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Politische Partizipation in der Kommune


15.5.2007
Für EU-Angehörige, nicht aber für sog. Drittstaater mit Lebensmittelpunkt in Deutschland besteht seit 1995 die Möglichkeit, an Wahlen in Städten und Gemeinden teilzunehmen. Dort gibt es außerdem Ausländerräte und Integrationsbeiräte.

Kommunalwahlrecht für EU-Angehörige



Im Maastrichter Vertrag, der 1992 unterzeichnet wurde und 1993 in Kraft trat, vereinbarten die Mitgliedstaaten der Europäischen Union die Einführung einer Unionsbürgerschaft. Jeder Unionsbürger hat danach das Recht, sich überall in der Europäischen Gemeinschaft frei zu bewegen bzw. aufzuhalten und sich sowohl aktiv (wahlberechtigt) als auch passiv (wählbar) an Kommunalwahlen und Wahlen zum europäischen Parlament zu beteiligen. Wörtlich heißt es in Artikel 19, Abs. 1 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV in der Fassung vom 16. April 2003):

"Jeder Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedsland, dessen Staatsangehörigkeit er nicht besitzt, hat in dem Mitgliedsstaat, in dem er seinen Wohnsitz hat, das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen, wobei für ihn dieselben Bedingungen gelten wie für die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaates".

Bereits im Jahr 1992 fügten Bundestag und Bundesrat mit einer Zweidrittelmehrheit dem Artikel 28 Abs. 1 Grundgesetz einen Satz 3 hinzu: "Bei Wahlen zu Kreisen und Gemeinden sind auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft besitzen, nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft wahlberechtigt und wählbar".

Einführung des Kommunalwahlrechts 1995

Bis 1995 passten die Bundesländer ihre Kommunalverfassungen und Kommunalwahlordnungen entsprechend an. Bei der Umsetzung wurden Unionsbürger deutschen Staatsbürgern bei Wahlen zum Gemeinde- oder Stadtrat, zum Kreistag, zum Stadtbezirks- und Ortsrat und bei Wahlen zum Bürgermeister oder Landrat weitgehend gleichgestellt. Die Eintragung in das Wählerverzeichnis erfolgt in der Regel von Amts wegen. In den Ländern Bayern und Sachsen gab es zunächst abweichende Regelungen: Betroffene mussten sich vor der Wahl in das Wählerverzeichnis eintragen lassen und konnten sich auch nicht zum Bürgermeister oder Landrat wählen lassen. Im Oktober 1995 konnten EU-Angehörige in Berlin erstmals an einer Kommunalwahl teilnehmen. Das kommunale Wahlrecht für Unionsbürgerinnen und Unionsbürger ist ein großer Fortschritt, denn die Kommune ist der wichtigste Ort der Integration. Das Parlament der Europäischen Union empfiehlt, es auf Drittstaatsangehörige auszuweiten.

Über die Wahlbeteiligung von Unionsbürgern bei kommunalen Wahlen liegen in den Flächenstaaten keine verlässlichen Daten vor, da Sonderauszählungen in den Wahlgesetzen der Länder nicht vorgesehen sind. Stichproben und Schätzungen lokaler Statistiker ergeben, dass die Wahlbeteiligung der Unionsbürger hier wie auch in den Stadtstaaten mit zwischen 20 und 30 Prozent deutlich niedriger ist als bei deutschen Wahlberechtigten.

Kommunalwahlrecht auch für Drittstaatler?

Zwar sah das Koalitionsabkommen zwischen SPD und Bündnis 90/Die Grünen von 1998 vor, das kommunale Wahlrecht auch auf Ausländer auszuweiten, die nicht der EU angehören (Drittstaatler). Für eine entsprechende Änderung des Art. 28 GG war während der Regierung der rot-grünen Koalition (1998 - 2005) unter Bundeskanzler Gerhard Schröder jedoch nie die erforderliche Zwei/Drittel-Mehrheit in Bundestag und Bundesrat vorhanden. Daher ist auf eine solche Initiative verzichtet worden.

