Dossierbild Migration

27.1.2008 | Von:
Dr. Petra Bendel
,
Marianne Haase

Integrationspolitik der Europäischen Union

Die Integrationspolitik hat in vergangenen Jahren in den EU-Mitgliedstaaten an Bedeutung gewonnen. Einige Maßnahmen der Rechtsangleichung (etwa zum Familiennachzug und Antidiskriminierung) wurden erzielt, zentrale Maßnahmen verbleiben aber in der Verantwortung der Mitgliedsstaaten.

Was beinhaltet die europäische "Integrationspolitik"?

Reinhardswald-Grundschule in Berlin-KreuzbergReinhardswald-Grundschule in Berlin-Kreuzberg (© Susanne Tessa Müller)
Bedeutung und Inhalte einer gemeinschaftlichen Integrationspolitik der Europäischen Union wurden bis heute in mehreren Rechtsakten konkretisiert. Auf der Basis von Art. 63 des Europäischen Gemeinschaftsvertrags (EGV) sowie einer Mitteilung der Kommission (KOM (2003) 336 endg.) sowie den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere (1999) und Den Haag (2005) lässt sich "Integration" definieren als ein wechselseitiger Prozess, an dem die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhaltenden Drittstaatsangehörigen ebenso beteiligt sind wie die Gesellschaft des Aufnahmelandes. Integration zielt darauf, "ein Ganzes zu bilden" - nichts anderes bedeutet zu "integrieren". Die wirtschaftliche, sozio-kulturelle und politische Partizipation von Menschen mit Migrationshintergrund an der Zivilgesellschaft soll ebenso garantiert werden wie die Identität, die Grundüberzeugungen und Werthaltungen der jeweiligen Aufnahmegesellschaft.

Nach dem "Haager Programm zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der Europäischen Union" (2005), das die Migrationspolitik der EU bis zum Jahr 2010 umreißt, umfasst Integrationspolitik zunächst die Antidiskriminierungspolitik, geht aber darüber hinaus. Integration setzt, so die EU-Staats- und Regierungschefs, Respekt vor den Grundwerten der Europäischen Union und den Grundrechten aller Menschen voraus. Sie erfordert grundlegende Fertigkeiten, die die Teilhabe in der Gesellschaft ermöglichen. Sie stützt sich ferner auf eine breite Interaktion und einen interkulturellen Dialog in gemeinsamen Foren und Aktivitäten, so der Europäische Rat, die auf ein besseres gegenseitiges Verständnis zwischen allen Gliedern der Gesellschaft zielen. Integration erstreckt sich auch auf zahlreiche Politikbereiche, zu denen unter anderem Beschäftigung und Bildung gehören. Der Europäische Rat fordert für die künftige Integrationspolitik eine "effiziente Politik", die "der Isolation bestimmter Gruppen" vorbeugen soll.

Akteure: Welche Kompetenzen hat die Gemeinschaft in der Integrationspolitik?

Die Europäische Union besitzt in diesem Teilbereich von Migrationspolitik - entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip (nach dem die Union nur dann handelt, wenn ihre Maßnahmen verglichen mit nationalem oder lokalem Handeln wirksamer sind) - gegenüber den Nationalstaaten, Ländern und Kommunen nur begrenzte Kompetenzen, die sie erst in der letzten Dekade nach und nach für sich gewonnen hat. Der Rat der Innen- und Justizminister hat wiederholt deutlich gemacht, dass die Hauptkompetenz für die Integrationspolitik bei den Mitgliedstaaten liege. Diesen schlug er vor, Informationsprogramme und Sprachkurse für Neuzuwanderer zu entwickeln. Zugleich empfahl er den Aufbau eines Netzes nationaler Kontaktstellen in den Mitgliedstaaten, welche die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen für Integrationsfragen zuständigen Behörden erleichtern könnten.

Maßnahmen: Was tut die Gemeinschaft für die Integration von Drittstaatsangehörigen?

