrumente gemeinsamer Visapolitik

Die Schengenstaaten haben Zugriff auf das Schengener Informationssystem (SIS), das aus einer elektronische Datenbank zur automatisierten Personen- und Sachfahndung besteht. Das SIS II bzw. das "SISone4all" sowie das Visa-Informationssystem (VIS) sind Weiterentwicklungen bzw. Ergänzung des SIS.

Mittlerweile werden im SIS auch Daten von Drittstaatsangehörigen gespeichert, denen die Einreise in das Schengengebiet schon einmal verwehrt wurde. Erfasst werden außerdem gesuchte Kriminelle und Verdächtige, vermisste Personen sowie gestohlene oder vermisste Gegenstände wie Fahrzeuge oder Waffen ebenso wie gefälschte Dokumente. Das System wurde zum Zweck der schnellen und effizienten Personenkontrolle entwickelt, um irreguläre Zuwanderer und Kriminelle am Grenzübertritt des Schengenraumes oder zwischen den Mitgliedstaaten zu hindern. Abgewendet werden soll auch das so genannte "Visa-Shopping", also das mehrfache Stellen von Visa-Anträgen in mehreren Mitgliedstaaten. Zugriff auf die Daten des Systems haben zuständige Behörden der Schengenstaaten wie Migrationsbehörden, Grenzschutzbehörden und Polizei sowie Botschaften.

Das in den 1990er Jahren entwickelte SIS ist inzwischen technisch veraltet und angesichts einer auf 27 Mitgliedstaaten erweiterten Europäischen Union defizitär. Ursprünglich nur für die sieben "Schengenstaaten" Belgien, Deutschland, Frankreich, Luxemburg, Niederlande, Spanien und Portugal konzipiert, können an das System aus technischen Gründen nicht mehr als 18 Länder angeschlossen werden. Aus diesem Grund wurde durch eine Verordnung (2424/2001) das SIS II geplant, das diesen technischen Mangel beseitigen und das überholte SIS ab 2007 ablösen sollte.

Wegen technischer Schwierigkeiten und datenschutzrechtlicher Bedenken hat sich die Weiterentwicklung der zweiten Generation des Schengener Informationssystems zum SIS II erheblich verzögert. Um jedoch auch die im Jahr 2004 der EU beigetretenen mittel- und osteuropäischen Staaten in den Schengenraum einbeziehen zu können, einigte sich der Rat "Justiz und Inneres" im Dezember 2006 auf die provisorische Einführung des so genannten "SISone4all". Erst nach erfolgreicher Integration der "neuen" Mitgliedstaaten in das Schengener Informationssystem können die Grenzkontrollen zwischen diesen Staaten und den früheren Schengen-Staaten entfallen.

Im November 2007 gab das Europäische Parlament sein "Ja" zur Schengenerweiterung durch Estland, Lettland, Litauen, Polen, Ungarn, die Slowakei, Tschechien, Slowenien und Malta. Bis Sommer 2008 soll die volle Integration dieser Staaten in das Schengensystem vollzogen sein. Dazu zählen neben der im Dezember 2007 erfolgten Aufhebung der Kontrollen an den Binnengrenzen später auch die Luftgrenzen. Die Eingliederung in den Schengen-Raum ist dabei an strenge Auflagen und Bedingungen hinsichtlich der Sicherheitsanforderungen für die EU-Außengrenzen geknüpft. Mit ihnen soll verhindert werden, dass das Aufheben der Personenkontrollen ein Einfallstor für irreguläre Zuwanderung darstellt.

Mit der Erweiterung des Schengenraums umfasst dieser nun eine Fläche von ca. 3,6 Millionen km² und würde beispielsweise allein den ca. 91 Millionen Menschen, welche die deutsch-tschechische Grenze zwischen Januar und September 2007 überquert haben, den Grenzübertritt deutlich erleichtern. Das ursprünglich geplante SIS II wird voraussichtlich Ende 2008 anwendbar sein. Dabei soll gemäß eines Beschlusses vom Juni 2007 (2007/533/JI) der Umfang der Zugangsberechtigten zum SIS erweitert werden. Neben derzeit schon zugangsberechtigten Behörden sollen sowohl nationale Justizbehörden und Europol als auch Eurojust die Möglichkeit haben, Informationen für ihre Arbeit aus dem SIS zu erhalten.

Ergänzt werden soll das SIS II voraussichtlich frühestens ab dem zweiten Halbjahr 2008 durch eine zentrale Visadatenbank, die Visa-Informationssystem (VIS) genannt wird. Gespeichert werden sollen dort persönliche Daten jedes Visum-Antragstellers, der Status des Visums, die ausstellende Behörde und eine Liste von Personen, die im Zweifel für Reise- und Unterkunftskosten des Antragstellers haften.

