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27.1.2008 | Von:
Dr. Petra Bendel
,
Marianne Haase

Integrationspolitik der Europäischen Union

Die Integrationspolitik hat in vergangenen Jahren in den EU-Mitgliedstaaten an Bedeutung gewonnen. Einige Maßnahmen der Rechtsangleichung (etwa zum Familiennachzug und Antidiskriminierung) wurden erzielt, zentrale Maßnahmen verbleiben aber in der Verantwortung der Mitgliedsstaaten.

Was beinhaltet die europäische "Integrationspolitik"?

Reinhardswald-Grundschule in Berlin-KreuzbergReinhardswald-Grundschule in Berlin-Kreuzberg (© Susanne Tessa Müller)
Bedeutung und Inhalte einer gemeinschaftlichen Integrationspolitik der Europäischen Union wurden bis heute in mehreren Rechtsakten konkretisiert. Auf der Basis von Art. 63 des Europäischen Gemeinschaftsvertrags (EGV) sowie einer Mitteilung der Kommission (KOM (2003) 336 endg.) sowie den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere (1999) und Den Haag (2005) lässt sich "Integration" definieren als ein wechselseitiger Prozess, an dem die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhaltenden Drittstaatsangehörigen ebenso beteiligt sind wie die Gesellschaft des Aufnahmelandes. Integration zielt darauf, "ein Ganzes zu bilden" - nichts anderes bedeutet zu "integrieren". Die wirtschaftliche, sozio-kulturelle und politische Partizipation von Menschen mit Migrationshintergrund an der Zivilgesellschaft soll ebenso garantiert werden wie die Identität, die Grundüberzeugungen und Werthaltungen der jeweiligen Aufnahmegesellschaft.

Nach dem "Haager Programm zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der Europäischen Union" (2005), das die Migrationspolitik der EU bis zum Jahr 2010 umreißt, umfasst Integrationspolitik zunächst die Antidiskriminierungspolitik, geht aber darüber hinaus. Integration setzt, so die EU-Staats- und Regierungschefs, Respekt vor den Grundwerten der Europäischen Union und den Grundrechten aller Menschen voraus. Sie erfordert grundlegende Fertigkeiten, die die Teilhabe in der Gesellschaft ermöglichen. Sie stützt sich ferner auf eine breite Interaktion und einen interkulturellen Dialog in gemeinsamen Foren und Aktivitäten, so der Europäische Rat, die auf ein besseres gegenseitiges Verständnis zwischen allen Gliedern der Gesellschaft zielen. Integration erstreckt sich auch auf zahlreiche Politikbereiche, zu denen unter anderem Beschäftigung und Bildung gehören. Der Europäische Rat fordert für die künftige Integrationspolitik eine "effiziente Politik", die "der Isolation bestimmter Gruppen" vorbeugen soll.

Akteure: Welche Kompetenzen hat die Gemeinschaft in der Integrationspolitik?

Die Europäische Union besitzt in diesem Teilbereich von Migrationspolitik - entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip (nach dem die Union nur dann handelt, wenn ihre Maßnahmen verglichen mit nationalem oder lokalem Handeln wirksamer sind) - gegenüber den Nationalstaaten, Ländern und Kommunen nur begrenzte Kompetenzen, die sie erst in der letzten Dekade nach und nach für sich gewonnen hat. Der Rat der Innen- und Justizminister hat wiederholt deutlich gemacht, dass die Hauptkompetenz für die Integrationspolitik bei den Mitgliedstaaten liege. Diesen schlug er vor, Informationsprogramme und Sprachkurse für Neuzuwanderer zu entwickeln. Zugleich empfahl er den Aufbau eines Netzes nationaler Kontaktstellen in den Mitgliedstaaten, welche die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen für Integrationsfragen zuständigen Behörden erleichtern könnten.

Maßnahmen: Was tut die Gemeinschaft für die Integration von Drittstaatsangehörigen?

