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Von der "Gastarbeiter"-Anwerbung zum Zuwanderungsgesetz

Migrationsgeschehen und Zuwanderungspolitik in der Bundesrepublik


15.3.2005
Die Migrationspolitik in der Bundesrepublik durchlief seit der Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte ab 1955 verschiedene Phasen, in denen mal die Rückführung, dann die Regelung der Asylmigration oder Ansätze der Integrationsförderung im Mittelpunkt standen. Allmählich manifestierte sich damit der Wandel von Aus- zum Einwanderungsland - wenngleich dies lange nicht politisch anerkannt wurde.

Einleitung



"Knofi" - Türkischer Feinkostladen in Berlin-Kreuzberg"Knofi" - Türkischer Feinkostladen in Berlin-Kreuzberg (© Susanne Tessa Müller)
Der Wandel in Deutschland seit dem späten 19. Jahrhundert von einem Auswanderungs- zu einem Einwanderungsland manifestierte sich in der jungen Bundesrepublik nach der Integration von ca. 13 Millionen Vertriebenen des Zweiten Weltkrieges zunächst mit den Verträgen zur Anwerbung ausländischer Arbeitsmigranten in den 1950er- und 60er-Jahren.

Darauf folgten verschiedene Phasen der Ausländerpolitik, die in der Fachliteratur unterschiedlich datiert und begründet werden. Rückblickend begünstigte die Migrationspolitik zwischen 1955 und 2004 den Wandel vom Aus- zum Einwanderungsland - zunächst im statistischen, zunehmend auch im gesellschaftlichen und mit dem neuen Zuwanderungsgesetz zumindest für Hochqualifizierte erstmals auch im rechtlichen Sinn. Die folgende Einteilung von Phasen der Ausländerpolitik orientiert sich an den Darstellungen in der einschlägigen Fachliteratur.

Die Zuwanderung nach Deutschland wandelte sich seit den 1950er-Jahren mehrfach grundlegend, woraus sich die verschiedenen Formen von Zuwanderung bildeten, die heute üblicherweise unterschieden werden. Zunächst zogen angeworbene ausländische Arbeitskräfte aus dem Mittelmeerraum zu. Nach dem Anwerbestopp 1973 folgten ihre Familienangehörigen und später vermehrt Flüchtlinge.

Insgesamt liegt die Zahl von Ausländern in der Bundesrepublik heute bei 7,3 Millionen. Dazu kommen etwa vier Millionen Spätaussiedlerinnen und Spätaussiedler sowie eingebürgerte Zuwanderer, die als Deutsche nicht mehr in die Ausländerstatistik eingehen.

1955-1973 Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte



Die Ausländerpolitik der Bundesrepublik war in den 1950er- und 1960er-Jahren durch die gezielte Anwerbung ausländischer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aus dem Mittelmeerraum gekennzeichnet. Sie wurden als "Gastarbeiter" bezeichnet, weil ihr Aufenthalt nur vorübergehend sein sollte.

Anwerbeverträge für Arbeitskräfte wurden zunächst mit Italien (1955), Spanien und Griechenland (1960) und später auch mit der Türkei (1961), Marokko (1963), Portugal (1964), Tunesien (1965) und Jugoslawien (1968) geschlossen.

Die Anwerbepolitik war (wie bereits die während des Kaiserreichs) auf eine befristete Zuwanderung ausgerichtet, die den Arbeitskräftemangel bestimmter Industriezweige der bundesdeutschen Nachkriegsökonomie ausgleichen sollte. Die überwiegend männlichen, jungen Angeworbenen lebten damals ohne Familienangehörige in Baracken oder Sammelunterkünften. Sie arbeiteten meist in der Industrie auf Stellen, die wegen des relativen Überhanges an Arbeitsplätzen und des steigenden Anspruchsniveaus einheimischer Arbeitnehmer immer seltener mit diesen besetzt werden konnten.

Legitimationskarte, © PrivatbesitzLegitimationskarte, © Privatbesitz
Die "Gastarbeiter" übernahmen während des Wirtschaftswunders, aber auch in Zeiten der Rezessionen wichtige Ersatz-, Erweiterungs- und Pufferfunktionen. Denn zumindest theoretisch galt das "Rotationsprinzip": Einem temporären Arbeitsaufenthalt sollte die Rückkehr in das jeweilige Herkunftsland folgen. Die Ausländerbeschäftigung war in dieser Phase an den Bedürfnissen von Wirtschaft und Arbeitsmarkt ausgerichtet. Ohne den Einsatz der "Gastarbeiter" – so ein allgemeines Resümee – wäre das deutsche Wirtschaftswunder nicht in so kurzer Zeit erreicht worden.

