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27.1.2008 | Von:

Integrationspolitik der Europäischen Union

Antidiskriminierungs- und Antirassismus-Richtlinien

Im Jahr 2000 verabschiedete der Rat der Europäischen Union zwei Gesetze, die für die Integration vieler Menschen mit Migrationshintergrund in den Ländern der EU ein wichtiges Signal sind: die sog. Antirassismusrichtlinie (Richtlinie 2000/43/EG) und die Richtlinie zur Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf (2000/78/EG).

Ziel der beiden Richtlinien ist es, den in den EG-Verträgen festgelegten Grundsatz der Gleichbehandlung von potenziell benachteiligten Gruppen z.B. einer bestimmten ethnischen Herkunft umzusetzen. Sie tragen damit der Tatsache Rechnung, dass manche Gruppen etwa beim Zugang zum Arbeits- oder Wohnungsmarkt schlechtere Chancen haben. Die Richtlinien sollen Betroffene sowohl vor Diskriminierungen im öffentlich-rechtlichen Bereich und im Arbeitsleben als auch gegenüber privaten Akteuren in Wirtschaft und Gesellschaft (also etwa Versicherungsgesellschaften) schützen. Zudem zielen sie darauf, strukturelle Diskriminierungsmechanismen in Politik und Gesellschaft zu überwinden. Die Richtlinien folgen damit der gängigen Interpretation der völkerrechtlich verbindlichen UN-Menschenrechtskonvention.

Warum eine EU-weite Regelung?

Diskriminierung gilt als offenkundiger Bruch mit dem Prinzip des freien (Arbeits-) Marktzugangs. Von Beginn an war die Schaffung gleicher Chancen für Frauen einer von vier Pfeilern der gemeinsamen EU-Beschäftigungspolitik. Allerdings hat die Europäische Union erst in jüngerer Zeit im Bereich der Beschäftigung und der sozialen Sicherung neue Kompetenzen - so auch in der Antidiskriminierungspolitik - erlangt. Zusehends gewann das Bewusstsein an Akzeptanz, dass auch andere Minderheiten beachtliche Barrieren auf dem Arbeitsmarkt zu überwinden haben: Behinderte, ältere Menschen und nicht zuletzt auch ethnische Minderheiten. Eine Handlungsmöglichkeit für die Europäische Union ergab sich mit Artikel 13 des Amsterdamer Vertrags. Dieser verleiht der Gemeinschaft seit seinem Inkrafttreten 1999 neue Befugnisse bei der Bekämpfung der Diskriminierung. Demnach darf die Gemeinschaft "[...] Vorkehrungen treffen, um Diskriminierungen aus Gründen des Geschlechts, der Rasse, der ethnischen Herkunft, der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung zu bekämpfen."

Was regeln die Gleichbehandlungs-Richtlinien?

Die Richtlinien sind Teil eines Maßnahmenpakets und eines Aktionsprogramms (vgl. www.stop-discrimination.info). Sie regeln folgende Bereiche neu:

Ziele und Anwendungsbereiche:
  • Sie wollen den Grundsatz der Gleichbehandlung ohne Unterschied der Rasse oder ethnischen Herkunft verwirklichen.

  • Sie wollen einen umfassenden Schutz gegen Diskriminierung bieten: Auf der einen Seite in der Arbeitswelt, also in Beschäftigung und Ausbildung, Sozialschutz, sozialen Vergünstigungen sowie in der Mitgliedschaft und Mitwirkung in einer Arbeitnehmer- oder Arbeitgeberorganisation. Im privat-rechtlichen Lebensbereich ist auf der anderen Seite der Zugang zu Gütern und Dienstleistungen, einschließlich von Wohnraum, eingeschlossen.
Begriffe und "Diskriminierungstatbestände":
  • Sie unterscheiden unmittelbare und mittelbare Diskriminierung sowie Belästigung. Mittelbare Diskriminierung liegt dann vor, wenn augenscheinlich neutrale Vorschriften, Kriterien oder Verfahren eine Gruppe benachteiligen, es sei denn, diese sind angemessen und notwendig und nicht durch auf die Gruppe bezogene sachliche Gründe gerechtfertigt. Untersagt werden bereits die Aufforderung zur Diskriminierung sowie eine Viktimisierung (d.h. die Benachteiligung von Opfern, die Klage gegen ihre Diskriminierung eingereicht haben).

  • Die "Antirassismus-Richtlinie" (2000/43) verbietet Diskriminierung aufgrund von "Rasse" und ethnischer Herkunft.

