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Rückblick: Zuwanderungsgesetz 2005


15.5.2007
Der Beitrag skizziert die zentralen Bestimmungen des Zuwanderungsgesetzes im Bereich Aufenthaltsrecht, Integrationsförderung und der "humanitären Zuwanderung".

Ein neues Aufenthaltsrecht



Wladimir Klitschko (l.), Johannes und Christina Rau eröffnen den Wettbewerb "Integration von Zuwanderern"Wladimir Klitschko (l.), Johannes und Christina Rau eröffnen den Wettbewerb "Integration von Zuwanderern" (© Bundesarchiv, B 145 Bild-00046059 / Fotograf: Bernd Kühler)
Am 1. Januar 2005 trat mit dem Zuwanderungsgesetz eine umfassende Reform sämtlicher Bestimmungen der Migrations- und Integrationspolitik sowie des Aufenthaltsrechts von Nichtdeutschen in Kraft. Es handelt sich um ein sog. Artikelgesetz, welches einerseits mehrere, bereits bestehende Vorschriften änderte und andererseits zwei gänzlich neue Gesetze schuf. Der volle Name lautet "Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungsgesetz - ZuWG)". Die Änderungen betrafen beispielsweise das Staatsangehörigkeitsgesetz, das Bundesvertriebenengesetz und die Vorschriften zum Asylrecht. Inzwischen ist das Gesetz durch die Novelle des Zuwanderungsgesetzes 2007 ("Zuwanderungsänderungsgesetz") bereits in einzelnen Bestimmungen, nicht aber grundlegend reformiert worden.

Die ersten beiden Artikel des Zuwanderungsgesetzes enthalten die neu eingeführten Gesetze:

Artikel 1 ist das Kernstück: das Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (sog. Aufenthaltsgesetz, AufenthG). Dort sind die entscheidenden Änderungen enthalten, über die man während der Zuwanderungsdebatte der Jahre 2001 bis 2004 so kontrovers diskutierte. Die wichtigsten Inhalte und Neuregelungen des Aufenthaltsgesetzes im Vergleich zum alten Ausländergesetz, dessen direkter Nachfolger es ist, werden auf den folgenden Seiten näher erläutert.

Artikel 2 besteht aus dem Gesetz zur Freizügigkeit von EU-Bürgern, denen im Rahmen des freien Verkehrs von Personen innerhalb der Europäischen Union besonders weit gehende Aufenthaltsrechte zugestanden werden.

Aufenthalt und Niederlassung: Wer darf kommen und bleiben?



Zuzüge im Jahr 2003 nach den sechs häufigsten Herkunftsländern- und regionen, Aus: Migrationsbericht, BMI, S. 12.Zuzüge im Jahr 2003 nach den sechs häufigsten Herkunftsländern- und regionen, Aus: Migrationsbericht, BMI, S. 12. (© BMI)
Im alten, bis 2004 geltenden Ausländergesetz unterschied man - je nach Zweck des Aufenthalts - eine Vielzahl sog. Aufenthaltstitel, die Nichtdeutsche für ihren legalen dauerhaften Aufenthalt hierzulande benötigen. Die Regelungen waren jedoch unübersichtlich und selbst für Fachleute kompliziert. Das seit 2005 geltende Aufenthaltsgesetz kennt grundsätzlich nur noch zwei Aufenthaltstitel: die befristete "Aufenthaltserlaubnis" sowie die unbefristete "Niederlassungserlaubnis", an deren Ende eine Einbürgerung stehen kann.

Aufenthaltserlaubnis

Die Aufenthaltserlaubnis orientiert sich weiterhin an dem Grund, aus dem eine Migrantin oder ein Migrant in die Bundesrepublik kommt. Dabei wird unterschieden zwischen Ausbildung (z.B. Studierende), Erwerbstätigkeit (ausländische Arbeitnehmer), humanitären Gründen (z.B. Flüchtlinge und Asylsuchende) sowie familiären Motiven (Familiennachzug). Zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit berechtigt die Aufenthaltserlaubnis grundsätzlich nur dann, wenn sie es ausdrücklich vorsieht. Ausländische Studierende an deutschen Universitäten und Fachhochschulen, die nach Abschluss ihres Studiums die Bundesrepublik früher wieder verlassen mussten, können ihren Aufenthalt seither um bis zu ein Jahr verlängern, um eine Stelle zu finden.

