Dossierbild Migration

27.1.2008 | Von:
Dr. Petra Bendel
,
Marianne Haase
,
Jan C. Jugl

Osterweiterung und Migration

Am 1. Mai 2004 wuchs die EU im Rahmen der so genannten "EU-Osterweiterung" um zehn Staaten aus Mittel- und Osteuropa. Dazu gehörten Ungarn, Tschechische Republik, Slowakei, Polen, Estland, Lettland, Litauen und Slowenien sowie Malta und Zypern. Am 1. Januar 2007 folgten Rumänien und Bulgarien.

Einleitung

Der tschechische Ministerpräsident Spidla, Polens Regierungschef Miller und Bundeskanzler Schröder (v.l.)Der tschechische Ministerpräsident Spidla, Polens Regierungschef Miller und Bundeskanzler Schröder (v.l.) (© Bundesregierung, B 145 Bild-00009823, Foto: Jürgen Gebhardt)
Am 1. Mai 2004 traten der EU im Rahmen der so genannten "Osterweiterung" acht Staaten aus Mittel- und Osteuropa bei, die so genannten MOE-Staaten Ungarn, Tschechische Republik, Slowakei, Polen, Estland, Lettland, Litauen und Slowenien sowie die beiden südeuropäischen Staaten Malta und Zypern. Die jüngste Erweiterung der Europäischen Union erfolgte am 1. Januar 2007 mit dem Beitritt Rumäniens und Bulgariens. Eine migrationspolitische Relevanz besteht in zweifacher Hinsicht:

Erstens wurde die öffentliche Diskussion um dieses Thema vor der Erweiterungsrunde und auch heute noch vor allem unter dem Aspekt befürchteter Zuwanderung aus dem "Osten" in die Arbeitsmärkte des "Westens" geführt. Dabei stehen Ängste vor einer "Massenzuwanderung", verbunden mit Lohn- und Sozialdumping im Vordergrund. Bei dieser Form der Migration handelt es sich jedoch seit dem 1. Mai 2004 um EU-Binnenmigration, die durch die Asyl- und Einwanderungspolitik nicht beeinflusst wird, weil diese lediglich den Zugang von Drittstaatsangehörigen regelt. Diese Form der Binnenmigration, die auf der Ebene der EU unter dem Aspekt von Freiheiten und der Behandlung von EU-Bürgern steht, wird in dem Text "Binnenmigration in der Europäischen Union" ausführlich behandelt.

Zweitens muss jedoch die Frage gestellt werden, wie die "neuen" Mitgliedstaaten die bisherigen Regelungen auf diesem Gebiet (auch "Gemeinsamer Besitzstand" bzw. "acquis communautaire" genannt) umsetzen. Dieses Thema behandelt der Text "Die Umsetzung der EU-Migrationspolitik in den neuen Mitgliedstaaten".

Osterweiterung und Arbeitsmigration

Vor der EU-Erweiterung um zehn Staaten Mittel- und Osteuropas (die Tschechische und Slowakische Republik sowie die Republiken Ungarn, Polen, Estland, Lettland, Litauen, Slowenien, Bulgarien, Rumänen sowie Malta und Zypern) am 1. Mai 2004 bzw. 1. Januar 2007 äußerten Regierungen und zivilgesellschaftliche Organisationen in den "alten" Mitgliedstaaten verschiedene Bedenken, wie sich die Osterweiterung auf Migrationsbewegungen und Arbeitsmärkte innerhalb der damaligen EU-15 auswirken könne.

Fest des Lyra e.V.Fest des Lyra e.V. (© Susanne Tessa Müller)
Erstens böten die neuen Mitgliedstaaten nun eine neue, weitgehend ungesicherte "EU-Außengrenze" zu potenziellen Wanderungsgebieten in Osteuropa. Diese könnte, so die Bedenkenträger, ihrerseits anziehend wirken und Probleme der Grenzsicherung und -kontrolle nach sich ziehen. Um diesen Befürchtungen zu begegnen, wurden die neuen Mitgliedstaaten verpflichtet, den gesamten gemeinsamen Besitzstand (den so genannten acquis communautaire) an rechtlichen Regelungen der Europäischen Union einschließlich der Regelungen des Schengener Abkommens (so genannter Schengen-Besitzstand bzw. -acquis) zu übernehmen. Bis die neuen Mitgliedstaaten den Schengen-acquis übernommen hatten, blieben die polizeiliche Überwachung der alten Binnengrenzen und die Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs bestehen. Dem endgültigen Wegfall der Grenzkontrollen zum 21. Dezember 2007 war eine gründliche Überprüfung der Schengen-Kriterien vorgeschaltet.