Wie bereits auf dem Europäischen Rat von Tampere 1999 gefordert und in der Charta der Grundrechte mit der Allgemeingültigkeit einiger Rechte und Pflichten bestätigt, lag der Schwerpunkt der Integrationspolitik der EU bisher auf der Gewährung annähernd gleicher Rechte und Pflichten für Drittstaatsangehörige: Personen aus Nicht-EU-Ländern, die sich über längere Zeit in den Mitgliedstaaten aufhalten, sollten Zugang zu Beschäftigung, Bildung, sozialer Sicherheit und zu Versammlungs- und Bewegungsfreiheit sowie ein Recht auf Familienzusammenführung erhalten. Vier Schwerpunktbereiche der rechtlichen Harmonisierung lassen sich in der Integrationspolitik der Europäischen Union unterscheiden:
  • Antidiskriminierung;
  • Familienzusammenführung;
  • Rechte langfristig Aufenthaltsberechtigter;
  • Zugang zum Arbeitsmarkt.
Mit Ausnahme des Zugangs zum Arbeitsmarkt, den die Mitgliedstaaten in ihren alleinigen Kompetenzbereich belassen haben wollen, wurden in all diesen Bereichen auf Vorschlag der Kommission hin vom Rat der Europäischen Union Richtlinien verabschiedet. Sie sind jedoch zum Teil stark umstritten, da sie, wie viele Nichtregierungsorganisationen argumentieren, mit ihrer eher restriktiven Ausrichtung die eigentliche Zielsetzung einer Integration von Drittstaatsangehörigen nicht erreichen und die Rechtslage nicht in ausreichendem Maße vergemeinschaften.

Welche Vorstellung von Migration liegt der Integrationspolitik zugrunde?

Der europäischen Integrationspolitik liegt die - in einigen Mitgliedstaaten freilich umstrittene - Einsicht zugrunde, dass die EU künftig mehr Zuwanderung benötige, um trotz hoher Sockelarbeitslosigkeit sektoral bestehende Defizite an Fachkräften auszugleichen und die zusehends drängenden demografischen Probleme zumindest ein Stück weit abzufedern. Diese Position ist u.a. in einem Strategiepapier der damaligen Kommissare Anna Diamantopoulou (Beschäftigung und Soziales) und António Vitorino (Justiz und Inneres) von 2003 (2003/336) niedergelegt. Sie findet sich auch in den Vorschlägen des derzeitigen Kommissars Franco Frattini wieder. Um Zuwanderer für den Arbeitsmarkt anzuwerben, so der Tenor der Mitteilung, müssten Einwanderer, von politischen Maßnahmen unterstützt, die bestmöglichen Integrationsbedingungen in die Kulturen, Wirtschaften und Gesellschaften der Mitgliedstaaten vorfinden.

Eine solche Einschätzung von Migration bzw. Integration, die eine aktive Integrationspolitik erfordert, wie sie die Europäische Kommission etwa mit ihren Vorschlägen für eine "Blue Card" anstrebt, teilen allerdings nicht alle Mitgliedstaaten. Die Anschläge des 11. Septembers 2001 und des 11. März 2004 sowie der Mord an Theo van Gogh im November 2004 führten zu Rückschlägen bei diesem Verständnis von Integration. Die Debatte konzentrierte sich seither in fast allen Mitgliedstaaten der EU stark auf die Integration von Menschen aus islamischen Ländern. Fragen zu dem Verhältnis von Staat und Religion, zur Freiheit, ein Kopftuch und andere religiöse Symbole in öffentlichen Einrichtungen zu tragen oder zur Rolle von Religion in den Lehrplänen von Schulen diskutiert man in den Mitgliedstaaten äußerst kontrovers. Entsprechend den vielfältigen Traditionen, Kulturen und wirtschaftlichen Entwicklungen entstanden dazu durchaus unterschiedliche Regelungen in den Mitgliedstaaten.

Gemeinsame Grundprinzipien für die Integrationspolitik 2004
Im November 2004 einigte sich der Rat "Justiz und Inneres" auf elf gemeinsame Grundprinzipien für einen gemeinsamen Rahmen zur Integration von Drittstaatsangehörigen (Ratsdokument 14615/04). Die Prinzipien formulieren zuvörderst den Anspruch an Drittstaatsangehörige, die Grundwerte der EU zu achten. Dazu zählt das Bekenntnis zur Freiheit, Demokratie und der Achtung der Menschenrechte, der Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit, wie es die Grundrechtecharta der EU festschreibt. Ebenso verlangen sie von Einwanderern Grundkenntnisse der Sprache, Geschichte und Institutionen der Aufnahmegesellschaft als Grundlage der Integration. Die Mitgliedstaaten werden zudem aufgefordert, den Kindern von Einwanderern die Integration mittels eines geeigneten Bildungswesens zu erleichtern. Dazu zählt, ihnen Normen und Werte zu vermitteln und sie durch Bildung und Qualifikationen auf die berufliche Integration vorzubereiten.

