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5.11.2007 | Von:
Marianne Haase
,
Jan C. Jugl

Arbeitsmigration

Europa altert, es fehlen qualifizierte Arbeitnehmer in Schlüsselbranchen der Wirtschaft. Zuwanderung aus Drittstaaten kann die Probleme wenn nicht lösen, so wenigstens dämpfen. Bisher obliegt es den Mitgliedsstaaten, zu entscheiden, wer Zugang zu ihren Arbeitsmärkten bekommt. Die EU diskutiert über eine gemeinschaftliche Zugangsregelung.

Arbeitsmigration in die EU seit den 1970er Jahren

Türkischer Fleischer in Berlin-KreuzbergTürkischer Fleischer in Berlin-Kreuzberg (© Susanne Tessa Müller)
"Arbeitsmigration" bezeichnet die Aus- und Einwanderung von Menschen, um in einem anderen als ihrem Herkunftsland eine Erwerbtätigkeit aufzunehmen. Synonym wird auch von "arbeitsmarktbezogener Zuwanderung" gesprochen.

Der europäische Binnenmarkt mit seinen vier Freiheiten für Personen, Waren, Dienstleistungen und Kapital ermöglicht die uneingeschränkte Arbeitsmigration von EU-Bürgerinnen und -Bürgern in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft (Ausnahmen gelten für die neueren Mitgliedstaaten Mittel- und Osteuropas). Für Angehörige von Drittstaaten ist die Aufnahme einer Beschäftigung in der EU jedoch nicht ohne weiteres möglich. Ihren Zugang zu nationalen Arbeitsmärkten regeln derzeit die Mitgliedstaaten; Die EU besitzt in diesem Bereich bisher kaum Regelungsbefugnisse. Allerdings existieren seit dem Vertrag von Amsterdam (seit 1999 in Kraft) erste Bestrebungen, auch die Migration zum Zwecke der Arbeitsaufnahme unionsweit zu regeln.

Das Thema "Zuwanderung" wurde in dem damals als Europäische Gemeinschaft bezeichneten Gebiet der Europäischen Union vornehmlich unter der Prämisse eines vermeintlich negativen Einflusses auf die sozialen Sicherungssysteme betrachtet. Migrantinnen und Migranten wurden häufig als Nutznießer sozialstaatlicher Leistungen diskreditiert, ohne dass mögliche Gründe dafür (wie Sprachprobleme oder Beschränkungen ihres Arbeitsmarktzuganges) benannt wurden. Hinsichtlich der arbeitsmarktbezogenen Zuwanderung herrschte in vielen Mitgliedstaaten ein prinzipieller Anwerbestopp, der, wie in Deutschland, von zahlreichen Ausnahmen ausgehöhlt wurde. Nur in vereinzelten Mitgliedstaaten war eine vergleichsweise liberale Einwanderungspolitik anzutreffen. Zuwanderung in die EG war daher in den letzten 35 Jahren überwiegend aus humanitären Gründen oder auf Basis von Familienzusammenführung möglich.

Herausforderungen im Bereich der Arbeitsmigration

Mittlerweile sehen sich die EU-Staaten jedoch einer schwierigen Situation ausgesetzt: Einerseits ist es niedrig qualifizierten Drittstaatsangehörigen fast unmöglich, einen legalen Arbeitsplatz in einem Mitgliedsstaat zu bekommen. Dies fördert die irreguläre Einreise, den Aufenthalt und die Erwerbstätigkeit von Migrantinnen und Migranten. Irreguläre Zuwanderung aber ist mit zahlreichen negativen Begleiterscheinungen für die Zuwanderer selbst und für die Arbeitsmärkte verbunden (Näheres hierzu im Text zur irregulären Migration). Andererseits sehen sich die Mitgliedstaaten der Union mit wachsenden demografischen und damit auch politischen Herausforderungen konfrontiert: Demografen und mittlerweile auch Wirtschaftswissenschaftler warnen vor einer Überalterung der Bevölkerung sowie vor einer Verknappung junger und qualifizierter Arbeitskräfte. Eine schrumpfende Zahl von Erwerbstätigen wird tendenziell immer mehr Nicht(mehr)erwerbsfähige unterstützen müssen. Damit stehen traditionell bestehende Finanzierungsformen der sozialen Sicherungssysteme vor wachsenden Problemen und zugleich droht das Innovationspotential der Wirtschaft zu sinken.