Mit dem Anti-Terroraktionsplan beschloss die Europäische Union des Weiteren die Aufnahme biometrischer Daten wie digitale Passbilder und Fingerabdrücke in das VIS. Im Juni 2007 einigte sich der Rat der Justiz- und Innenminister auf ein Gesetzespaket zum Visa-Informationssystem: Die Verordnung betraf dessen Aufbau; der Beschluss hingegen legte die Zugriffsmöglichkeiten von Polizei- und Strafverfolgungsbehörden sowie Europol auf die Datenbank fest. Dort wurde außerdem die Aufnahme biometrischer Merkmale in das VIS verabredet. Beabsichtigt ist zudem eine Verknüpfung des Visa-Informationssystems mit den Fahndungsdaten des SIS II.

Das VIS soll die gemeinsame Visapolitik stärken, die Kontrolle von Anträgen erleichtern und so zur inneren Sicherheit der Mitgliedstaaten und zur Bekämpfung der irregulären Einwanderung beitragen. Dies soll gelingen, indem Mehrfachanträge auf Visa bei verschiedenen Mitgliedstaaten, das so genannte "Visa-Shopping", verhindert sowie persönliche Daten auf ihre Gültigkeit hin überprüft werden können. EU-Quellen zufolge reisen jährlich eine halbe Million Menschen irregulär in die Mitgliedstaaten ein, 680.000 kommen auf legalem Weg. Die EU-Kommission rechnet pro Jahr mit etwa 20 Mio. Visum-Anfragen aus den 27 Mitgliedstaaten sowie mit rund 45 Mio. Anfragen zur Überprüfung der Gültigkeit von ausgegebenen Visa. Mit der Aufnahme biometrischer Daten wird das VIS nach Angabe der EU mit geschätzten 70 Millionen Reisenden innerhalb eines Jahrzehnts zur größten biometrischen Datenbank der Welt.

Zukunft der europäischen Visapolitik

Franco Frattini, der für Justiz, Freiheit und Sicherheit zuständige EU-Kommissar, kündigte für Februar 2008 eine Mitteilung zu einem Einreise- und Ausreise-Erfassungssystem (auch "entry-exit-system" genannt) an: Darin soll der Missbrauch von Visa aufgedeckt werden, indem - in Anlehnung an das US-amerikanische Modell - jede Ein- und Ausreise eines Drittstaatsangehörigen mit Hilfe biometrischer Merkmale dokumentiert wird. Bei der Ausreise könnte ein Datenvergleich zeigen, ob der Drittstaatsangehörige seinen Aufenthalt illegal verlängert hat oder er im Rahmen seiner Visumsgültigkeit ausreist. Durch die Datenspeicherung bei der Einreise könnten zudem Listen von "overstayers" erstellt werden. Solch ein Einreise- und Ausreise-Erfassungssystem wäre eine Weiterentwicklung des VIS. Letzteres speichert zwar die Daten eines Visum-Antragstellers, erfasst aber nicht dessen tatsächlich angetretene Reise, wie es das geplante Erfassungssystem täte. Im Haager Programm wurde zudem "gemeinsame Visumstellen" als Ziel formuliert. Diesem entsprechend eröffnete im April 2007 die erste gemeinsame Visumstelle in Moldau. An dieser nehmen Österreich, Slowenien, Lettland sowie später Estland und Dänemark teil.

Vorteile und Nachteile einer gemeinsamen Visapolitik

Die Vorteile der europaweit vernetzten Systeme SIS II und VIS liegen auf der Hand: Wenn in Zukunft ein drahtloser Zugang zu ihnen per Laptop möglich sein wird, können die Verfolgungsbehörden zu jeder Zeit und an jedem Ort des Schengenraumes Verdächtige überprüfen und so "illegale" Migrantinnen und Migranten oder Kriminelle in Sekundenschnelle dingfest machen. Andernorts können bereits im Antragsverfahren abgelehnte Personen ausgemacht und abgewiesen werden.

Allerdings sind sowohl die Systeme SIS, SIS II und VIS als auch die Aufnahme biometrischer Daten in Visadokumente und in das VIS unter Datenschützern wie der Gruppe der Datenschützer der Mitgliedstaaten (so genannte Art. 29-Datenschutzgruppe) umstritten. Sie kritisieren zum einen, die generelle Speicherung persönlicher Daten mache jeden Antragsteller zu einem potenziellen Verdächtigen. Zum anderen seien die Datenströme des SIS und seiner Nachfolger wie "SISone4all" bzw. SIS II und VIS im Prinzip zwar sicher gegen das Abhören durch Unbefugte, nicht aber gegenüber einer missbräuchlichen Verwendung der Daten durch prinzipiell befugte Personen.