Ein wesentliches Merkmal der gemeinsamen Grundprinzipien ist ein rechtebasierte Ansatz, wonach Zuwanderer gleich und fair zu behandeln und vor Diskriminierungen jeglicher Art zu schützen sind. Entsprechend wurden verschiedene Richtlinien verabschiedet, welche das Ziel der Gleichbehandlung und den Schutz vor Diskriminierung beinhalten. Der Rat regte zudem an, die Integration als wechselseitigen Prozess durch verstärkte Kommunikations- und Interaktionsforen zu fördern. Entscheidend sei es, die Vorurteile beider Seiten abzubauen und Aufklärung über die Aufnahme- sowie die Zuwanderergesellschaft zu betreiben. Nur die Kenntnis des Anderen ermögliche eine Annäherung. Diese Maßnahmen hätten jedoch einen vornehmlich lokalen Charakter und müssten insbesondere von Städten und Kommunen der Mitgliedstaaten betrieben werden. Eine bedeutsame Facette des Integrationsprozesses stelle zudem die politische Partizipation von Drittstaatsangehörigen dar. Der Rat hob hervor, dass sie als Mitbürgerinnen und Mitbürger von der Politik des Mitgliedstaates, in dem sie leben, direkt betroffen sind, weshalb ihnen ein Mitspracherecht zuzusprechen sei. Dies fördere zudem die Identifikation mit der Aufnahmegesellschaft. Daneben forderte der Rat, dass die Integrationspolitik den Charakter einer Querschnittspolitik erhält. Sie solle Eingang in Politikbereiche wie Antidiskriminierungs-, Bildungs- oder Wohnungspolitik finden.

Diese Grundprinzipien der Integration, die europaweit Gültigkeit beanspruchen, stellen den kleinsten gemeinsamen Nenner der europäischen Integrationspolitik dar. Wegen ihres lediglich deklaratorischen Charakters bedürfen sie jedoch weiterer Ausformulierungen in Gesetzen und Verordnungen. Angesichts der unterschiedlichen Rechtstraditionen und Integrationspolitiken der Mitgliedstaaten stellen die Grundprinzipen zwar ein einiges Moment dar, können aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass die EU noch weit davon entfernt ist, ein kohärentes Integrationskonzept zu verfolgen. Fraglich ist zudem die Sinnhaftigkeit europäisch harmonisierter Integrationsregelungen in großem Stil, können doch die Mitgliedstaaten und insbesondere die Städte bzw. Kommunen vor Ort Integrationsprobleme besser benennen und angehen, als es eine Regierungskonferenz von mittlerweile 27 europäischen Staaten vermag.

Die Europäische Kommission als sprichwörtlicher Motor der Integration reagierte auf die formulierten Grundprinzipien im September 2005 mit Vorschlägen zu einer gemeinsamen Integrationsagenda (KOM (2005) 389 endg.). Die gemeinsamen Grundprinzipien fungieren darin als Leitlinie. An erster Stelle stehen die Arbeitsmarktpolitik, also die erwünschte und in Teilen benötigte Zuwanderung von qualifizierten Drittstaatsangehörigen samt der Verleihung sozio-ökonomischer Rechte, sowie die Förderung von Grundrechten, der Nichtdiskriminierung und der Chancengleichheit.

Perspektiven einer gemeinsamen europäischen Integrationspolitik: Wie kann es weiter gehen?

Befürworter einer europäischen Integrationspolitik wie die Kommission und verschiedene Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler betonen die Notwendigkeit eines EU-weiten Ansatzes von einer Integrationspolitik, um das friedliche Miteinander in einem zusehends von Verschiedenheit geprägten Europa zu sichern. Ziel müsse es sein, die Akzeptanz von Zuwanderung zu erhöhen und bestehende Integrationsdefizite zu beheben. Zugleich sollten hoch Qualifizierte angeworben und Synergieeffekte in den oft zu wenig koordinierten Integrationsmaßnahmen der Mitgliedstaaten geschaffen werden. Dabei plädiert beispielsweise Samantha Velluti von der University of Liverpool für eine offene Methode der Koordinierung, mit der man die freiwillige Kooperation der Mitgliedstaaten nutzt, um vorbildliche Praktiken und gelungene Experimente ("best practices") zu finden. Damit könnten die Fortschritte der Mitgliedstaaten regelmäßig überprüft werden; die Staaten träten auf diese Weise in einen positiven Wettbewerb miteinander und förderten transnationales Lernen.