Niederlassungserlaubnis

An die Niederlassungserlaubnis sind relativ hohe Anforderungen geknüpft. Dafür bietet sie einen besseren Schutz gegen Ausweisung, berechtigt zum dauerhaften Aufenthalt und zur fast unbeschränkten Erwerbstätigkeit und kann nach mehrjährigem Aufenthalt zur Einbürgerung führen. Der Aufenthalt ist zudem nicht an einen besonderen Zweck gebunden.

Zu den Voraussetzungen für die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis gehören:
  • Sicherung des Lebensunterhalts und angemessenen Wohnraums für die eigene Familie
  • Nachweis von Beiträgen zur Altersvorsorge
  • Straffreiheit
  • ausreichende deutsche Sprachkenntnisse
  • Erlaubnis zur Erwerbstätigkeit
  • mindestens fünfjähriger vorheriger Besitz einer Aufenthaltserlaubnis.
Neue Arbeitsmigration?

Von diesen Voraussetzungen zur Erteilung der Niederlassungserlaubnis ausgenommen sind hoch Qualifizierte (z.B. Wissenschaftler, Ingenieure, Computerspezialisten) und Migranten, die sich als Selbständige niederlassen wollen, sowie deren Familienangehörige. Sie können wesentlich schneller eine Niederlassungserlaubnis erhalten (vgl. auch den Dossiertext "Zuwanderungsgesetz und Arbeitsmigration"). Auch Asylberechtigte können unter bestimmten Umständen schon nach drei Jahren den Status zur dauerhaften Niederlassung bekommen.

Mit der vereinfachten Rechtslage bei den Aufenthaltstiteln ging jedoch keine generelle Öffnung des hiesigen Arbeitsmarkts für Nichtdeutsche einher. Vielmehr wurde der Anwerbestopp ausdrücklich beibehalten. Ausgenommen vom "Anwerbestopp" sind lediglich hoch Qualifizierte und Selbstständige; allerdings gelten für sie strenge Zuzugsvoraussetzungen.

Integration im Aufenthaltsgesetz: Fokus auf Spracherwerb



Die gezielte Förderung der Integration von Migrantinnen und Migranten stellt angesichts der langen Einwanderungsgeschichte Deutschlands immer noch bundespolitisches Neuland dar. Erstmals wurde in dem Anfang 2005 in Kraft getretenen Zuwanderungs- bzw. Aufenthaltsgesetz eine materiell verstärkte Integrationsförderung durch den Bund gesetzlich verankert. Gemäß dem Prinzip "Fördern und Fordern" regelte man einerseits klare Rechtsansprüche auf die Teilnahme an Integrationskursen, andererseits verpflichtete man manche Gruppen von Zuwanderern unter Einschluss von Sanktionsmöglichkeiten dazu, an den Kursen teilzunehmen. Diese sollen neben deutschen Sprachkenntnissen Wissen um das Rechts- und Wirtschaftsleben vermitteln. Zudem müssen sich Einwanderer grundsätzlich an den Kosten der Integrationskurse beteiligen.

Für die Konzeption und zentrale Koordination der Integrationskurse, die dezentral von verschiedenen Trägern bundesweit durchgeführt werden, ist das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) in Nürnberg zuständig. Ein Kurs besteht aus einem Basissprachkurs mit 300, einem Aufbausprachkurs mit ebenfalls 300 sowie einem sog. Orientierungskurs mit 30 Unterrichtseinheiten à 45 Minuten. Somit liegt der Schwerpunkt klar auf dem Deutscherwerb.

Der Orientierungskurs soll bei den Immigranten ein "Verständnis für das deutsche Staatswesen wecken", "Kenntnisse der Rechte und Pflichten als Einwohner und Staatsbürger vermitteln" und "zur Teilhabe am gesellschaftlichen Leben befähigen". Vorausgesetzt die Kurskapazitäten erlauben es, können auch Nichtdeutsche teilnehmen, die bereits länger in Deutschland leben. Im Amtsdeutsch heißen sie "Bestandsausländer". Sofern die Behörden feststellen, dass "Bestandsausländer" "in besonderer Weise integrationsbedürftig" sind oder das Arbeitslosengeld II beziehen, können sie zur Teilnahme verpflichtet werden. Bei Verletzung dieser Pflicht müssen sie u.U. mit Leistungskürzungen oder sogar aufenthaltsrechtlichen Sanktionen rechnen.