Wachsender Ausländeranteil an der Wohnbevölkerung

Der Ausländeranteil an der Wohnbevölkerung in Deutschland wuchs im Zuge der Anwerbepolitik von 1,2 Prozent im Jahr 1960 auf über 4,9 Prozent 1970. Zum Zeitpunkt des Anwerbestopps 1973 waren ca. 2,6 Millionen ausländische Arbeitnehmer in der Bundesrepublik beschäftigt. Weil das "Rotationsprinzip" nicht funktionierte und die Aufenthaltszeiten der angeworbenen ausländischen Beschäftigten sich zusehends verlängerten, setzte nach einigen Jahren der Nachzug von Familienangehörigen ein. Damit zeichneten sich erste Niederlassungstendenzen ab, ohne dass die sozialen Folgen dieser Zuwanderung politisch thematisiert wurden.

Ausländische Arbeitnehmer 1954-1962 in der BRD. Aus: Normalfall Migration, bpb 2004.Ausländische Arbeitnehmer 1954-1962 in der BRD. Aus: Normalfall Migration, bpb 2004. (© bpb)
In Folge der wirtschaftlichen Rezession ging allein zwischen 1966 und 1969 die Ausländerbeschäftigung um rund ein Drittel auf 0,9 Millionen zurück. Nach einem zwischenzeitlichen Anstieg sank die Zahl im Zuge des Ölpreisschocks von 1973 und der darauf folgenden Weltwirtschaftskrise erneut. 1973 wurde von der damaligen Bundesregierung der so genannte Anwerbestopp erlassen, um die staatlich organisierte Arbeitsmigration zu beenden und den Ausländerzuzug zu stoppen.

1973-1979 Anwerbestopp und Konsolidierung der Ausländerbeschäftigung



Reinhardswaldgrundschule in Berlin-KreuzbergReinhardswaldgrundschule in Berlin-Kreuzberg (© Susanne Tessa Müller)
Die zweite Phase bundesdeutscher Ausländerpolitik von 1973 bis 1979 war primär durch den Zuzug von Familienangehörigen, also von Ehegatten und Kindern der zuvor angeworbenen Arbeitnehmer, geprägt. Sie zielte jedoch auf eine vorübergehende Eingliederung für die Familien ab, die sich dauerhaft niederlassen wollten. Sie erhielten auf Grundlage des Ausländergesetzes von 1965 eine Aufenthalts- bzw. Zuzugsgenehmigung.

Die Verhängung des Anwerbestopps forderte den Familiennachzug geradezu heraus: Er war die einzig noch zugelassene Form von Zuwanderung. Außerdem stellte die Bundesregierung den Migrantenfamilien, die sich dauerhaft niederließen, eine bessere Eingliederungspolitik in Aussicht. Diese zweite Phase wird als "Phase der Konsolidierung der Ausländerbeschäftigung" bezeichnet..

Integrationsprobleme und Bildung

Durch den Kindernachzug gerieten erstmals schulische Probleme und die Bildungsintegration in den Mittelpunkt der Aufmerksamkeit. Die Debatte um verstärkte Integrationsbemühungen für Ausländerkinder und -jugendliche führte zu ersten Maßnahmen – so wurde die schulische Integration z.B. durch Förder- oder Ausländerklassen unterstützt. Gleichwohl blieb die Ausländerpolitik insgesamt restriktiv. Das zeigte sich vor allem in der Rechtsunsicherheit, einen sicheren Aufenthaltsstatus zu erhalten. Durch eine Zuzugssperre für "überlastete Siedlungsgebiete" (Hessen, Nordrhein-Westfalen, Bayern, Baden-Württemberg) von 1975 bis 1977 sollte überdies einem Nachzug von Familienangehörigen ausländischer Arbeitnehmer entgegengewirkt werden.

1979-1980 Konkurrierende Integrationskonzepte



Älteres Paar im Görlitzer Park, Berlin-KreuzbergÄlteres Paar im Görlitzer Park, Berlin-Kreuzberg (© Susanne Tessa Müller)
Der erste Ausländerbeauftragte der Bundesregierung, der frühere nordrhein-westfälische Ministerpräsident Heinz Kühn (SPD), legte Ende 1979 ein Memorandum vor, dessen zentrale Forderung die Anerkennung der faktischen Einwanderungssituation durch die Regierung in Form einer konsequenten Integrationspolitik war. Als zweites wurde darin vom Staat gefordert, die reale Gleichberechtigung v.a. der so genannten Zweiten Generation in den Bereichen Bildung und Ausbildung, Arbeit und Wohnen zu fördern. Auch die Einführung des kommunalen Wahlrechts für hier lebende Ausländerinnen und Ausländer sowie eine Option auf den Erhalt der Staatsbürgerschaft für hier geborene ausländische Kinder wurden gefordert. Diese sollten die politische Partizipation erhöhen.