Über die Angleichung der Rechtsvorschriften hinaus legte die Kommission eine ganze Reihe von Projekten auf, welche die Integration von Migranten fördern und soziale Ausgrenzung verhindern sollen. Vladimír Spidla, seit 2005 Kommissar für Beschäftigung, Soziales und Chancengleichheit, rief das Jahr 2007 als Europäisches Jahr der Chancengleichheit und das Jahr 2008 als Jahr des interkulturellen Dialogs aus. Das Jahr der Chancengleichheit hatte in erster Linie zum Ziel, die europäischen Gesellschaften für das Recht auf Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung zu sensibilisieren sowie Möglichkeiten der gesellschaftlichen Teilhabe auszuloten.

Antidiskriminierungs- und Antirassismus-Richtlinien

Im Jahr 2000 verabschiedete der Rat der Europäischen Union zwei Gesetze, die für die Integration vieler Menschen mit Migrationshintergrund in den Ländern der EU ein wichtiges Signal sind: die sog. Antirassismusrichtlinie (Richtlinie 2000/43/EG) und die Richtlinie zur Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf (2000/78/EG).

Ziel der beiden Richtlinien ist es, den in den EG-Verträgen festgelegten Grundsatz der Gleichbehandlung von potenziell benachteiligten Gruppen z.B. einer bestimmten ethnischen Herkunft umzusetzen. Sie tragen damit der Tatsache Rechnung, dass manche Gruppen etwa beim Zugang zum Arbeits- oder Wohnungsmarkt schlechtere Chancen haben. Die Richtlinien sollen Betroffene sowohl vor Diskriminierungen im öffentlich-rechtlichen Bereich und im Arbeitsleben als auch gegenüber privaten Akteuren in Wirtschaft und Gesellschaft (also etwa Versicherungsgesellschaften) schützen. Zudem zielen sie darauf, strukturelle Diskriminierungsmechanismen in Politik und Gesellschaft zu überwinden. Die Richtlinien folgen damit der gängigen Interpretation der völkerrechtlich verbindlichen UN-Menschenrechtskonvention.

Warum eine EU-weite Regelung?

Diskriminierung gilt als offenkundiger Bruch mit dem Prinzip des freien (Arbeits-) Marktzugangs. Von Beginn an war die Schaffung gleicher Chancen für Frauen einer von vier Pfeilern der gemeinsamen EU-Beschäftigungspolitik. Allerdings hat die Europäische Union erst in jüngerer Zeit im Bereich der Beschäftigung und der sozialen Sicherung neue Kompetenzen - so auch in der Antidiskriminierungspolitik - erlangt. Zusehends gewann das Bewusstsein an Akzeptanz, dass auch andere Minderheiten beachtliche Barrieren auf dem Arbeitsmarkt zu überwinden haben: Behinderte, ältere Menschen und nicht zuletzt auch ethnische Minderheiten. Eine Handlungsmöglichkeit für die Europäische Union ergab sich mit Artikel 13 des Amsterdamer Vertrags. Dieser verleiht der Gemeinschaft seit seinem Inkrafttreten 1999 neue Befugnisse bei der Bekämpfung der Diskriminierung. Demnach darf die Gemeinschaft "[...] Vorkehrungen treffen, um Diskriminierungen aus Gründen des Geschlechts, der Rasse, der ethnischen Herkunft, der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung zu bekämpfen."

Was regeln die Gleichbehandlungs-Richtlinien?

Die Richtlinien sind Teil eines Maßnahmenpakets und eines Aktionsprogramms (vgl. www.stop-discrimination.info). Sie regeln folgende Bereiche neu:

Ziele und Anwendungsbereiche:
  • Sie wollen den Grundsatz der Gleichbehandlung ohne Unterschied der Rasse oder ethnischen Herkunft verwirklichen.

