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Rechtsgrundlagen


11.3.2008
Die Rechtsgrundlagen der Europäischen Union bzw. ihrer Mitgliedstaaten für den Umgang mit Flüchtlingen sind die Genfer Flüchlingkonvention, die Europäische Menschenrechtskonvention und die EU-Charta der Grundrechte.

Die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK)



Die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) wurde am 28. Juli 1951 von einer Bevollmächtigtenkonferenz der Vereinten Nationen verabschiedet und trat am 22. April 1954 in Kraft. Sie wird oft als "Magna Charta" des internationalen Flüchtlingsrechts bezeichnet, weil dieses Vertragswerk definiert, wer als Flüchtling gilt, welchen internationalen Rechtsstatus dieser genießt und worin seine Rechte und Pflichten liegen.

Der GFK sind zwischenzeitlich 146 Staaten beigetreten. Flüchtlinge befinden sich naturgemäß in einer besonders prekären Situation: Während sie in ihrem Heimatland verfolgt werden, suchen sie in ihrer Not Zuflucht in einem Staat, dem es jedoch prinzipiell freigestellt ist, zu entscheiden, wer Zutritt zu seinem Territorium erhalten darf.

Historischer Hintergrund für diesen Vertrag war die Erfahrung, dass sich während des Zweiten Weltkriegs viele Staaten geweigert hatten, Flüchtlingen vor dem Holocaust Zuflucht zu gewähren. Alle europäischen Staaten haben die GFK und das 1967 hinzugefügte New Yorker Protokoll ratifiziert, in dem die bis dato auf Holocaust-Flüchtlinge und den Zweiten Weltkrieg bezogene Geltungskraft der Konvention in zeitlicher wie geographischer Hinsicht erweitert wurde.

Im Sinne des Abkommens ist ein Flüchtling eine Person, die "...aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will." (Art. 1A Nr. 2 der GFK). Dabei ist jedoch zu beachten, dass ein Zusammenhang zwischen den Fluchtgründen und der Furcht vor Verfolgung aus den genannten Gründen vorliegt, sodass zum Beispiel Wirtschaftsflüchtlinge keinen Anspruch auf Anerkennung eines Flüchtlingsstatuts im Sinne der GFK haben.

Die Genfer Flüchtlingskonvention bestimmt, dass ein Flüchtling nicht dorthin zurückgewiesen werden darf, wo sein Leben oder seine Freiheit bedroht sind. Dieses Gebot des Non-refoulement (Art. 33 Abs. 1) ist das zentrale Element der GFK. Als Völkergewohnheitsrecht gilt es auch für solche Staaten, die der GFK nicht beigetreten sind.

Zugleich fixiert die GFK auch Rechte von Flüchtlingen wie die Religions- und Bewegungsfreiheit. Grundsätzlich werden Flüchtlinge, deren Status gemäß der GFK anerkannt wurde, rechtlich anderen Ausländern gleichgestellt. Dies betrifft etwa das Recht auf Arbeit. Je nach nationalstaatlicher Regelung sieht die Praxis der in der GFK verbrieften Rechte jedoch unterschiedlich aus.

Die GFK regelt hingegen nicht, wie die Vertragsparteien, also die Nationalstaaten, diesen völkerrechtlichen Vertrag durchführen sollen. Das bedeutet, dass es prinzipiell keine einheitlichen Verfahrensgrundsätze zur Überprüfung des Flüchtlingsstatus gibt. Die europäische Asylpolitik etablierte daher im Rahmen der Programme von Tampere und Den Haag zusehends ein harmonisiertes Asylsystem mit europaweit einheitlichen Verfahrensgrundsätzen.

Umstritten und in der Europäischen Union bis zum Jahr 2003 national auch sehr unterschiedlich ausgelegt war die Frage, ob mit der GFK auch Menschen Schutz gewährt werden müsse, die vor nichtstaatlicher Verfolgung geflohen sind. Nicht einheitlich beantwortet wurde darüber hinaus in den Mitgliedstaaten die Frage, ob sie auch für Frauen gilt, die von geschlechtsspezifischer Verfolgung bedroht sind. Die Konvention sagt nichts darüber aus, wer die Verfolgungsakte begeht. Nach ihrer Interpretation durch den UNHCR umfasst Verfolgung jedoch auch nichtsstaatliche Akteure. Das einzige Kriterium ist die Schutzbedürftigkeit des Flüchtlings (UNHCR Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, 1979, Reedited January 1992, Genf.)

Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge von 1967

Kapitel I - Artikel 1: Definition des Begriffs "Flüchtling"
A. Im Sinne dieses Abkommens findet der Ausdruck "Flüchtling" auf jede Person Anwendung:
1. Die [...] in Anwendung der Verfassung der Internationalen Flüchtlingsorganisation als Flüchtling gilt. [...]
2. die infolge von Ereignissen, die vor dem 1. Januar 1951 eingetreten sind, und aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will; oder die sich als staatenlose infolge solcher Ereignisse außerhalb des Landes befindet, in welchem sie ihren gewöhnlichen Aufenthalt hatte, und nicht dorthin zurückkehren kann oder wegen der erwähnten Befürchtungen nicht dorthin zurückkehren will. [...]