Die EU-Kommission geht davon aus, dass "die Bevölkerungszunahme bis 2025 [...] hauptsächlich auf die Nettozuwanderung zurückzuführen sein [wird], da die gesamte Sterbeziffer die gesamte Geburtenrate ab 2010 übersteigen wird. Die Auswirkungen der Nettozuwanderung werden den natürlichen Bevölkerungsrückgang nach 2025 nicht mehr überwiegen." Dies bedeutet, dass der Anteil der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter an der Gesamtbevölkerung zurückgehen wird. Schätzungen zufolge sinkt er von 67 Prozent im Jahr 2004 auf voraussichtlich 56 Prozent im Jahr 2050. Damit würde die erwerbsfähige Bevölkerung um 52 Millionen Menschen abnehmen.

Spürbar betroffen ist schon jetzt der Bereich der Hochqualifizierten. Qualifizierte Arbeitskräfte fehlen derzeit insbesondere in Bereichen wie der Informations- und Hochtechnologie. Die Zuwanderung junger, qualifizierter Arbeitskräfte im Sinne einer "replacement migration" kann einen (wenngleich nur begrenzten) Beitrag leisten, die demografischen Herausforderungen zu mildern. Beim internationalen Wettbewerb um die "klugen Köpfe" ist die EU merklich weniger erfolgreich: Während 55% aller gut ausgebildeten Migrantinnen und Migranten in die USA einwandern, würden sich nur 5% von ihnen für die EU entscheiden. Dieses Missverhältnis gelte es zu beheben, so die Europäische Kommission. Aus diesem Grund bringt sie immer wieder neue Vorschläge ein, um hochqualifizierten Drittstaatsangehörigen den Zugang zu den europäischen Arbeitsmärkten zu erleichtern. Daneben besteht in einigen Mitgliedstaaten zugleich ein Bedarf an gering qualifizierten Arbeitskräften, sodass sich bezüglich der erwünschten Zuwanderung ein breites Spektrum ergibt.

Aufgrund der demografischen Entwicklung steht Migration zunehmend auch für den Erhalt wirtschaftlichen Wachstums und der zukünftigen Finanzierbarkeit der sozialen Sicherungssysteme. Dass aus dieser Einsicht keine breitere Zustimmung zur Öffnung der eher rigiden Zuwanderungsregime folgt, lässt sich mit einer in einigen Mitgliedstaaten teilweise hohen Sockelarbeitslosigkeit und individuellen Ängsten vor dem Verlust des Arbeitsplatzes erklären. Hierbei sei aber ausdrücklich daraufhingewiesen, dass die Initiativen der EU-Kommission zur Arbeitsmigration nur sektoral angewandt werden sollen. Auch weiterhin herrscht das so genannte Vorrangprinzip vor, nach dem Inländer bei der Vergabe von Arbeitsstellen im Vergleich zu Drittstaatsangehörigen bevorzugt behandelt werden.

Wofür braucht die EU eine Gemeinschaftsregelung der Arbeitsmigration?

Kommissionspräsident Manuel BarrosoKommissionspräsident Manuel Barroso (© Mediathek der EU)
Obgleich Antworten auf die beschriebenen demografischen und wirtschaftlichen Herausforderungen prinzipiell auch auf der Ebene der Nationalstaaten gesucht werden könnten, spricht die Logik des gemeinsamen europäischen Binnenmarktes dagegen: Die Grenzen zwischen den Schengen-Staaten sind weitgehend offen, nach Übergangsfristen werden auch die Kontrollen an den Grenzen zu den neuen Mitgliedstaaten aus Mittel- und Osteuropa entfallen. Mit der Umsetzung des freien Personen- und Dienstleistungsverkehrs haben die Mitgliedstaaten Teile ihrer Souveränität im Bereich der Migrationspolitik abgegeben. Falls einzelne Staaten ihre Arbeitsmärkte für Drittstaatsangehörige öffnen würden, hätte dies Auswirkungen auf die Arbeitsmärkte anderer EU-Staaten. Aufgrund dessen forderte der Europäische Rat von Tampere in seinem ambitionierten Programm zur Asyl- und Einwanderungspolitik eine rasche Entscheidung über die Annäherung der nationalen Politiken im Bereich der Arbeitsmarktzuwanderung.