Integrationsdebatte 1980

In der öffentlichen Debatte auf das Kühn-Memorandum standen neben der staatlichen Verantwortung für die Integration der Zugewanderten immer auch die Integrationsfähigkeit und Integrationswilligkeit der Zugewanderten im Mittelpunkt. Die ausländerpolitischen Beschlüsse der damaligen SPD/FDP-Bundesregierung blieben weit hinter den Forderungen ihres Ausländerbeauftragten zurück – mehr noch: die Ausländerpolitik war weiterhin auf Konzepte zur sozialen Integration auf Zeit ausgerichtet. Die Wende der Ausländerpolitik blieb somit aus. Die Bundesregierung überließ ungeachtet weiterer Vorschläge die Integrationspolitik den pragmatischen, aber oft unkoordinierten Initiativen der kommunalen Verwaltungen. Umfassendere Konzepte zur Integrationsförderung der Migranten und ihrer Familienangehörigen wurden nicht erarbeitet.

1981-1990 Wende in der Ausländerpolitik



Grillen im Görlitzer Park, Berlin-KreuzbergGrillen im Görlitzer Park, Berlin-Kreuzberg (© Susanne Tessa Müller)
In der anschließenden Phase (1981-1990) blieb das Migrationsgeschehen weiterhin durch den Zuzug nachziehender Familienangehöriger aus den ehemaligen Anwerbeländern bestimmt. Mitte der 1980er-Jahre kamen vermehrt Asylsuchende und andere Flüchtlinge hinzu. Aufgrund wachsender Arbeitslosigkeit, steigendem Ausländerzuzug und einer oft emotional geführten Debatte in Politik und Medien wuchs auch das öffentliche Unbehagen angesichts der Konzeptionslosigkeit der Ausländerpolitik. Die Themen "Arbeitsmigration" und "Asyl" wurden zunehmend vermengt, das "Ausländerthema" politisiert und ideologisiert.

Rückkehrförderung

1981/82 wurde heftig darüber diskutiert, ob mit der Senkung des Kindernachzugsalters der Familiennachzug verringert und wie die freiwillige Rückkehr von Arbeitsmigranten in ihre Herkunftsländer gefördert werden könnte. Noch unter der damaligen SPD/FDP-Bundesregierung wurde im Juli 1982 ein zunächst eher symbolisches Maßnahmenbündel zur Rückkehrförderung beschlossen, das unter der folgenden Bundesregierung 1983 in ein "Gesetz zur befristeten Förderung der Rückkehrbereitschaft von Ausländern" überführt wurde.

Nach dem Regierungswechsel 1982 nahm Bundeskanzler Helmut Kohl (CDU) die Ausländerpolitik in ein Dringlichkeitsprogramm auf und wertete sie symbolisch zu einem politischen Gestaltungsfeld von besonderer Wichtigkeit auf. Zentrale migrationspolitische Leitlinien waren die Aufrechterhaltung des Anwerbestopps, die Einschränkung des Familiennachzuges und die Förderung der Rückkehrbereitschaft. Daneben wurden erweiterte Integrationsangebote für hier lebende Ausländer und Ausländerinnen angekündigt.

Debatten um ein "neues" Ausländergesetz

Seit 1980 war ein zeitgemäßes Ausländergesetz zwar des Öfteren angekündigt, nicht aber realisiert worden, weil die entsprechenden Entwürfe wiederholt am Widerstand der Opposition und gesellschaftlicher Gruppen scheiterten. Erst Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble gelang es, einen Entwurf einzubringen, der im Frühjahr 1990 eine parlamentarische Mehrheit fand und am 1. Januar 1991 in Kraft trat.

Die Bestimmungen des "neuen" Ausländerrechts über Aufenthaltsverfestigung und Familiennachzug, über Rechtsansprüche der Zweiten Generation und Einbürgerungen boten Inländerinnen und Inländern mit ausländischen Pass erstmals eine Art Einwanderungsstatus. Daneben erleichterte es Einbürgerungen von hier aufgewachsenen Jugendlichen und von bereits lange hier lebenden Zuwanderinnen und Zuwanderern. Parallel wurde der Schutz von Ehepartnern und Kindern politisch Verfolgter ausgedehnt und eine so genannte Altfallregelung für geduldete Asylbewerberinnen und Asylbewerber eingeführt.