  • Sie wollen einen umfassenden Schutz gegen Diskriminierung bieten: Auf der einen Seite in der Arbeitswelt, also in Beschäftigung und Ausbildung, Sozialschutz, sozialen Vergünstigungen sowie in der Mitgliedschaft und Mitwirkung in einer Arbeitnehmer- oder Arbeitgeberorganisation. Im privat-rechtlichen Lebensbereich ist auf der anderen Seite der Zugang zu Gütern und Dienstleistungen, einschließlich von Wohnraum, eingeschlossen.
Begriffe und "Diskriminierungstatbestände":
  • Sie unterscheiden unmittelbare und mittelbare Diskriminierung sowie Belästigung. Mittelbare Diskriminierung liegt dann vor, wenn augenscheinlich neutrale Vorschriften, Kriterien oder Verfahren eine Gruppe benachteiligen, es sei denn, diese sind angemessen und notwendig und nicht durch auf die Gruppe bezogene sachliche Gründe gerechtfertigt. Untersagt werden bereits die Aufforderung zur Diskriminierung sowie eine Viktimisierung (d.h. die Benachteiligung von Opfern, die Klage gegen ihre Diskriminierung eingereicht haben).

  • Die "Antirassismus-Richtlinie" (2000/43) verbietet Diskriminierung aufgrund von "Rasse" und ethnischer Herkunft.

  • Die Richtlinie 2000/78 ergänzt diese Diskriminierungstatbestände um die Merkmale "Religion" und "Weltanschauung", "Behinderung", "Alter" und der "sexuellen Ausrichtung". Sie verfolgt damit einen horizontalen Ansatz, d.h. es sollen Diskriminierungen aufgrund einer Vielzahl von (zugeschriebenen oder tatsächlichen) Merkmalen verhindert werden.
Maßnahmen zum Schutz vor Diskriminierung:
  • Die Richtlinien ermöglichen es, positive Diskriminierungsmaßnahmen (also etwa Quotierungen für bestimmte Gruppen oder Sprachfördermaßnahmen) einzuleiten.

  • Sie garantieren den Opfern von Diskriminierungen Zugang zum Rechtssystem. Opfer können sich auf dem Gerichts- oder Verwaltungsweg beschweren, zugleich sollen geeignete Strafen für die Urheber der Diskriminierung etabliert werden.

  • Die Richtlinien gewähren aber auch gewisse Ausnahmen vom Grundsatz der Gleichbehandlung (z.B. in solchen Fällen, in denen eine unterschiedliche Behandlung aus Gründen der Rasse oder ethnischen Herkunft eine wesentliche berufliche Anforderung darstellt).

  • Verteilt wird zudem die Beweislast in Zivil- und Verwaltungsverfahren zwischen dem Beschwerdeführer und dem Beschwerdegegner: Ein mutmaßliches Opfer muss demnach Tatsachen darlegen, aufgrund derer eine Diskriminierung angenommen werden kann. Der Beschwerdegegner muss dann beweisen, dass kein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung vorlag.

  • Die Mitgliedstaaten sollen Arbeitgeber und Arbeitnehmer zu einem "Sozialen Dialog" auffordern. Sie sollen betriebliche Maßnahmen zur Verwirklichung des Gleichbehandlungsgrundsatzes bzw. zur Schaffung einer diskriminierungsfreien Arbeitswelt (wie etwa Antidiskriminierungsvereinbarungen) einleiten.
Aufbau von Antidiskriminierungsstrukturen:
  • Die Mitgliedstaaten müssen Organisationen zur Förderung der Gleichbehandlung und unabhängigen Unterstützung für Opfer rassistischer Diskriminierung einrichten. Es sollen Stellen benannt werden, deren Aufgabe es ist, die Verwirklichung des Gleichbehandlungsgrundsatzes zu fördern und Diskriminierungsopfer zu unterstützen. Ferner müssen die Mitgliedstaaten einschlägige Untersuchungen und Studien durchführen, unabhängige Berichte veröffentlichen sowie Empfehlungen zur Förderung der Gleichbehandlung aussprechen.