Einen ersten Vorschlag für eine gemeinschaftliche Regelung der Arbeitsmigration legte die Kommission 2001 mit einem Entwurf der "Richtlinie des Rates über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer unselbständigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit" vor. Der Entwurf sah vor, europaweit und sektorunspezifisch Regelungen zum Zugang von Arbeitskräften aus Drittstaaten zu schaffen. Eine Einigung über den Vorschlag konnte nicht erzielt werden. Vor allem die Regierungen Deutschlands und Österreichs lehnten den Entwurf unter Hinweis auf die zu hohe Arbeitslosigkeit in ihren Ländern ab. Die derzeit etwa 5 Millionen in der EU arbeitenden Drittstaatsangehörigen (bis 2030 wird mit 20 Millionen weiteren Arbeitsmigranten gerechnet) stoßen so weiterhin auf 27 verschiedene nationale Regelungen des Arbeitsmarktzugangs.

Weiterhin erheblicher Klärungsbedarf

Offensichtlich besteht vor einer möglichen Vereinheitlichung der Arbeitsmigration unter den Mitgliedstaaten der Union weiterhin erheblicher Klärungsbedarf. Franco Frattini, Vizepräsident der Kommission und Kommissar für Justiz, Freiheit und Sicherheit, ließ in einer Pressemeldung mitteilen: "Ich weiß, dass die Mitgliedstaaten, das Europäische Parlament, die Gewerkschaften, die Arbeitgeberverbände und die anderen Akteure in dieser Frage unterschiedlicher Meinung sind und unterschiedliche Bedürfnisse haben". Der amtierende Kommissionspräsident Manuel Barroso stellte jedoch fest, dass eine langfristig angelegte Politik der Arbeitsmigration eine "wirtschaftliche Notwendigkeit für Europa" sei.

Die EU-Kommission hat daher einige ambitionierte Vorschläge zur Vergemeinschaftung der Arbeitsmigration vorgelegt, darunter auch eine europäische "Blue Card" sowie einzelne Richtlinien für spezielle Zuwanderergruppen (Saisonarbeiter, Wekvertragsarbeitnehmer, Auszubildende). Einige Mitgliedstaaten sehen diesen Teilbereich aber als nationale Kompetenz an und wachen über den Zugang zu ihren Arbeitsmärkten mit dem Argument, dass ein "europäischer Arbeitsmarkt" noch nicht existiere.

Grünbuch zur Arbeitsmigration

Kommissionsvizepräsident Franco Frattini (2004-2008)Kommissionsvizepräsident Franco Frattini (2004-2008) (© Mediathek der EU)
Kommissionsvizepräsident Frattini initiierte im Januar 2005 mit der Vorlage eines Grünbuchs (dies ist ein von der EU-Kommission veröffentlichtes Dokument mit dem Ziel, eine Debatte in Gang zu setzen) zur Arbeitsmigration einen bis Juni währenden Diskussionsprozess. Stellungnahmen dazu gaben das Europäische Parlament, der Wirtschafts- und Sozialausschuss sowie der Ausschuss der Regionen ab. Die Beteilung von so genannten stakeholdern, also Interessenvertretern, aus der Zivilgesellschaft und anderen Institutionen der EU soll Sinn und Zweck einer gemeinsamen, europaweiten Strategie zum Umgang mit der Arbeitsmigration von Drittstaatsangehörigen thematisieren. Gemäß des Auftrags vom Haager Programm legte die Europäische Kommission Ende 2005 einen "Strategieplan zur legalen Zuwanderung" vor.