Humanitäre Aspekte des Aufenthaltsrechts



Früher war die Lage von Flüchtlingen und Asylsuchenden in Deutschland dadurch gekennzeichnet, dass die Anerkennungsgründe sich von jenen anderer Staaten unterschieden. Außerdem erhielten selbst Flüchtlinge, denen die Rückkehr in ihr Herkunftsland wegen unsicherer Verhältnisse nicht zumutbar war, in der Regel keinen sicheren Aufenthaltsstatus.

Das Aufenthaltsgesetz verbesserte den Status solcher subsidiär geschützten Flüchtlinge. Außerdem gewährt man seither auch bei nichtstaatlicher Verfolgung den Flüchtlingsstatus nach der Genfer Konvention. Das gleiche gilt für geschlechtsspezifische Verfolgungsgründe. Diese Gesetzesänderungen beruhen in erster Linie auf der notwendigen Umsetzung von europarechtlichen Vorgaben. Die sog. Qualifikationsrichtlinie der Europäischen Union besagt nämlich, dass auch nichtstaatliche und geschlechtsbezogene Verfolgung als Aufnahmegrund bei Flüchtlingen gelten.

Verhinderung von Kettenduldungen

Wichtige Neuerungen des Aufenthaltsgesetzes bezogen sich auf Nichtdeutsche, die eigentlich ausreisepflichtig waren und keinen Anspruch auf einen sicheren Aufenthaltsstatus hatten.

Die vorübergehende Aussetzung der Abschiebung - auch Duldung genannt - wurde im Prinzip beibehalten. Bei der Duldung überprüft man spätestens alle sechs Monate, ob der oder die Geduldete abgeschoben werden kann oder ob weiterhin bestimmte, vor der Abschiebung schützende Hindernisse (wie z.B. ein schlechter Gesundheitszustand oder Krieg im Herkunftsland) bestehen. Bei faktischen Ausreisehindernissen, die nicht selbst verschuldet sind, kann die zuständige Ausländerbehörde eine befristete Aufenthaltserlaubnis (inklusive Arbeitserlaubnis) erteilen. Dies sollte "Kettenduldungen" vermeiden, bei der Betroffene bisher oft über viele Jahre in ständiger Rechtsunsicherheit lebten, ob ihr Aufenthalt weiterhin geduldet wird. Nach Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes bestand allerdings ein weiter Ermessensspielraum der Behörden, da kein Rechtsanspruch für Betroffene vorgesehen war: Wenn eine Abschiebung bereits für 18 Monate ausgesetzt ist, "soll" die Aufenthaltserlaubnis erteilt werden.

Nur geringe Chancen auf eine solche sog. Aufenthaltsverfestigung haben Zuwanderer, die ihre Papiere verloren oder vernichtet haben. Jährlich werden mehrere Hundert "herrenloser" Pässe und Ausweise aufgefunden. Mit der Einführung einer "Fundpapier-Datenbank" wollte man die Zuordnung aufgefundener ausländischer Ausweispapiere erleichtern, insbesondere in Fällen, in denen "Passlosigkeit gezielt herbeigeführt worden ist", um den Ausgang eines Asylverfahrens zu beeinflussen oder drohende Abschiebung zu verhindern.

Härtefallkommissionen

Das Aufenthaltsgesetz eröffnet außerdem die Option, auf Länderebene per Verordnung Härtefallkommissionen einzurichten. Diese Gremien können den obersten Landesbehörden in besonderen Einzelfällen aus "dringenden humanitären oder persönlichen Gründen" die Verleihung eines Aufenthaltstitels an einen formal ausreisepflichtigen Ausländer empfehlen. Die Empfehlungen haben allerdings keinen verbindlichen Charakter. Viele Bundesländer richteten daraufhin gesonderte Härtefallkommissionen mit eigener Geschäftsstelle und externen Experten aus Kirchen und Wohlfahrtsverbänden ein. In einigen Ländern (z.B. in Hessen und Niedersachsen) fungieren die Petitionsausschüsse der Landtage als Härtefallgremien.

Migration und Innere Sicherheit



Bereits im Jahr 2002 hatte man infolge der terroristischen Anschläge in Washington und New York im Rahmen des sog. Terrorismusbekämpfungsgesetzes erweiterte Gründe für die Beendigung des Aufenthaltsrechts von Nichtdeutschen sowie eine erleichterte Durchsetzung der Ausreisepflicht im alten Ausländergesetz verankert. Das Aufenthaltsgesetz enthält dazu einige Verschärfungen wie etwa die sog. Abschiebungsanordnung.