Umsetzung in den Mitgliedsstaaten

Die unterschiedliche Rechtstradition in den Mitgliedsstaaten

Die meisten Mitgliedstaaten verfügten bereits vor der Verabschiedung der Richtlinien über Gesetze zum Schutz vor Diskriminierung. Diese reichten jedoch unterschiedlich weit (z.B. galten sie in einigen Staaten nur für das Arbeitsrecht, nicht aber für das Zivilrecht), beinhalteten verschiedene Maßnahmen zur Förderung von Minderheiten (so genannte positive Diskriminierung) und gingen zudem von unterschiedlichen Definitionen von "Diskriminierung" aus. Allerdings verzögerte sich die Umsetzung der Richtlinien in einigen Mitgliedstaaten, weil deren nationalen Rechtssysteme solche weit reichenden Regelungen zur Sanktionierung von Diskriminierung zum Teil nicht kannten. Wenig Erfahrung hatten einige Mitgliedstaaten auch mit der so genannten Verteilung oder Umkehr der Beweislast, wenngleich diese - meist im Zusammenhang mit dem bereits EU-weit geltenden Verbot der geschlechtsspezifischen Diskriminierung oder aber im Arbeitsrecht - bereits gängige Rechtspraxis war. Die von den Richtlinien geforderte Einrichtung unabhängiger Institutionen und die Möglichkeit, kollektiven Akteuren eine Klage zu erlauben, kollidierten ebenfalls mit der Praxis einiger Mitgliedsländer.

Schwierigkeiten bei der Umsetzung in nationales Recht

Nachdem die Umsetzungsfrist verstrichen war, ohne dass alle Mitgliedstaaten entsprechende Gesetze verabschiedet hatten, leitete die EU-Kommission im Juni 2004 sog. Vertragsverletzungsverfahren gegen verschiedene Staaten ein: Deutschland und Österreich, Finnland, Griechenland, Luxemburg und, wegen der Richtlinie 2000/78/EG, auch Belgien. In Deutschland wurde der 2005 verspätet vorgelegte Entwurf eines Antidiskriminierungsgesetzes, mit dem die damalige rot-grüne Bundesregierung die europäischen Richtlinien zu einem Teil umsetzt, in Politik und Öffentlichkeit stark debattiert. Erst der Großen Koalition gelang es 2006, diese und weitere Richtlinien in nationales Recht umzusetzen (vgl. den Menüpunkt "Arbeit" im Dossierteil Deutschland). Die in den meisten EU-Mitgliedstaaten gemachten Erfahrungen zeigten jedoch, dass viele der oft polemisch geäußerten Kritikpunkte - etwa die Furcht vor einer Einschränkung der privatrechtlichen Freiheit, die Angst vor einer Klageflut - unbegründet sind.

Rechtliche Gleichstellung langfristig aufenthaltberechtigter Drittstaatsangehöriger und Arbeitsmigranten
Im November 2003 verabschiedete der Rat eine Richtlinie (2003/109/EG), nach der langfristig aufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige Unionsbürgerinnen und -bürgern rechtlich gleichgestellt werden. Das heißt, dass ein Drittstaatsangehöriger, der sich mindestens fünf Jahre rechtmäßig in der EU aufhält, den Rechtsstatus eines langfristig Aufenthaltsberechtigten erlangt. Die Richtlinie wird auch als Daueraufenthaltsrichtlinie bezeichnet. Schätzungsweise 10 Millionen Menschen sind von ihr betroffen. Ausgenommen sind jedoch Flüchtlinge, Asylbewerber, Saisonarbeiter und Studierende.

Voraussetzung für die Gewährung des dauerhaften Aufenthaltsstatus ist, dass der Betroffene über feste und regelmäßige Einkünfte verfügt, um damit seinen Lebensunterhalt und den seiner Angehörigen zu bestreiten. Er darf dabei nicht auf Sozialleistungen der Mitgliedstaaten angewiesen sein und muss zudem einen Krankenversicherungsschutz haben. Nimmt ein Drittstaatsangehöriger das Daueraufenthaltsrecht in Anspruch, können die Mitgliedstaaten Steuern und Rentenleistungen sowie Nachweise über das Integrationsbemühen von ihm verlangen. Der Migrant kann damit - je nach nationalstaatlicher Regelung - z.B. zu einem Sprachtest verpflichtet werden.