Ein zweites Bedenken vieler Bürgerinnen und Bürger in den "alten" EU-Mitgliedsländern betraf Folgendes: Aufgrund des starken Lohngefälles zwischen "alten" und "neuen" Mitgliedstaaten könnten die Arbeitsmärkte des "alten" Europas durch Arbeitnehmerzuwanderungen aus den MOE-Staaten zusätzlich belastet werden. Die ohnehin hohe Sockelarbeitslosigkeit in einigen Ländern der EU-15 könnte steigen; "Lohn- und Sozialdumping" die Folge sein. Daneben wurde die Sorge vor einer Absenkung der Schutz- und Qualitätsstandards geäußert. Befürchtet wurde zugleich eine Verlagerung von Arbeitsplätzen (so genanntes "outsourcing") in die neuen Mitgliedstaaten, in denen aufgrund deutlich geringerer Lebenshaltungskosten auch niedrigere Gehälter die Regel sind.

EU-Binnenmarkt, Freizügigkeit und Migration

Die Bedenken von Regierungen und sozio-politischen Organisationen gegenüber der Osterweiterung bezogen sich vor allem auf etwaige Migrationsbewegungen. Hintergrund war, dass der EU-Binnenmarkt die so genannten "vier Freiheiten" für Waren, Dienstleistungen, Kapital und Personen garantiert, die zurzeit schrittweise auch in den beigetretenen Ländern eingeführt werden. Um die MOE-Staaten an die EU heranzuführen und zugleich den Wanderungsdruck im Vorfeld zu mindern, wurden bereits vor dem Beitritt die wirtschaftlichen Beziehungen zu den Beitrittskandidaten schrittweise ausgebaut. Die EU unterstützte dafür bis zur Osterweiterung einzelne Beitrittskandidaten durch bilaterale Abkommen im Rahmen des so genannten PHARE-Programms ("Pologne, Hongrie, Assistance à la Restructuration Economique"). Insgesamt war der Integrationsprozess der MOE-Staaten zum jeweiligen Beitrittstermin schon so weit vorangeschritten, dass besonders für den Waren- und Kapitalverkehr bereits vor der offiziellen Erweiterung kaum mehr Barrieren bestanden.

"2+2+3"-Übergangsregelung zur Arbeitnehmerfreizügigkeit

Die Freizügigkeit von Personen, d.h. insbesondere von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, blieb von diesem Integrationsprozess allerdings bisher ausgenommen und wird es für einen (befristeten) Übergangszeitraum auch noch bleiben. Ausschlaggebend dafür waren starke Vorbehalte vor allem aus Deutschland und Österreich gegen eine sofortige Einführung der Arbeitnehmerfreizügigkeit für die MOE-Länder - Zypern und Malta waren nicht von Übergangsregelungen betroffen.

Nur Großbritannien, Irland und Schweden beschlossen abweichend davon eine sofortige Öffnung ihrer Märkte. Griechenland, Portugal, Finnland, Spanien und Italien folgten im Sommer 2006, die Niederlande im Mai 2007 und Luxemburg im November 2007. Für Arbeitnehmer aus Bulgarien und Rumänien hatten Schweden und Finnland sowie die acht Mitgliedstaaten, die der EU im Jahr 2004 beitraten, ihre Arbeitsmärkte von Anfang an liberalisiert; Frankreich folgte dem im Januar 2007 für Arbeitnehmer bestimmter Sektoren.