  • Die Richtlinie 2000/78 ergänzt diese Diskriminierungstatbestände um die Merkmale "Religion" und "Weltanschauung", "Behinderung", "Alter" und der "sexuellen Ausrichtung". Sie verfolgt damit einen horizontalen Ansatz, d.h. es sollen Diskriminierungen aufgrund einer Vielzahl von (zugeschriebenen oder tatsächlichen) Merkmalen verhindert werden.
Maßnahmen zum Schutz vor Diskriminierung:
  • Die Richtlinien ermöglichen es, positive Diskriminierungsmaßnahmen (also etwa Quotierungen für bestimmte Gruppen oder Sprachfördermaßnahmen) einzuleiten.

  • Sie garantieren den Opfern von Diskriminierungen Zugang zum Rechtssystem. Opfer können sich auf dem Gerichts- oder Verwaltungsweg beschweren, zugleich sollen geeignete Strafen für die Urheber der Diskriminierung etabliert werden.

  • Die Richtlinien gewähren aber auch gewisse Ausnahmen vom Grundsatz der Gleichbehandlung (z.B. in solchen Fällen, in denen eine unterschiedliche Behandlung aus Gründen der Rasse oder ethnischen Herkunft eine wesentliche berufliche Anforderung darstellt).

  • Verteilt wird zudem die Beweislast in Zivil- und Verwaltungsverfahren zwischen dem Beschwerdeführer und dem Beschwerdegegner: Ein mutmaßliches Opfer muss demnach Tatsachen darlegen, aufgrund derer eine Diskriminierung angenommen werden kann. Der Beschwerdegegner muss dann beweisen, dass kein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung vorlag.

  • Die Mitgliedstaaten sollen Arbeitgeber und Arbeitnehmer zu einem "Sozialen Dialog" auffordern. Sie sollen betriebliche Maßnahmen zur Verwirklichung des Gleichbehandlungsgrundsatzes bzw. zur Schaffung einer diskriminierungsfreien Arbeitswelt (wie etwa Antidiskriminierungsvereinbarungen) einleiten.
Aufbau von Antidiskriminierungsstrukturen:
  • Die Mitgliedstaaten müssen Organisationen zur Förderung der Gleichbehandlung und unabhängigen Unterstützung für Opfer rassistischer Diskriminierung einrichten. Es sollen Stellen benannt werden, deren Aufgabe es ist, die Verwirklichung des Gleichbehandlungsgrundsatzes zu fördern und Diskriminierungsopfer zu unterstützen. Ferner müssen die Mitgliedstaaten einschlägige Untersuchungen und Studien durchführen, unabhängige Berichte veröffentlichen sowie Empfehlungen zur Förderung der Gleichbehandlung aussprechen.

Umsetzung in den Mitgliedsstaaten

Die unterschiedliche Rechtstradition in den Mitgliedsstaaten

Die meisten Mitgliedstaaten verfügten bereits vor der Verabschiedung der Richtlinien über Gesetze zum Schutz vor Diskriminierung. Diese reichten jedoch unterschiedlich weit (z.B. galten sie in einigen Staaten nur für das Arbeitsrecht, nicht aber für das Zivilrecht), beinhalteten verschiedene Maßnahmen zur Förderung von Minderheiten (so genannte positive Diskriminierung) und gingen zudem von unterschiedlichen Definitionen von "Diskriminierung" aus. Allerdings verzögerte sich die Umsetzung der Richtlinien in einigen Mitgliedstaaten, weil deren nationalen Rechtssysteme solche weit reichenden Regelungen zur Sanktionierung von Diskriminierung zum Teil nicht kannten. Wenig Erfahrung hatten einige Mitgliedstaaten auch mit der so genannten Verteilung oder Umkehr der Beweislast, wenngleich diese - meist im Zusammenhang mit dem bereits EU-weit geltenden Verbot der geschlechtsspezifischen Diskriminierung oder aber im Arbeitsrecht - bereits gängige Rechtspraxis war. Die von den Richtlinien geforderte Einrichtung unabhängiger Institutionen und die Möglichkeit, kollektiven Akteuren eine Klage zu erlauben, kollidierten ebenfalls mit der Praxis einiger Mitgliedsländer.

Schwierigkeiten bei der Umsetzung in nationales Recht

Nachdem die Umsetzungsfrist verstrichen war, ohne dass alle Mitgliedstaaten entsprechende Gesetze verabschiedet hatten, leitete die EU-Kommission im Juni 2004 sog. Vertragsverletzungsverfahren gegen verschiedene Staaten ein: Deutschland und Österreich, Finnland, Griechenland, Luxemburg und, wegen der Richtlinie 2000/78/EG, auch Belgien. In Deutschland wurde der 2005 verspätet vorgelegte Entwurf eines Antidiskriminierungsgesetzes, mit dem die damalige rot-grüne Bundesregierung die europäischen Richtlinien zu einem Teil umsetzt, in Politik und Öffentlichkeit stark debattiert. Erst der Großen Koalition gelang es 2006, diese und weitere Richtlinien in nationales Recht umzusetzen (vgl. den Menüpunkt "Arbeit" im Dossierteil Deutschland). Die in den meisten EU-Mitgliedstaaten gemachten Erfahrungen zeigten jedoch, dass viele der oft polemisch geäußerten Kritikpunkte - etwa die Furcht vor einer Einschränkung der privatrechtlichen Freiheit, die Angst vor einer Klageflut - unbegründet sind.