Abschiebungsanordnung

Die Abschiebungsanordnung erleichtert eine Abschiebung, wenn aufgrund einer auf "Tatsachen gestützten Prognose" eine besondere Gefahr für die Bundesrepublik Deutschland oder eine terroristische Gefahr abgewehrt werden soll. Die Tatsachen müssen also nicht die Gefahr selbst, sondern nur eine entsprechende Annahme, es bestehe eine solche Gefahr, rechtfertigen. Grundsätzlich sind für die Ausweisungen zur Gefahrenabwehr die Landesinnenminister zuständig. Nach den Neuregelungen kann jedoch auch der Bundesinnenminister die Zuständigkeit an sich ziehen und damit Entscheidungen der Länder zuvorkommen - oder sogar bereits ergangene Entscheidungen ändern. Dabei bleibt der Rechtsschutz auf eine Instanz (beim Bundesverwaltungsgericht) begrenzt.

Schleuserkriminalität

Eine weitere Regelung ist an sog. Schleuser adressiert, die Zuwanderer illegal und gewerbsmäßig über Grenzen bringen. Täter, die wegen Einschleusens von Ausländern rechtskräftig zu einer Freiheitsstrafe ohne Bewährung verurteilt sind, werden nun zwingend ausgewiesen.

Schließlich wurde in das Aufenthaltsgesetz eine neue Vorschrift aufgenommen, welche auf die Bekämpfung sog. Hassprediger zielt. Danach können Nichtdeutsche ausgewiesen werden, die terroristische Taten billigen oder zu Hass und Gewalt gegen Teile der Bevölkerung aufrufen. Anknüpfend an die Schwierigkeiten im "Fall Kaplan" wurde eine Bestimmung eingeführt, welche im Regelfall eine Ausweisung von Leitern verbotener Vereine vorsieht.

Regelanfrage beim Verfassungsschutz

Bei der Verfestigung des Aufenthaltes und der Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern wurden im Zuwanderungsgesetz sicherheitsrelevante Vorbehalte geschaffen. Vor der Erteilung einer Niederlassungserlaubnis - also des zeitlich unbefristeten Aufenthaltstitels - und der Entscheidung über eine Einbürgerung findet nun eine Regelanfrage beim Verfassungsschutz über verfassungsfeindliche Bestrebungen der betreffenden Person statt. Vor einer Einbürgerung müssen außerdem sämtliche Vorstrafen bekannt gemacht werden, zu denen ein Einbürgerungswilliger verurteilt wurde.

Bewertungen des Zuwanderungsgesetzes



Durch das Zuwanderungsgesetz wurde die deutsche Migrationspolitik nicht rundum erneuert, weil man die Grundstruktur des Aufenthaltsgesetzes aus dem bis dahin gültigen Ausländergesetz von 1991 übernahm. Dennoch führte die Reform an verschiedenen Stellen zu deutlichen Änderungen und Vereinfachungen gegenüber der alten Rechtslage. Die Anzahl der Aufenthaltstitel wurde verringert und die Verfahren wurden vereinfacht, wobei die Erteilung eines Aufenthaltstitels weiterhin an ähnlich hohe Voraussetzungen gebunden ist.

Einen deutlichen Fortschritt gab es im Bereich der Integration. Besonders bemerkenswert ist die erstmalige gesetzliche Verankerung eines umfassenden Konzepts zur sprachlichen Integration von Migrantinnen und Migranten. Damit ist ein rechtlicher Anspruch für Neuzuwanderer verbunden, einen Platz in einem Integrationskurs zu erhalten. In anderen Bereichen sind die Neuerungen indes weniger epochal ausgefallen: So ist es nach Ansicht zahlreicher Kritiker - insbesondere bei Kirchen und Wohlfahrtsverbänden - nicht ausreichend gelungen, den Status von Geduldeten zu verbessern. Auch der Problemkomplex der sog. illegalen Migration blieb ausgespart. Dagegen drückten die als Reaktion auf die terroristischen Anschläge des 11. September 2001 und des 11. März 2003 verankerten Abwehr- und Sicherheitsmaßnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus und Kriminalität dem Gesetz einen deutlichen Stempel auf. Dies verhinderte, dass das Zuwanderungsgesetz als eine historische Zäsur auf dem Weg zu einem modernen, zukunftsfähigen Einwanderungsland betrachtet werden kann.