Gleichzeitig wurden aber auch Ausweisungsbefugnisse (z.B. bei Straftaten) verschärft und die Ermessensspielräume der Ausländerbehörden (z.B. hinsichtlich möglicher Aufenthaltsverfestigungen) erweitert. Die Reform wurde ambivalent bewertet: Das "neue" Ausländerrecht brachte zwar Fortschritte, wurde aber sehr kompliziert und schuf neue Widersprüche: Einerseits wurden Ausnahmen zur Anwerbung befristeter Arbeitskräfte zugelassen, obwohl generell der Anwerbestopp beibehalten wurde. Andererseits erhielt die Politik die Fiktion aufrecht, dass Deutschland kein Einwanderungsland sei.

1991-1998 Praktische Akzeptanz der Einwanderungssituation



Jugendliche im Görlitzer Park, Berlin-KreuzbergJugendliche im Görlitzer Park, Berlin-Kreuzberg (© Susanne Tessa Müller)
Nach dem Fall der Berliner Mauer und der Grenzöffnung der ehemaligen Ostblockstaaten stiegen die Zuzugszahlen von Aussiedlerinnen und Aussiedlern sprunghaft an. Die meisten von ihnen stammten aus dem Gebiet der ehemaligen Sowjetunion. Nach der Einreise erhielten sie aufgrund ihrer deutschen Volkszugehörigkeit die deutsche Staatsbürgerschaft. Vergleichbar stark erhöhten sich in dem Zeitraum auch die Zuzugszahlen von Flüchtlingen, die zunächst mehrheitlich aus Asien und Afrika kamen, um in der Bundesrepublik Asyl zu suchen. Später kamen Bürgerkriegsflüchtlinge aus dem ehemaligen Jugoslawien hinzu.

Migrationsgeschehen in Ost- und Westdeutschland

Mit dem Inkrafttreten des neuen Ausländerrechts am 1. Januar 1991 begann die fünfte Phase der Ausländerpolitik im wiedervereinten Deutschland. In den fünf neuen Bundesländern wurde infolge des Vereinigungsprozesses die Lage von ehemaligen Vertragsarbeitnehmerinnen und -nehmern (deren größte Gruppe Vietnamesen waren) unsicherer, so dass viele in ihre Heimatländer zurückkehrten.

In den alten Bundesländern kristallisierte sich eine wachsende Diskrepanz zwischen der langen Aufenthaltsdauer der Angeworbenen und ihrer Familien einerseits und des weiterhin ungesicherten Aufenthaltsstatus andererseits heraus. Verschärfend für hier geborene Kinder und Jugendliche ausländischer Staatsangehörigkeit kam hinzu, dass die Staatsbürgerschaft noch weitestgehend auf dem Ius-sanguinis-Prinzip basierte und Einbürgerungen daher nur unter vergleichsweise hohen Hürden (z.B. lange Zeiten des verfestigten Aufenthalts der Eltern) möglich waren. Diese Politik führte im Gegensatz zu den auf Einbürgerung abzielenden Integrationspolitiken anderer Einwanderungsländer im internationalen Vergleich zum hoch bleibenden Anteil einer nichtdeutschen Wohnbevölkerung.

Asylkompromiss und wieder erstarkter Rechtsextremismus

Im Vorfeld der mehrmonatigen Diskussionen um den so genannten Asylkompromiss flammten 1991/92 bundesweit – wie auch bereits 1989 vor der Ausländerrechtsreform – rechtsextreme Gewalttaten gegenüber Migrantinnen und Migranten (u.a. in Hoyerswerda und Rostock-Lichtenhagen) auf. Zuwanderung wurde verstärkt als ein von der Politik bislang ungelöstes Problem wahrgenommen. Eine teilweise kampagnenartig zugespitzte Diskussion wurde geführt über den angeblich "massenhaften Missbrauch" des in der Verfassung verankerten Grundrechts auf Asyl (Art. 16 GG) durch als solche titulierte "Wirtschaftsflüchtlinge".

Am 6. Dezember 1992 schlossen CDU/CSU, FDP und SPD den so genannten Asylkompromiss. Er schränkte das Grundrecht auf politisches Asyl durch die Drittstaatenregelung und das Flughafenverfahren stark ein und wurde am 1. Juli 1993 rechtskräftig. 1993 traten außerdem das neue Asylverfahrensgesetz und das nicht minder umstrittene Asylbewerberleistungsgesetz in Kraft. Diese bilden bis heute (mit erneuten Nachbesserungen u.a. durch das Zuwanderungsgesetz) die Grundlage des Asylrechts in Deutschland.