Im Bereich der polizeilich-justiziellen Zusammenarbeit offenbart sich darüber hinaus ein Ungleichgewicht: Einerseits ist es zu einer verstärkten Zusammenarbeit mittels SIS und VIS gekommen, andererseits wurden bisher europaweit noch keine einheitlichen Datenschutzstandards etabliert. Der Datenschutz in der EU wurde bislang nur im Rahmen der so genannten ersten Säule vergemeinschaftet. Das heißt, dass lediglich im privatrechtlichen Bereich gleiche Schutzstandards gelten. Uneinheitlich ist indes der Schutz des Einzelnen gegenüber staatlichen Eingriffen.

Um diese Gesetzeslücke zu schließen, legte die Europäische Kommission im Oktober 2005 den Entwurf für eine Richtlinie zum Schutz personenbezogener Daten in der polizeilich-justiziellen Zusammenarbeit vor (KOM (2005) 475 endgültig). Ihr Ziel ist es, dem Einzelnen gegenüber mehr Rechte zu gewähren, die den Datenschutz in diesem Feld betreffen: Demnach sollen Kontrollstellen in den Mitgliedstaaten errichtet werden und Personen ein Anrecht darauf erhalten, Einsicht in ihre SIS-Einträge zu erhalten. Auch ein gerichtliches Vorgehen gegen Einträge soll ermöglicht werden. Eine Entscheidung über die Annahme dieser Richtlinie erfolgte im Dezember 2007.

Das SIS ist insofern umstritten, als die Auslegung und Nutzung des Art. 96 SDÜ, welcher die Einreise von Drittstaatsangehörigen in den Schengen-Raum regelt, im europäischen Vergleich stark variiert. Der Artikel ist im Wortlaut eher schwach formuliert: "Die Entscheidungen [zur Einreiseverweigerung; M.H.] können auf die Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung oder die nationale Sicherheit, die die Anwesenheit eines Drittausländers auf dem Hoheitsgebiet der Vertragspartei bedeutet, gestützt werden."

Die BRD sowie Italien bedienen sich überproportional häufig dieses Art. 96, um Drittstaatsangehörigen die Einreise zu verweigern. Art. 96 SDÜ ist damit ebenso wie das SIS zu einem probaten Mittel der Abwehr irregulärer Migration geworden. Ein Vergleich der vom Schengener Durchführungsübereinkommen ermöglichten Fahndungsarten macht deutlich, dass das SIS von den Mitgliedstaaten mehrheitlich zur Bekämpfung der irregulären Zuwanderung angewandt wird. Die BRD beispielsweise verwendet das SIS in ungefähr 95% aller Fälle in Berufung auf den Art. 96 SDÜ, also zur Einreiseverweigerung von Drittstaatsangehörigen.

Kritik entzündet sich auch an der befürchteten Weiterentwicklung des SIS von einem Fahndungs- zu einem Ermittlungssystem, da mehr und mehr Berechtigte Zugang zu den Daten erhalten. Ursprünglich sollten nur Visa-, Einwanderungs- und Asylbehörden zugriffsberechtigt sein, inzwischen gilt dies auch für Ämter, die für die innere Sicherheit zuständig sind, sowie für Europol. Auch die Funktion des SIS hat sich von einem Mittel zur Grenzkontrolle zu einem Instrument der "Prävention und Erkennung von Bedrohungen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit" gewandelt. Eine Ausweitung der Kompetenzen des SIS würde zudem den datenschutzrechtlichen Grundsatz der Zweckbindung unterhöhlen, der besagt, dass Daten nur für einen bestimmten Zweck erhoben werden dürfen. Schließlich entzündete sich Kritik an der Erweiterung des Schengenraums im Jahr 2007 auf weitere ost- und mitteleuropäische Staaten. Insbesondere deutsche Grenzschützer und Politiker wie der bayerische Innenminister Joachim Hermann, CSU, warnten vor den durch die Aufhebung der Binnengrenzen möglicherweise entstehenden Sicherheitsgefahren und Erleichterungen der irregulären Einwanderung.
1|2 Auf einer Seite lesen

Der Film "Die Piroge" erzählt die Geschichte afrikanischer Flüchtlinge auf ihrer gefährlichen Reise nach Europa. 30 Menschen wagen die Flucht von Dakar zu den Kanarischen Inseln in einem einfachen offenen Fischerboot, einer Piroge. Als unterwegs immer mehr Probleme auftauchen und der Motor ausfällt, wird die Reise zu einem Albtraum.

Mehr lesen auf kinofenster.de

Was bedeutet es, alles hinter sich zu lassen und in einem fremden Land neu anzufangen? Das "Alphabet des Ankommens" kombiniert Journalismus mit Comics, um das Thema Aus- und Einwanderung einmal anders anzugehen. Journalisten und Zeichner aus zehn verschiedenen Ländern berichten, wie Migration heute Gesellschaft prägt.

Mehr lesen