Wie bereits auf dem Europäischen Rat von Tampere 1999 gefordert und in der Charta der Grundrechte mit der Allgemeingültigkeit einiger Rechte und Pflichten bestätigt, lag der Schwerpunkt der Integrationspolitik der EU bisher auf der Gewährung annähernd gleicher Rechte und Pflichten für Drittstaatsangehörige: Personen aus Nicht-EU-Ländern, die sich über längere Zeit in den Mitgliedstaaten aufhalten, sollten Zugang zu Beschäftigung, Bildung, sozialer Sicherheit und zu Versammlungs- und Bewegungsfreiheit sowie ein Recht auf Familienzusammenführung erhalten. Vier Schwerpunktbereiche der rechtlichen Harmonisierung lassen sich in der Integrationspolitik der Europäischen Union unterscheiden:
  • Antidiskriminierung;
  • Familienzusammenführung;
  • Rechte langfristig Aufenthaltsberechtigter;
  • Zugang zum Arbeitsmarkt.
Mit Ausnahme des Zugangs zum Arbeitsmarkt, den die Mitgliedstaaten in ihren alleinigen Kompetenzbereich belassen haben wollen, wurden in all diesen Bereichen auf Vorschlag der Kommission hin vom Rat der Europäischen Union Richtlinien verabschiedet. Sie sind jedoch zum Teil stark umstritten, da sie, wie viele Nichtregierungsorganisationen argumentieren, mit ihrer eher restriktiven Ausrichtung die eigentliche Zielsetzung einer Integration von Drittstaatsangehörigen nicht erreichen und die Rechtslage nicht in ausreichendem Maße vergemeinschaften.

Welche Vorstellung von Migration liegt der Integrationspolitik zugrunde?

Der europäischen Integrationspolitik liegt die - in einigen Mitgliedstaaten freilich umstrittene - Einsicht zugrunde, dass die EU künftig mehr Zuwanderung benötige, um trotz hoher Sockelarbeitslosigkeit sektoral bestehende Defizite an Fachkräften auszugleichen und die zusehends drängenden demografischen Probleme zumindest ein Stück weit abzufedern. Diese Position ist u.a. in einem Strategiepapier der damaligen Kommissare Anna Diamantopoulou (Beschäftigung und Soziales) und António Vitorino (Justiz und Inneres) von 2003 (2003/336) niedergelegt. Sie findet sich auch in den Vorschlägen des derzeitigen Kommissars Franco Frattini wieder. Um Zuwanderer für den Arbeitsmarkt anzuwerben, so der Tenor der Mitteilung, müssten Einwanderer, von politischen Maßnahmen unterstützt, die bestmöglichen Integrationsbedingungen in die Kulturen, Wirtschaften und Gesellschaften der Mitgliedstaaten vorfinden.

Eine solche Einschätzung von Migration bzw. Integration, die eine aktive Integrationspolitik erfordert, wie sie die Europäische Kommission etwa mit ihren Vorschlägen für eine "Blue Card" anstrebt, teilen allerdings nicht alle Mitgliedstaaten. Die Anschläge des 11. Septembers 2001 und des 11. März 2004 sowie der Mord an Theo van Gogh im November 2004 führten zu Rückschlägen bei diesem Verständnis von Integration. Die Debatte konzentrierte sich seither in fast allen Mitgliedstaaten der EU stark auf die Integration von Menschen aus islamischen Ländern. Fragen zu dem Verhältnis von Staat und Religion, zur Freiheit, ein Kopftuch und andere religiöse Symbole in öffentlichen Einrichtungen zu tragen oder zur Rolle von Religion in den Lehrplänen von Schulen diskutiert man in den Mitgliedstaaten äußerst kontrovers. Entsprechend den vielfältigen Traditionen, Kulturen und wirtschaftlichen Entwicklungen entstanden dazu durchaus unterschiedliche Regelungen in den Mitgliedstaaten.

Gemeinsame Grundprinzipien für die Integrationspolitik 2004
Im November 2004 einigte sich der Rat "Justiz und Inneres" auf elf gemeinsame Grundprinzipien für einen gemeinsamen Rahmen zur Integration von Drittstaatsangehörigen (Ratsdokument 14615/04). Die Prinzipien formulieren zuvörderst den Anspruch an Drittstaatsangehörige, die Grundwerte der EU zu achten. Dazu zählt das Bekenntnis zur Freiheit, Demokratie und der Achtung der Menschenrechte, der Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit, wie es die Grundrechtecharta der EU festschreibt. Ebenso verlangen sie von Einwanderern Grundkenntnisse der Sprache, Geschichte und Institutionen der Aufnahmegesellschaft als Grundlage der Integration. Die Mitgliedstaaten werden zudem aufgefordert, den Kindern von Einwanderern die Integration mittels eines geeigneten Bildungswesens zu erleichtern. Dazu zählt, ihnen Normen und Werte zu vermitteln und sie durch Bildung und Qualifikationen auf die berufliche Integration vorzubereiten.