Pragmatische Integrationspolitik

Kennzeichnend für die damalige Integrationspolitik war das offensiv vertretene Dementi der Einwanderungssituation durch die amtierende Bundesregierung, welches hieß: "Deutschland ist kein Einwanderungsland". Im Gegensatz zum offiziellen politischen Konsens bildete sich in der Praxis jedoch eine pragmatische, zunehmend kontinuierliche Integrationspolitik für bereits hier lebende Zuwanderer mit gesichertem Aufenthaltsstatus heraus.

1994 griffen Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler aus Sorge um die mangelhafte politische Gestaltung der Migration und ihrer Folgen im "Manifest der 60" die alte Forderung nach einer umfassenden Gesetzgebungskonzeption von Zuwanderung und Eingliederung in Deutschland auf. Ihrem Plädoyer für einen Paradigmenwechsel in der Einwanderungspolitik schlossen sich viele Bürgerinnen und Bürger an. Trotzdem fand es lange keine Beachtung auf der politischen Agenda. Es gab einige kleinere migrationspolitische Projekte wie z.B. das Rückführungsabkommen für Vietnamesinnen und Vietnamesen von 1995 oder die Novellierung des Ausländergesetzes 1996, wodurch die Einbürgerung und der Familiennachzug weiter erleichtert wurden. Aber die zentralen Probleme der Integration blieben weiterhin ungelöst.

1998-2004 Deutschland, Einwanderungsland? Staatsangehörigkeit und Zuwanderungsgesetz



In den 1990er-Jahren setzte sich in Deutschland und in allen europäischen Einwanderungsländern die Vorstellung durch, dass bei anhaltendem Zuwanderungsdruck eine erkennbare Abgrenzung nach außen Voraussetzung sei für Migrations- und Integrationspolitik und deren Akzeptanz durch die einheimische Bevölkerung. Der Begrenzung der Zuwanderung von Asylbewerbern, aber auch Aussiedlern diente in Deutschland der erwähnte, verkürzt "Asylkompromiss" genannte Migrationskompromiss von 1992/93. Ihm ging 1990 die Reform des Ausländerrechts voraus. Es folgten zwei weitere für Migration und Integration belangvolle Gesetzesvorhaben: die Reform des Staatsangehörigkeitsgesetzes 2000 und die Diskussion um das Zuwanderungsgesetz ab 2001. [...]

Staatsangehörigkeitsrechtsreform 1999

Mit der ebenfalls heftig umkämpften, von Bundesinnenminister Schily (SPD) vorgelegten Reform des Staatsangehörigkeitsrechts, die seit dem 1. Januar 2000 gültig ist, wurde ein erheblich weiter reichender zweiter Schritt zur Anerkennung der seit langem bestehenden Einwanderungssituation getan. Es brachte den Abschied von der einseitigen Orientierung am Prinzip der Vererbung der Staatsangehörigkeit ("ius sanguinis") und dessen - beschränkte - Ergänzung um das Territorialprinzip des Erwerbs der Staatsangehörigkeit durch Geburt im Land ("ius soli"). Das war ein tief gehender Bruch mit ethnonationalen Leitvorstellungen, die man vereinfacht in dem Grundgedanken zusammenfassen konnte, Deutscher könne man zwar sein, aber nicht werden. Zugleich bedeutete diese Reform eine Angleichung an europäische Standards:

Seit dem 1. Januar 2000 in Deutschland geborene Kinder ausländischer Eltern erhalten die deutsche Staatsangehörigkeit, wenn ein Elternteil seit mindestens acht Jahren dauerhaft in Deutschland lebt. Falls die Kinder zugleich auch die ausländische Staatsangehörigkeit der Eltern erwerben, müssen sie sich nach Erreichen der Volljährigkeit bis zum 23. Lebensjahr für eine Staatsangehörigkeit entscheiden. Wollen sie die ausländische Staatsangehörigkeit behalten, verlieren sie die deutsche wieder. Es ist allerdings absehbar, dass dies später so nicht problemlos funktionieren wird. Die Einbürgerung wurde erheblich erleichtert. Ausländer haben unter bestimmten Voraussetzungen, wozu auch das Bestehen eines Sprachtests gehört, seit dem 1. Januar 2000 nach acht - und nicht mehr wie bis dahin nach 15 - Jahren einen Anspruch auf Einbürgerung.