Der Koalitionsvertrag der folgenden Großen Koalition aus CDU, CSU und SPD unter Bundeskanzlerin Angela Merkel vom November 2005 enthält in der Frage einer Ausweitung des kommunalen Wahlrechts auf Drittstaatler lediglich einen Prüfungsauftrag. Auf eine entsprechende "Kleine Anfrage" der Linksfraktion im Bundestag 2007 hat die Bundesregierung allerdings - wiederum unter Hinweis auf fehlende Mehrheiten für eine Verfassungsänderung - erklärt, es werde auf absehbare Zeit in Deutschland kein kommunales Wahlrecht für Ausländer aus Nicht-EU-Staaten eingeführt. Dessen ungeachtet haben sich gewichtige Vertreter des Deutschen Städtetages - darunter dessen Präsident, Münchens Oberbürgermeister Christian Ude, und dessen Vizepräsidentin, Frankfurts Oberbürgermeisterin Petra Roth - im Mai 2007 ein kommunales Wahlrecht auch für Drittstaatler ausgesprochen - seine Einführung bleibt also auf der politischen Agenda.

Ausländerbeiräte und Integrationsräte



Ausländerbeiräte, die mitunter auch Integrationsbeiräte oder Integrationsräte genannt werden, bilden für hierzulande lebende ausländische Staatsangehörige, die nicht der EU angehören, daher das einzige Mittel, um über Wahlen demokratisch legitimiert Einfluss auf das politische Leben in ihrer Kommune zu nehmen. Die ersten Ausländerbeiräte wurden vor rund 30 Jahren in einigen Städten und Gemeinden eingerichtet. Man kann davon ausgehen, dass es heute zwischen 400 und 450 Ausländerbeiräte bzw. vergleichbare Gremien gibt.

Erhebliche Unterschiede bei Ausländerbeiräten bundesweit

Die Zusammensetzung und Aufgabenstellung einzelner Ausländerbeiräte in den Kommunen unterscheiden sich zwischen und auch innerhalb der einzelnen Bundesländer erheblich. Ursache hierfür ist, dass Ausländerbeiräte in einigen Bundesländern (z.B. Hessen, Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen) in den Kommunalverfassungen gesetzlich verankert sind. Andere Bundesländer wie Bremen, Hamburg, Berlin haben keine landesweiten gesetzlichen Regelungen.

In Städten und Gemeinden, in denen Ausländerbeiräte oder Integrationsräte bestehen, sind in der Regel Unionsbürgerinnen und -bürger sowie Drittstaatler wahlberechtigt, wenn sie ihren Wohnsitz seit mindestens drei Monaten in der jeweiligen Kommune haben. Aber auch eingebürgerte Migranten und Migrantinnen - also deutsche Staatsangehörige - sind teilweise wahlberechtigt und/oder wählbar. Die Eintragung in das Wählerverzeichnis erfolgt von Amts wegen bzw. im Falle des Wahlrechts für eingebürgerte Migranten auf Antrag. Eine weitere, seltene Variante bilden Ausländerbeiräte, die sich aus delegierten Mitgliedern von Migrantenvereinen zusammensetzen. In den jüngsten Wahlen zu Ausländerbeiräten (NRW 2004, Hessen 2005) hat sich die Tendenz gezeigt, dass der Anteil von Drittstaatlern (besonders der Türken) an den Mandatsträgern gesunken, der Anteil von Migranten aus der ehemaligen Sowjetunion (also deutscher Staatsbürger) und EU-Staaten angestiegen ist.

Die Anbindung an die kommunalen Gremien und somit der politische Einfluss in den einzelnen Städten und Gemeinden ist sehr unterschiedlich. Ausländerbeiräte haben grundsätzlich die Funktion, bei der kommunalen Entscheidungsfindung mitzuwirken, ohne selber Entscheidungskompetenz zu besitzen. Sie befassen sich mit Themen, die das Leben von Menschen mit Migrationshintergrund betreffen, wie Mehrsprachigkeit, Diskriminierung oder Fragen des Ausländerrechts. Eine ihrer zentralen Forderungen ist, das Kommunalwahlrecht auch für Drittstaatler einzuführen.