F. Die Bestimmungen dieses Abkommens finden keine Anwendung auf Personen, in Bezug auf die aus schwer wiegenden Gründen die Annahme gerechtfertigt ist, a. dass sie ein Verbrechen gegen den Frieden, ein Kriegsverbrechen oder ein Verbrechen gegen die Menschlichkeit im Sinne der internationalen Vertragswerke begangen haben, die ausgearbeitet worden sind, um Bestimmungen bezüglich dieser Verbrechen zu treffen; b. dass sie ein schweres nichtpolitisches Verbrechen außerhalb des Aufnahmelandes begangen haben, bevor sie dort als Flüchtling aufgenommen wurden; c. dass sie sich Handlungen zu Schulden kommen ließen, die den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen zuwiderlaufen.

Artikel 32 Ausweisung
1. Die vertragschließenden Staaten werden einen Flüchtling, der sich rechtmäßig in ihrem Gebiet befindet, nur aus Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung ausweisen.
2. Die Ausweisung eines Flüchtlings darf nur in Ausführung einer Entscheidung erfolgen, die in einem durch gesetzliche Bestimmungen geregelten Verfahren ergangen ist. Soweit nicht zwingende Gründe für die öffentliche Sicherheit entgegenstehen, soll dem Flüchtling gestattet werden, Beweise zu seiner Entlastung beizubringen, ein Rechtsmittel einzulegen und sich zu diesem Zweck vor einer zuständigen Behörde oder vor einer oder mehreren Personen, die von der zuständigen Behörde besonders bestimmt sind, vertreten zu lassen.
3. Die vertragschließenden Staaten werden einem solchen Flüchtling eine angemessene Frist gewähren, um ihm die Möglichkeit zu geben, in einem anderen Lande um rechtmäßige Aufnahme nachzusuchen. Die vertragschließenden Staaten behalten sich vor, während dieser Frist diejenigen Maßnahmen anzuwenden, die sie zur Aufrechterhaltung der inneren Ordnung für zweckdienlich erachten.

Artikel 33 - Verbot der Ausweisung und Zurückweisung
1. Keiner der vertragschließenden Staaten wird einen Flüchtling auf irgendeine Weise über die Grenzen von Gebieten ausweisen oder zurückweisen, in denen sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht sein würde.
2. Auf die Vergünstigung dieser Vorschrift kann sich jedoch ein Flüchtling nicht berufen, der aus schwer wiegenden Gründen als eine Gefahr für die Sicherheit des Landes anzusehen ist, in dem er sich befindet, oder der eine Gefahr für die Allgemeinheit dieses Staates bedeutet, weil er wegen eines Verbrechens oder eines besonders schweren Vergehens rechtskräftig verurteilt wurde.

Die Europäische Menschenrechtskonvention und die EU-Charta der Grundrechte



Die unter der Ägide des Europarates von allen Mitgliedstaaten in Rom unterzeichnete Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) vom 4. November 1950, die neben der GFK meist zur Begründung der Rechte von Flüchtlingen herangezogen wird, legt Mindestrechte und Freiheiten von Menschen in Europa fest. Sie sieht einen Schutz vor Tötung, Folter, Sklaverei, Leibeigenschaft und Zwangsarbeit vor und schützt das Privatleben, die Religionsfreiheit, die freie Meinungsäußerung sowie die Versammlungsfreiheit. Der Europäische Gerichtshof für Menschrechte hat darauf hingewiesen, dass insbesondere das Folterverbot es verbietet, einen Menschen in einen Staat abzuschieben, in dem ihm Folter oder unmenschliche Behandlung drohen. Die Unterzeichnerstaaten der EMRK sichern allen in ihrem Hoheitsbereich befindlichen Personen diese Rechte zu, und die EMRK bietet eine Rechtsgrundlage für deren gerichtliche Überwachung.

Da die Europäische Union bisher keine Rechtspersönlichkeit darstellt, kann sie der EMRK nicht beitreten, wenngleich alle europäischen Mitgliedstaaten jeweils die Konvention unterzeichnet haben. Um auch auf europäischer Ebene Grundrechte zu kodifizieren, erarbeitete der erste europäische Konvent unter dem Vorsitz von Roman Herzog eine Charta der Grundrechte der Europäischen Union, welche sich an der EMRK orientiert. Durch die (noch ausstehende) Ratifizierung des Vertrags von Lissabon wird die Charta für bindend erklärt.

Neben den schon bestehenden Instrumenten des Grundrechteschutzes wie sie in der EMRK oder den nationalen Verfassungen fixiert sind, soll die Grundrechtecharta auch die Organe der Europäischen Union an die Grundrechte binden. Eine Ausnahme hiervon gilt jedoch für Polen und Großbritannien. Die Proklamation der Grundrechtecharta erfolgte zusammen mit der feierlichen Unterzeichnung des Vertrags von Lissabon durch die europäischen Staats- und Regierungschefs am 7. Dezember 2007. Auch in der EU-Charta der Grundrechte ist in Artikel 19, Abs. 2 festgelegt: "Niemand darf in einen Staat abgeschoben oder ausgewiesen oder an einen Staat ausgeliefert werden, in dem für sie oder ihn das ernsthafte Risiko der Todesstrafe, der Folter oder einer anderen unmenschlichen oder erniedrigenden Strafe oder Behandlung besteht."

Artikel 3 Verbot der Folter: Niemand darf der Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung unterworfen werden.

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