Dieses Angebot wurde durchaus angenommen. Im Jahr 2000, dem ersten Jahr nach der Reform, stieg die Zahl der Einbürgerungen im Vergleich zum Vorjahr um 30 Prozent auf knapp 187.000 an. In den beiden folgenden Jahren sank die Zahl der Einbürgerungen auf 178.100 (2001) und 154.547 (2002). Über 40 Prozent der Personen (64.600), die 2002 die deutsche Staatsangehörigkeit erworben haben, waren türkischer Herkunft; mehr als acht Prozent (13.000) der neu Eingebürgerten waren iranischer, 5,4 Prozent (8.400) jugoslawischer Herkunft.

Neue Einsichten: Demografisches Defizit und Bedarf an Qualifizierten

Bei wachsender Einsicht in die Bestimmungskräfte der Bevölkerungsentwicklung war um die Wende vom 20. zum 21. Jahrhundert Bewegung in die Diskussion um aktive Migrations- und Integrationspolitik gekommen.

Zuvor war über Jahrzehnte politisch ignoriert worden, dass Zuwanderung und Integration von Millionen Menschen die Gesellschaft der Bundesrepublik Deutschland immer nachhaltiger prägten. Eine diese Prozesse im Rahmen des Möglichen gestaltende bzw. begleitende Migrations- und Integrationspolitik war deshalb lange ausgeblieben - denn was man tabuisiert, das kann man nicht gestalten.

Eine in dieser Hinsicht neue und überraschende Initiative war im Februar 2000 die Anregung von Bundeskanzler Gerhard Schröder (SPD) auf der CeBIT-Messe in Hannover, höchst qualifizierten ausländischen Computerspezialisten eine vorübergehende Arbeitserlaubnis für Deutschland zu erteilen. Das enorme Echo, das dieser Anstoß in der öffentlichen Diskussion fand, zeugte von dem im Laufe der Jahre angewachsenen Problemstau, aber auch von einer verhalten positiven Haltung gegenüber einer aktiven Migrationspolitik in weiten Kreisen der politischen Öffentlichkeit. Aus der Initiative wurde die "Green-Card". Ihr folgte bald eine bayerische "Blue-Card", der sich mehrere Bundesländer anschlossen. Die "Green-Card"-Regelung ermöglicht hoch qualifizierten Fachkräften aus Staaten außerhalb der EU einen erleichterten Zugang zum Arbeitsmarkt in Deutschland. [...]

Green-Card und Zuwanderungskommission

Der CeBIT-Initiative des Bundeskanzlers folgte die Einberufung der Unabhängigen Kommission "Zuwanderung" durch Bundesinnenminister Otto Schily (SPD), die am 4. Juli 2001 ihre umfassenden Empfehlungen für eine zukünftige Zuwanderungs- und Integrationspolitik vorlegte.

Die in der öffentlichen Diskussion nach ihrer Vorsitzenden, der früheren Bundestagspräsidentin Rita Süßmuth (CDU) benannte Kommission forderte einen grundlegenden Wandel in der Migrations- und Integrationspolitik: Eine im Rahmen des Möglichen gesteuerte Zuwanderung sei aus wirtschaftlichen und demographischen Gründen notwendig geworden, der Zugang von Ausländern nach Deutschland müsse umfassend neu geregelt werden. Zu diesem Zweck empfahl die Kommission unter anderem ein Punktesystem, über das Bewerberinnen und Bewerber nach verschiedenen Kriterien wie etwa Alter, Sprachkenntnisse und Ausbildung ausgewählt werden sollten. Unter dem Grundsatz "Fördern und fordern" plädierte die Kommission zudem für umfassende Integrationshilfen, die unter anderem in Gestalt von Sprach- und Orientierungskursen angeboten werden sollten.

Ein neuer Grundkonsens

Umfragen zufolge nahmen viele Bürgerinnen und Bürger die breit diskutierte Kommissionsarbeit und die Präsentation ihrer Ergebnisse zur Migrationspolitik verhalten positiv auf, erhofften sich davon aber nicht selten vorwiegend eine Begrenzung der Zuwanderung. Insgesamt zeichnete sich in einigen Grundfragen ein breiter, oft als "Paradigmenwechsel" in Migrationsfragen bezeichneter Grundkonsens ab, den die Süßmuth-Kommission in ihrem Abschlussbericht so umschrieb:

"Über Zuwanderung wird heute anders diskutiert als noch vor einigen Jahren: Vertreter der Wirtschaft melden sich zu Wort, warnen vor einem dramatischen Arbeitskräftemangel nicht nur bei Hochqualifizierten, sondern auch bei Facharbeitern, und fordern, die Anwerbung ausländischer Arbeitskräften zu erleichtern. Mittelständische Unternehmer, die seit einigen Jahren bosnische Flüchtlinge beschäftigen, verlangen ein Bleiberecht für diese Menschen, die unverzichtbare Arbeitskräfte sind; Wissenschaftler weisen auf die Folgen der Alterung und den zu erwartenden Bevölkerungsrückgang hin. Ostdeutsche Politiker beklagen die für ihre Kleinstädte und ländlichen Gebiete verheerenden Folgen des Geburtenrückgangs und der Abwanderung. Die Medien greifen solche Wortmeldungen auf und räumen der Zukunft des Arbeitsmarktes, der demographischen Entwicklung und der künftigen Rolle Deutschlands in der Weltwirtschaft größeren Raum in der Berichterstattung ein. [...]

Auch die Stellungnahmen aus den Bundestagsparteien lassen, bei allen fortbestehenden Meinungsunterschieden, eine veränderte Einstellung zur Zuwanderung erkennen: Es scheint Einigkeit darüber zu bestehen, dass Deutschland künftig aus arbeitsmarktpolitischen Gründen die Zuwanderung vor allem Hochqualifizierter brauchen wird, dass die Integrationsanstrengungen für dauerhaft hier lebende Zuwanderer verstärkt werden müssen und dass für die Steuerung der Wanderungsbewegungen ein umfassendes Instrumentarium entwickelt werden muss. [...]

Die jahrzehntelang vertretene politische und normative Festlegung 'Deutschland ist kein Einwanderungsland' ist aus heutiger Sicht als Maxime für eine deutsche Zuwanderungs- und Integrationspolitik unhaltbar geworden. Denn eine solche Maxime würde verhindert, dass weit reichende politische Konzepte für dieses zentrale Politikfeld entwickelt werden. [...] Die Kommission stellt fest, dass Deutschland - übrigens nicht zum ersten Mal - ein Einwanderungsland geworden ist."

Der Konstanzer Jurist Kay Hailbronner, der der Süßmuth-Kommission angehörte, fasste den neuen Grundkonsens in fünf Positionen zusammen: "1. Die Einreise und der Aufenthalt von Ausländern im Bundesgebiet hat künftig im Rahmen eines migrationspolitischen Gesamtkonzepts (Zuwanderungsgesetz) zu erfolgen, das sich stärker an den Interessen der Bundesrepublik Deutschland orientiert. 2. Das Gesamtkonzept schließt Rechte auf Daueraufenthalt (Einwanderung) und Integration mit ein. 3. Der befristete Aufenthalt und der Daueraufenthalt qualifizierter Ausländer liegen im Interesse der Bundesrepublik Deutschland und sind unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Interessen und der Arbeitsmarktbedürfnisse mittels eines möglichst flexiblen Instrumentariums zu ermöglichen. 4. Die Einreise und der Aufenthalt von Ausländern, der nicht im öffentlichen Interesse der Bundesrepublik Deutschland liegt, ist in stärkerem Maße als bisher einer Steuerung und Begrenzung zu unterwerfen. Ausländer, die über kein Aufenthaltsrecht in Deutschland verfügen, sind in ihre Heimatstaaten zurückzuführen. 5. Ausländern, die sich für einen Daueraufenthalt im Bundesgebiet entscheiden, müssen verstärkte Integrationsbemühungen (Deutschkenntnisse usw.) abverlangt werden. Umgekehrt sind verstärkte Integrationsangebote von Bund, Ländern und Gemeinden erforderlich. 6. Die Bundesrepublik gewährt weiterhin politisch Verfolgten und aus anderen Gründen schutzbedürftigen Personen Zuflucht."