Ein wesentliches Merkmal der gemeinsamen Grundprinzipien ist ein rechtebasierte Ansatz, wonach Zuwanderer gleich und fair zu behandeln und vor Diskriminierungen jeglicher Art zu schützen sind. Entsprechend wurden verschiedene Richtlinien verabschiedet, welche das Ziel der Gleichbehandlung und den Schutz vor Diskriminierung beinhalten. Der Rat regte zudem an, die Integration als wechselseitigen Prozess durch verstärkte Kommunikations- und Interaktionsforen zu fördern. Entscheidend sei es, die Vorurteile beider Seiten abzubauen und Aufklärung über die Aufnahme- sowie die Zuwanderergesellschaft zu betreiben. Nur die Kenntnis des Anderen ermögliche eine Annäherung. Diese Maßnahmen hätten jedoch einen vornehmlich lokalen Charakter und müssten insbesondere von Städten und Kommunen der Mitgliedstaaten betrieben werden. Eine bedeutsame Facette des Integrationsprozesses stelle zudem die politische Partizipation von Drittstaatsangehörigen dar. Der Rat hob hervor, dass sie als Mitbürgerinnen und Mitbürger von der Politik des Mitgliedstaates, in dem sie leben, direkt betroffen sind, weshalb ihnen ein Mitspracherecht zuzusprechen sei. Dies fördere zudem die Identifikation mit der Aufnahmegesellschaft. Daneben forderte der Rat, dass die Integrationspolitik den Charakter einer Querschnittspolitik erhält. Sie solle Eingang in Politikbereiche wie Antidiskriminierungs-, Bildungs- oder Wohnungspolitik finden.

Diese Grundprinzipien der Integration, die europaweit Gültigkeit beanspruchen, stellen den kleinsten gemeinsamen Nenner der europäischen Integrationspolitik dar. Wegen ihres lediglich deklaratorischen Charakters bedürfen sie jedoch weiterer Ausformulierungen in Gesetzen und Verordnungen. Angesichts der unterschiedlichen Rechtstraditionen und Integrationspolitiken der Mitgliedstaaten stellen die Grundprinzipen zwar ein einiges Moment dar, können aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass die EU noch weit davon entfernt ist, ein kohärentes Integrationskonzept zu verfolgen. Fraglich ist zudem die Sinnhaftigkeit europäisch harmonisierter Integrationsregelungen in großem Stil, können doch die Mitgliedstaaten und insbesondere die Städte bzw. Kommunen vor Ort Integrationsprobleme besser benennen und angehen, als es eine Regierungskonferenz von mittlerweile 27 europäischen Staaten vermag.

Die Europäische Kommission als sprichwörtlicher Motor der Integration reagierte auf die formulierten Grundprinzipien im September 2005 mit Vorschlägen zu einer gemeinsamen Integrationsagenda (KOM (2005) 389 endg.). Die gemeinsamen Grundprinzipien fungieren darin als Leitlinie. An erster Stelle stehen die Arbeitsmarktpolitik, also die erwünschte und in Teilen benötigte Zuwanderung von qualifizierten Drittstaatsangehörigen samt der Verleihung sozio-ökonomischer Rechte, sowie die Förderung von Grundrechten, der Nichtdiskriminierung und der Chancengleichheit.

Perspektiven einer gemeinsamen europäischen Integrationspolitik: Wie kann es weiter gehen?

Befürworter einer europäischen Integrationspolitik wie die Kommission und verschiedene Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler betonen die Notwendigkeit eines EU-weiten Ansatzes von einer Integrationspolitik, um das friedliche Miteinander in einem zusehends von Verschiedenheit geprägten Europa zu sichern. Ziel müsse es sein, die Akzeptanz von Zuwanderung zu erhöhen und bestehende Integrationsdefizite zu beheben. Zugleich sollten hoch Qualifizierte angeworben und Synergieeffekte in den oft zu wenig koordinierten Integrationsmaßnahmen der Mitgliedstaaten geschaffen werden. Dabei plädiert beispielsweise Samantha Velluti von der University of Liverpool für eine offene Methode der Koordinierung, mit der man die freiwillige Kooperation der Mitgliedstaaten nutzt, um vorbildliche Praktiken und gelungene Experimente ("best practices") zu finden. Damit könnten die Fortschritte der Mitgliedstaaten regelmäßig überprüft werden; die Staaten träten auf diese Weise in einen positiven Wettbewerb miteinander und förderten transnationales Lernen.

Über die Angleichung der Rechtsvorschriften hinaus legte die Kommission eine ganze Reihe von Projekten auf, welche die Integration von Migranten fördern und soziale Ausgrenzung verhindern sollen. Vladimír Spidla, seit 2005 Kommissar für Beschäftigung, Soziales und Chancengleichheit, rief das Jahr 2007 als Europäisches Jahr der Chancengleichheit und das Jahr 2008 als Jahr des interkulturellen Dialogs aus. Das Jahr der Chancengleichheit hatte in erster Linie zum Ziel, die europäischen Gesellschaften für das Recht auf Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung zu sensibilisieren sowie Möglichkeiten der gesellschaftlichen Teilhabe auszuloten.


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