Das Gleichbehandlungsgebot mit Inländern gilt für folgende Bereiche:
  • gleiche Bedingungen für den Zugang zu einer abhängigen oder selbstständigen Erwerbstätigkeit sowie gleiche Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen;
  • Recht auf allgemeine und berufliche Bildung, Anerkennung von Prüfungszeugnissen und Stipendien;
  • Anspruch auf Sozialleistungen, Krankenversicherung und Sozialhilfe;
  • soziale und steuerliche Vergünstigungen, Zugang zu Waren und Dienstleistungen;
  • Vereinigungsfreiheit, Mitgliedschaft in einer Gewerkschaft oder einem Arbeitsgeberverband;
  • freier Zugang zum Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaates.
Die Richtlinie ermöglicht Betroffenen den Familiennachzug und erlaubt ihnen, von der Personenfreizügigkeit Gebrauch zu machen. Mit ihr verbunden ist zudem ein stärkerer Schutz vor Ausweisungen, solange die Drittstaatsangehörigen keine Bedrohung der Sicherheit und/oder der öffentlichen Ordnung darstellen. Wirtschaftliche Gründe für die Ausweisung dürfen nicht geltend gemacht werden.

Der im Oktober 2007 veröffentlichte Richtlinienvorschlag über ein gemeinsames Bündel von Rechten für legal aufhältige Drittstaatsangehörige (KOM (2007) 638 endg.) beinhaltet ein Paket an sozio-ökonomischen Rechten für legal aufhältige Drittstaatsangehörige. Der Vorschlag erkennt an, dass Migranten einen wichtigen Beitrag zur europäischen Wirtschaft leisten. Aus diesem Grund ist es das Ziel der Europäischen Kommission, Drittstaater den Unionsbürgern im Arbeitsrecht möglichst gleichzustellen. Dies soll insbesondere in Bezug auf die Arbeitsbedingungen, die Löhne und Gehälter, die Ausbildung, Gewerkschaftsrechte sowie die soziale Sicherheit gelten. Ebenso sollen alle Arbeitskräfte aus Drittstaaten, die bereits in einem Mitgliedstaat leben und dort erwerbstätig sind, mit jenen der Unionsbürger vergleichbare Rechte erhalten. Damit würde eine Lücke zwischen der oben erläuterten Daueraufenthaltsrichtlinie und den weniger lang aufhältigen Drittstaatsangehörigen geschlossen werden. Der Vorschlag ist explizit keine Harmonisierung der Zulassungsbedingungen für Arbeitsmigranten, da die Zugangsregelungen zu nationalen Arbeitsmärkten in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten verbleiben.

Familienzusammenführung als Gemeinschaftsrecht

Familienpicknick im Görlitzer Park, Berlin-KreuzbergFamilienpicknick im Görlitzer Park, Berlin-Kreuzberg (© Susanne Tessa Müller)
Die Familienzusammenführung ist in den vergangenen 20 Jahren eines der wichtigsten Motive für die Einwanderung in die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft/Union gewesen - und oftmals auch die einzige legale Zugangsmöglichkeit zu ihr. Rund 60 Prozent der bis heute in die Mitgliedstaaten Zugewanderten sind zu ihren Angehörigen nachgezogen. Damit wird deutlich, dass sich die Migration über die letzten Dekaden hinweg verändert hat: Aus dem zeitlich befristeten Zuzug von Arbeitskräften ("Gastarbeitern") in einige Staaten der EG/EU wurde eine dauerhafte Einwanderung, die gemeinsam mit der Familie vollzogen wurde. Einige Mitgliedstaaten reagierten mit Gesetzen zum Familiennachzug, aber eine gemeinsame Politik der Gemeinschaft wurde erst im September 2003 mit Verabschiedung einer Richtlinie zur Familienzusammenführung eingeleitet.

Familienzusammenführung und -gründung sind wichtige Voraussetzungen dafür, dass sich Zuwanderer in neue Länder integrieren können und wollen: Die Anwesenheit der Familie erleichtert es ihnen, im Aufnahmeland Fuß zu fassen; und auch nachgezogene Familienmitglieder fügen sich im Familienverbund tendenziell leichter in die neue Gesellschaft ein. Familienzusammenführung bildet daher ein wichtiges Instrument der Integrationspolitik.