Debatten um ein Zuwanderungsgesetz 2000 - 2004

Dem entsprach im Kern das von Bundesinnenminister Otto Schily 2001 entworfene "Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern", kurz "Zuwanderungsgesetz" genannt, das auch einige zentrale Ergebnisse der Unabhängigen Kommission "Zuwanderung" berücksichtigte, andere wiederum nicht aufgriff oder, wie das Punktesystem, nur als Möglichkeit andeutete. Der Gesetzentwurf enthielt weitgehend liberal wirkende, seinen Kritikern zu offene Bestimmungen im Bereich von Arbeitswanderung und Einwanderung. Es profitierte dabei von der Auslagerung einer ganzen Reihe sicherheitspolitischer Restriktionen in den Anti-Terror-Bereich (so genannte Sicherheitspakete I und II), brachte andererseits überwiegend Verschärfungen im Blick auf die Aufnahme von Flüchtlingen bzw. Asylsuchenden und in jenem Bereich, der in der Sprache der Migrationsverwaltung "Rückkehrmanagement" genannt wird. Dieses schließt die Abschiebung ebenso ein wie fördernde und begleitende Maßnahmen zur freiwilligen Ausreise und zur Wiedereingliederung im Herkunftsland. Integration wurde erstmals zur gesetzlichen Aufgabe erklärt, die Migrationsverwaltung insgesamt verschlankt und konzentriert beim Bundesamt für Flüchtlinge und Migration, das aus dem Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge in Nürnberg hervorgehen sollte. Ein "Sachverständigenrat für Zuwanderung und Integration (Zuwanderungsrat)", der 2002/2003 schon vorab berufen wurde, sollte die Entwicklung von Zuwanderung und Integration begleiten und, erstmals im Jahr 2004, in einem Jahresgutachten einschätzen.

Das gescheiterte Zuwanderungsgesetz

Der von Bundesinnenminister Otto Schily mit allen Parlamentsparteien in intensiven Gesprächen abgestimmte, aber im Vorfeld des Bundestagswahlkampfs 2002 zunehmend umkämpfte Gesetzentwurf der Bundesregierung hatte mit der Regierungsmehrheit den Bundestag und, nachdem der Vermittlungsausschuss bewusst nicht angerufen worden war, in einer heftig umstrittenen Abstimmung den Bundesrat passiert. Im Mittelpunkt der Kontroversen stand die Kritik der Unionsparteien CDU/CSU, das Gesetz werde im Gegensatz zu seiner Intention weniger zu Steuerung und Begrenzung als zu einer weiteren Öffnung beitragen. Deswegen hatten die Unionsparteien für den Fall einer Regierungsübernahme nach der Bundestagswahl angekündigt, die Inkraftsetzung des Gesetzes zu vertagen und es in der Zwischenzeit nochmals zu überarbeiten. Dazu kam es nicht. Das Gesetz hätte ab 1. Januar 2003 rechtskräftig werden sollen, wurde aber wegen des Abstimmungsverfahrens im Bundesrat vom Bundesverfassungsgericht im Dezember 2002 zurückgewiesen. Er wurde daraufhin - textgleich - nicht mehr in den Bundestag, sondern direkt in den Bundesrat eingebracht. Damit wurden die Verhandlungen über seine Inhalte im Vermittlungsausschuss eröffnet, die im Oktober 2003 begannen.

Der Bericht der Unabhängigen Kommission "Zuwanderung" und der Entwurf des Zuwanderungsgesetzes brachten Deutschland an die Wende von einer eher reaktiven zu einer aktiven und planvollen Gestaltung von Migration und Integration als zentralen Aufgaben der Wirtschafts-, Gesellschafts- und Kulturpolitik. Das war ein wichtiger Schritt auf dem Weg von einem informellen zu einem formellen modernen Einwanderungsland mit transparenten und kalkulierbaren Angeboten im Innern und nach außen: Als informelles Einwanderungsland kann ein Land gelten, in dem die Zuwanderung im weitesten Sinne dauerhaft die Auswanderung übersteigt. Es versteht sich nicht als Einwanderungsland, bietet aber vielleicht trotzdem fließende Übergänge von Arbeitswanderungen über Daueraufenthalte zu Einwanderungen. Es fehlen aber Einwanderungsgesetzgebung und Einwanderungspolitik, die für ein formelles Einwanderungsland charakteristisch sind.

Dazwischen liegen in der Rechtswirklichkeit vielfältige Übergangsstufen. Ein solches informelles Einwanderungsland war die Bundesrepublik spätestens seit Beginn der 1980er-Jahre schon im sozialen und kulturellen, wenn auch noch nicht im rechtlichen Sinne. Das hat sich schrittweise geändert durch die Reform des Ausländerrechts von 1990 mit ihren Einbürgerungserleichterungen und vor allem durch die Reform des Staatsangehörigkeitsrechts von 2000 mit der beschränkten Einführung des Erwerbs der Staatsangehörigkeit durch Geburt im Land. Ob, wann und in welcher Form es in der Bundesrepublik Deutschland zu dem letzten Schritt vom informellen zum formellen modernen Einwanderungsland in Gestalt der Verabschiedung eines umfassenden und integralen Zuwanderungsgesetzes kommen wird, war bei Redaktionsschluss (April 2004) immer noch nicht absehbar.

Quelle: Klaus J. Bade/Jochen Oltmer (2004): Normalfall Migration. (ZeitBilder, Bd. 15). Bonn. S. 127-132. www.bpb.de

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