Diese Übergangsregelungen gehen auf den sog. "Göteborger Kompromiss" zurück, auf den sich die Staats- und Regierungschefs der EU im Jahr 2001 in Göteborg geeinigt hatten. Die dort beschlossene, so genannte "2+3+2-Regelung" beinhaltet eine Übergangslösung zum Schutz der Arbeitsmärkte der Mehrzahl der "alten" Mitgliedstaaten, die entsprechend auch in den Beitrittsverträgen der MOE-Staaten verankert wurde. Kern dieser Bestimmung ist, dass Schutzregelungen für nationale Arbeitsmärkte zunächst für zwei Jahre eingeführt werden dürfen, nach einer ersten Überprüfung können sie um weitere drei und anschließend erneut um zwei Jahre verlängert werden. Noch vor Ablauf der ersten zweijährigen Übergangsphase im Jahr 2006 bzw. 2009 war eine automatische Prüfung der aktuellen Arbeitsmarktsituationen in den Ländern vorgesehen, die auf Wunsch der Beitrittskandidaten wiederholt werden kann.

Während dieser Übergangszeit ist es den "alten" Mitgliedstaaten erlaubt, ihre nationalen Rechtsvorschriften für den Zugang von Ausländerinnen und Ausländern zu ihrem Arbeitsmarkt weiterhin anzuwenden. Allerdings müssen sie Personen aus den neuen Mitgliedstaaten beim Zugang zu jenem in jedem Fall Vorrang vor Drittstaatsangehörigen einräumen. Im Sinne der ausgleichenden Gerechtigkeit war es den neuen Mitgliedsländern jedoch auch möglich, Beschränkungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit für Bürger der EU-15 einzuführen, wovon Polen, Slowenien und Ungarn Gebrauch machten.

Die Mitgliedstaaten, die zu der Auffassung gelangen, ihre Arbeitsmärkte seien dann noch nicht in der Lage Arbeitsmarktzuwanderungen zu kompensieren, haben die Option, diese erste Übergangsfrist um weitere drei Jahre bis 2009 bzw. 2013 zu verlängern. Allerdings müssen sie dafür - anders als in der ersten Übergangsphase - triftige, ihre Arbeitsmarktsituation betreffende Gründe nennen. Nur wenn Mitgliedstaaten eine anhaltende, erhebliche Störung ihrer Arbeitsmarktsituation darlegen, dürfen die Schutzmaßnahmen auch nach 2009 nochmals verlängert werden; sie müssten ihre Märkte also spätestens ab Mai 2011 für alle Arbeitnehmerinnen und -nehmer der EU-27 öffnen. Der Beitrittsvertrag mit Zypern enthält diese Bestimmungen nicht, für Malta wurde nur eine Schutzklausel beschlossen. Bürgerinnen und Bürger aus den im Jahr 2007 beigetretenen Rumänien und Bulgarien sehen sich den gleichen Zugangsbeschränkungen ausgesetzt. Wie im Fall der Osterweiterung des Jahres 2004 überprüft man die Notwendigkeit der Zugangsbeschränkungen für bulgarische und rumänische Arbeitnehmer in mehreren Schritten. Spätestens 2013 werden diese beiden Mitgliedstaaten ebenfalls von der Arbeitnehmerfreizügigkeit profitieren können.

Dienstleistungsfreiheit mit Ausnahmen

Die Dienstleistungsfreiheit gilt seit dem Beitrittstermin für alle neuen Mitgliedstaaten. Allerdings haben Deutschland und Österreich einen Sonderstatus für sich erwirkt, der eine ganz ähnliche Regelung wie bei der Arbeitnehmerfreizügigkeit vorsieht: Die Dienstleistungsfreiheit darf parallel zur "2+3+2-Regelung" der Personenfreiheit für maximal sieben Jahre lang in bestimmten Branchen eingeschränkt werden. Für Deutschland sind dies der Bausektor, die Innendekoration und die Gebäudereinigung, um die zeitweilige grenzüberschreitende Beschäftigung von Arbeitnehmern durch im Beitrittsland niedergelassene Unternehmen einzuschränken. Auch für Bulgaren und Rumänen gelten die Beschränkungen im Bereich der Dienstleistungsfreiheit entsprechend des Schemas der "2+3+2-Regelung".


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