Rechtliche Gleichstellung langfristig aufenthaltberechtigter Drittstaatsangehöriger und Arbeitsmigranten
Im November 2003 verabschiedete der Rat eine Richtlinie (2003/109/EG), nach der langfristig aufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige Unionsbürgerinnen und -bürgern rechtlich gleichgestellt werden. Das heißt, dass ein Drittstaatsangehöriger, der sich mindestens fünf Jahre rechtmäßig in der EU aufhält, den Rechtsstatus eines langfristig Aufenthaltsberechtigten erlangt. Die Richtlinie wird auch als Daueraufenthaltsrichtlinie bezeichnet. Schätzungsweise 10 Millionen Menschen sind von ihr betroffen. Ausgenommen sind jedoch Flüchtlinge, Asylbewerber, Saisonarbeiter und Studierende.

Voraussetzung für die Gewährung des dauerhaften Aufenthaltsstatus ist, dass der Betroffene über feste und regelmäßige Einkünfte verfügt, um damit seinen Lebensunterhalt und den seiner Angehörigen zu bestreiten. Er darf dabei nicht auf Sozialleistungen der Mitgliedstaaten angewiesen sein und muss zudem einen Krankenversicherungsschutz haben. Nimmt ein Drittstaatsangehöriger das Daueraufenthaltsrecht in Anspruch, können die Mitgliedstaaten Steuern und Rentenleistungen sowie Nachweise über das Integrationsbemühen von ihm verlangen. Der Migrant kann damit - je nach nationalstaatlicher Regelung - z.B. zu einem Sprachtest verpflichtet werden.

Das Gleichbehandlungsgebot mit Inländern gilt für folgende Bereiche:
  • gleiche Bedingungen für den Zugang zu einer abhängigen oder selbstständigen Erwerbstätigkeit sowie gleiche Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen;
  • Recht auf allgemeine und berufliche Bildung, Anerkennung von Prüfungszeugnissen und Stipendien;
  • Anspruch auf Sozialleistungen, Krankenversicherung und Sozialhilfe;
  • soziale und steuerliche Vergünstigungen, Zugang zu Waren und Dienstleistungen;
  • Vereinigungsfreiheit, Mitgliedschaft in einer Gewerkschaft oder einem Arbeitsgeberverband;
  • freier Zugang zum Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaates.
Die Richtlinie ermöglicht Betroffenen den Familiennachzug und erlaubt ihnen, von der Personenfreizügigkeit Gebrauch zu machen. Mit ihr verbunden ist zudem ein stärkerer Schutz vor Ausweisungen, solange die Drittstaatsangehörigen keine Bedrohung der Sicherheit und/oder der öffentlichen Ordnung darstellen. Wirtschaftliche Gründe für die Ausweisung dürfen nicht geltend gemacht werden.

Der im Oktober 2007 veröffentlichte Richtlinienvorschlag über ein gemeinsames Bündel von Rechten für legal aufhältige Drittstaatsangehörige (KOM (2007) 638 endg.) beinhaltet ein Paket an sozio-ökonomischen Rechten für legal aufhältige Drittstaatsangehörige. Der Vorschlag erkennt an, dass Migranten einen wichtigen Beitrag zur europäischen Wirtschaft leisten. Aus diesem Grund ist es das Ziel der Europäischen Kommission, Drittstaater den Unionsbürgern im Arbeitsrecht möglichst gleichzustellen. Dies soll insbesondere in Bezug auf die Arbeitsbedingungen, die Löhne und Gehälter, die Ausbildung, Gewerkschaftsrechte sowie die soziale Sicherheit gelten. Ebenso sollen alle Arbeitskräfte aus Drittstaaten, die bereits in einem Mitgliedstaat leben und dort erwerbstätig sind, mit jenen der Unionsbürger vergleichbare Rechte erhalten. Damit würde eine Lücke zwischen der oben erläuterten Daueraufenthaltsrichtlinie und den weniger lang aufhältigen Drittstaatsangehörigen geschlossen werden. Der Vorschlag ist explizit keine Harmonisierung der Zulassungsbedingungen für Arbeitsmigranten, da die Zugangsregelungen zu nationalen Arbeitsmärkten in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten verbleiben.


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