Bundes- und Landesgremien von Ausländerbeiräten

Auf der Bezirks- und Landesebene erfolgten in der Vergangenheit Zusammenschlüsse von Ausländerbeiräten zu Arbeitsgemeinschaften, wie die Landesarbeitsgemeinschaft der Ausländerbeiräte NRW (LAGA NRW) oder die Arbeitsgemeinschaft der Ausländerbeiräte Hessen (AGAH). Mit einem Landeszusammenschluss erhalten die kommunalen Migrantenvertretungen ein Forum, das ihre Interessen und Anliegen aufgreift. Die Arbeit vor Ort wird koordiniert, unterstützt und verbessert. Im Jahr 1998 wurde der "Bundesausländerbeirat" als bundesweiter Zusammenschluss von etwa 450 Ausländerbeiräten aus dreizehn Bundesländern gegründet. Nach eigenen Angaben vertritt er die Interessen von etwa vier Millionen Nichtdeutschen, die hierzulande ihren Lebensmittelpunkt haben.

Wahlbeteiligung

Bei Wahlen zu den Ausländerbeiräten ist in den letzten Jahren eine kontinuierliche Abnahme der Wahlbeteiligung zu verzeichnen. In Nordrhein-Westfalen beteiligten sich 1995 im Durchschnitt noch 27,4 Prozent an den Wahlen, im Jahr 1999 waren es 13,9 Prozent und 2004 nur noch 12,4 Prozent. Allerdings sind große Schwankungen zwischen einzelnen Städten (von rund 32 bis 2 Prozent) zu konstatieren.

Durch sinkende Wahlbeteiligung geht jedoch die Legitimation verloren, eine Interessenvertretung für die ausländische Bevölkerung zu sein. Ein Grund für die geringe Wahlbeteiligung zu den Ausländerbeiräten liegt in den geringen tatsächlichen Einflussmöglichkeiten auf die Politik der jeweiligen Kommune. Hinzu kommt der Umstand, dass EU-Bürger ebenfalls über das wichtigere kommunale Wahlrecht verfügen und sich viele der politisch interessierten Drittstaatler haben einbürgern lassen. Zudem ist allgemein - sogar bei den Wahlen zum Bundestag - eine sinkende Wahlbeteiligung festzustellen (die Gründe dafür können hier nicht analysiert werden).

Reformbestrebungen

Um Ausländerbeiräte in ihrem Beitrag zur Integration zu stärken, gibt es Ansätze zu Reformen, welche die Zusammensetzung, Kompetenzen und die zugewiesenen Mittel der Beiräte betreffen. So können in Nordrhein-Westfalen die Kommunen entscheiden, ob sie Integrationsräte bilden. Zwei Drittel der Mitglieder dieser Integrationsräte werden dann von den Wahlberechtigten gewählt und ein Drittel wird von den im Rat der Kommune vertretenen Fraktionen entsandt. Eine engere Verzahnung von Migrantenvertretung und Kommune bzw. Rat soll so gewährleistet werden, um zu bewirken, dass Anliegen der Migranten in der Kommune leichter umgesetzt werden können. Auch erhalten die Integrationsräte mehr Mitspracherechte, etwa beim Verteilen von Geldern im Bereich Migration.

Festhalten lässt sich, dass Ausländerbeiräte und Integrationsräte sich zu noch wichtigeren demokratischen Institutionen entwickeln könnten, wenn sie die gemeinsamen Interessen aller Menschen mit Migrationshintergrund und dauerhaftem Aufenthalt bündeln. Auf der kommunalen Ebene sind sie kleine, aber nützliche Instrumente, um die Interessen der Bevölkerung mit Migrationshintergrund in den kommunalpolitischen Willensbildungsprozess einzubringen, ob sie nun über die deutsche Staatsangehörigkeit verfügen oder nicht. Das Defizit an politischen Partizipationsmöglichkeiten für Drittstaatler können sie allerdings nicht ausgleichen.

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