Bedeutsam ist die Familienzusammenführung ferner aus menschenrechtlichen Gründen, denn die Familie steht in den UN-Menschenrechtskonventionen wie auch in den Grundrechtskatalogen der meisten Mitgliedstaaten unter einem besonderen Schutz. Kinder haben gemäß der UN-Kinderrechtskonvention, die von der Bundesregierung allerdings nur unter Vorbehalt ratifiziert wurde, das Recht darauf, regelmäßige persönliche Beziehungen und unmittelbare Kontakte zu beiden Elternteilen zu pflegen. Auch die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) und die Europäische Grundrechtscharta (EuGRCH) verbriefen den Schutz des Familienlebens. Jedoch ist daraus laut Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte kein Recht auf Einreise und Aufenthalt für Nicht-EU-Bürgerinnen und -Bürger abzuleiten.

Familienzusammenführung als Gemeinschaftsrecht

Bis zum September 2003 bestand in der Europäischen Union keine gemeinschaftsrechtliche Grundlage für die Familienzusammenführung von Drittstaatsangehörigen. Das Gemeinschaftsrecht regelte allein die Stellung von Drittstaatern, die Angehörige eines Unionsbürgers waren, welcher sein Recht auf Freizügigkeit ausübte: Bürgerinnen und Bürger der Mitgliedstaaten können sich bei der Ausübung ihres Rechts auf Freizügigkeit von ihren Familien begleiten oder diese nachkommen lassen, unabhängig davon, ob die Angehörigen Unionsbürger oder Drittstaatsangehörige sind. Dabei ist der Familienbegriff weit angelegt: Neben Ehegatten, Kindern und Enkeln unter 21 Jahren, denen Unterhalt gewährt wird, zählen auch Eltern und Großeltern, denen Unterhalt gewährt wird, zur Familie sowie nicht verheiratete und gleichgeschlechtliche Paare.

Drittstaatsangehörige hatten ein solches Nachzugsrecht grundsätzlich nicht. Zudem existierten in den einzelnen Mitgliedstaaten völlig unterschiedliche Regelungen zur Familienzusammenführung. Eine gemeinsame europäische Regelung bietet zumindest der Intention nach die Möglichkeit, nationale Unterschiede zu überwinden und gleiche Rechtssicherheit im gesamten EU-Raum zu gewährleisten.

Die im September verabschiedete Richtlinie des Rates (2003/86 EG) zur Familienzusammenführung beschränkt die Nachzugsberechtigten auf die Kernfamilie, schränkt den Nachzug von Kindern über 12 Jahren ein und legt eine Altersgrenze für Ehepartner fest. So wurde in Deutschland der Nachzug von Familienangehörigen bestimmter Länder an den Nachweis von Sprachkenntnissen gekoppelt, was heftige Proteste von Migrantenorganisationen vor allem türkischen Hintergrunds nach sich zog.

Die Umsetzung in nationales Recht

Die Richtlinie, die weit hinter den ursprünglichen Entwürfen der Kommission zurückblieb, musste von den Mitgliedstaaten spätestens bis Oktober 2005 in nationales Recht umgesetzt werden. Ausnahmen waren Dänemark, das Vereinigte Königreich und Irland. Diese Länder machten die nach Titel IV des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft möglichen Opt-outs geltend bzw. nahmen das Opt-In-Recht nicht in Anspruch, wonach sie bestimmte gemeinsame Regelungen nicht übernehmen müssen. Großbritannien und Irland, die aufgrund ihrer Insellage meinen, die Zuwanderung national besser steuern zu können, ist es jedoch möglich, von Fall zu Fall zu entscheiden, ob sie sich den übrigen Mitgliedstaaten bei einer bestimmten Regelung anschließen möchten.

Im Prinzip stand es den einzelnen Mitgliedstaaten frei, jeweils günstigere Regelungen beizubehalten oder zu erlassen. Nach einer bestimmten Zeit konnten sie aber auch den gegenüber ihren nationalen Regelungen womöglich niedrigeren Status der Richtlinie übernehmen. Das deutsche Zuwanderungsgesetz ging jedoch auf Druck des kleinen Koalitionspartners während der rot-grünen Koalition bei dem vor allem hierzulande umstrittenen Kindernachzugsalter letztlich deutlich über die in Brüssel ausgehandelte 12-Jahres-Grenze hinaus.
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