Evaluation des Gesetzes und spätere Reaktionen

Das Zuwanderungsgesetz ist inzwischen evaluiert und - je nach im Mittelpunkt stehendem Regelungsbereich - verschiedentlich kontrovers kommentiert worden. Der Beauftragte der Bundesregierung für Aussiedler und nationale Minderheiten wertete die Neuregelungen des Gesetzes im September 2005 als Verbesserungen für Spätaussiedler. So sei das Aufnahmeverfahren wesentlich erleichtert worden, sodass Antragstellende schon in der Gewissheit eines dauerhaften Bleiberechts nach Deutschland einreisten. Seither haben auch alle Spätaussiedler und ihre mit nach Deutschland gekommenen Familienangehörigen einen gesetzlichen Anspruch auf die kostenlose Teilnahme an einem Integrationskurs, der, soweit erforderlich, durch eine sozialpädagogische Begleitung sowie durch Kinderbetreuungsangebote ergänzt wird.

Ein Jahr nach seinem Inkrafttreten übte die Flüchtlingsorganisation Pro Asyl scharfe Kritik an der Umsetzung des Zuwanderungsgesetzes. "Die humanitären Anliegen des Zuwanderungsgesetzes werden in der Praxis fast vollständig verfehlt", kritisierte Pro Asyl. Weder seien Kettenduldungen abgeschafft worden, noch sei es gelungen, die Härtefallkommissionen bundesweit zu etablieren. Letztere seien in Bayern gar nicht eingerichtet worden, in Hessen und Niedersachsen wurden Parlamentarier statt Experten mit der Beratung der Härtefälle betraut. Für Betroffene hieße das, dass sie nach wie vor keine sichere Aufenthaltsperspektive hätten und selbst nach zehn und mehr Jahren Aufenthalt mit ihrer Abschiebung rechnen müssten: "Selbst hier aufgewachsene Jugendliche und junge Erwachsene werden rigoros abgeschoben."

Integrationskursteilnehmer nach Kursarten 2005, Aus: Teilstatistik: "Integration", BAMF, 2006, S. 93Integrationskursteilnehmer nach Kursarten 2005, Aus: Teilstatistik: "Integration", BAMF, 2006, S. 93 (© BAMF)
Seit der Einführung der Integrationskurse besteht ein reges Interesse von Einwanderern, an einem solchen teilzunehmen. Nach Angaben des BAMF wurden im ersten Jahr bundesweit knapp 8.200 Kurse durchgeführt bzw. begonnen. 215.651 Personen erhielten 2005 die Berechtigung zur Teilnahme und mehr als die Hälfte (115.158 Personen) begann im selben Jahr bereits mit den Kursen. Dabei zeigte sich, dass v.a. bereits hier lebende Einwanderer, die etwa die Hälfte aller Teilnehmenden stellten, ein großes Interesse an den Integrationskursen haben. Ihre Teilnahme ist in der Regel freiwillig. Die Kursarten und ihre Besucher zeigt die folgende Abbildung:

Am 24. Juli 2006 legte das Bundesinnenministerium einen ersten vorläufigen Evaluierungsbericht vor, der zu dem Ergebnis kam, dass das Zuwanderungsgesetz sich "grundsätzlich bewährt" habe. Die mit dem Gesetz verfolgten Ziele "wurden, soweit es gesetzgeberisch möglich ist, erreicht. Nur punktuell besteht Optimierungsbedarf." Allerdings erfuhren die im Evaluierungsbericht getroffenen Aussagen und mehr noch die Empfehlungen zur Optimierung des bestehenden Zuwanderungsrechts harsche Kritik verschiedenster Verbände, so etwa von der Caritas, dem Diakonischen Werk, Pro Asyl, dem Interkulturellen Rat und Amnesty International. Diese monierten u.a., dass ihre Stellungnahmen keinen Eingang in den Evaluierungsbericht gefunden hätten.

Letztendlich läutete das Zuwanderungsgesetz vor allem integrationspolitisch einen Paradigmenwechsel ein, während es in anderen Bereichen (Aufenthaltsrecht, Zuwanderung und humanitäre Fragen) an bestehende Strukturen angeknüpft. Dass es durch ein Änderungsgesetz anlässlich der Umsetzung von elf Richtlinien der Europäischen Union bereits im Sommer 2007 in vielen Punkten verändert wurde, verdeutlicht sowohl die wachsende Dynamik von migrations- und integrationspolitischen Fragen als auch die kürzer werdenden Zeitabstände, binnen derer neu eingeführte Grundlagen des Ausländerrechts Bestand haben.

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