Frattini nannte verschiedene Gründe, die eine gemeinsame Politik auf diesem Gebiet notwendig machen: Um die EU "zur wettbewerbsfähigsten Wirtschaft" zu entwickeln und damit die Ziele der Lissabon-Strategie zu verwirklichen, schlägt er Verschiedenes vor: Neben Maßnahmen zur Bewältigung der demografischen Herausforderungen sollten gemeinschaftliche Regelungen zur Bekämpfung der irregulären Einwanderung und, damit verbunden, Maßnahmen zur besseren Kontrolle über Migrationsströme in die EU allgemein angestrebt werden. Die Lissabon-Strategie ist eine von den Staats- und Regierungschefs auf ihrem Gipfel im März 2000 beschlossene wirtschafts- und sozialpolitische Agenda, mit der die EU bis zum Jahr 2010 zur dynamischsten und wissensbasierten Wirtschaftsregion der Welt gemacht werden soll.

Arbeitsmigration, Brain Drain und Entwicklung

Neben dem Bedarf an Arbeitskräften aus Drittstaaten wird von Seiten der EU-Kommission zunehmend das Problem des "brain drain? thematisiert. Es bedeutet, dass Herkunftsländer in die (Aus-)Bildung junger Menschen investieren, woraufhin diese in andere Staaten immigrieren. Den Herkunftsländern gehen damit sowohl die (Bildungs-)Investitionen als auch die für den heimischen Arbeitsmarkt dringend benötigten qualifizierten Arbeitskräfte verloren. Dies behindert die Entwicklung der Herkunftsstaaten, während typische Einwanderungsregionen von der Zuwanderung qualifizierter Arbeitskräfte profitieren. Um diesem Problem zu begegnen, schlägt die Kommission Möglichkeiten der Rückkehr hochqualifizierter Immigranten in ihre Heimatregionen vor. Die Rückkehr könnte sogar den Effekt des "brain gain" haben: Zurückkehrende Drittstaatsangehörige bringen neu gewonnenes Wissen mit, das sie während ihres Arbeitsaufenthaltes in der EU angesammelt haben, womit sie die Entwicklung ihres Herkunftslandes unterstützen können. Die Kommission hat Initiativen ergriffen, um eine Verschärfung des "brain drain"-Problems zu verhindern und stattdessen "brain gain" oder die sogenannte "brain circulation" zu ermöglichen.

Synergieffekte zu Migration und Entwicklung

Die Mitteilung "Migration und Entwicklung - konkrete Leitlinien" vom 1. September 2005 formulierte den Anspruch der Europäischen Kommission, Synergieeffekte zwischen der Migrations- und der Entwicklungspolitik herzustellen. Vor dem Hintergrund des absehbaren Arbeitskräftemangels, der Verhinderungen weiteren "brain drains" und um mehr Kohärenz zwischen der Migrations- und der Entwicklungspolitik herzustellen, schlug die Kommission folgende Maßnahmen vor:
  • Der Geldtransfer von in den Mitgliedstaaten lebenden Drittstaatsangehörigen in ihre Heimatländer spielt in vielen Ländern eine bedeutende Rolle für die wirtschaftliche Entwicklung. So machten beispielsweise in Lesotho Überweisungen von im Ausland lebenden Lesothern im Jahr 2001 25,6% des Bruttoinlandsproduktes aus. In Kenntnis der entwicklungspolitisch herausragenden Bedeutung von Auslandsüberweisungen ist die Kommission bestrebt, kostengünstigere, schnellere und sichere Überweisungsmöglichkeiten zu schaffen.
  • Ebenso im Kontext der Entwicklungspolitik steht die Idee der zirkulären Migration und der Mobilität von Intelligenz. Die Rückkehr eines Migranten kann insofern zur Entwicklung beitragen, als in der Europäischen Union erlerntes "know how" im Herkunftsland angewandt werden kann, womit es zur wirtschaftlichen Entwicklung beiträgt.

Der "Strategische Plan zur legalen Zuwanderung" und die ihm folgenden Richtlinien

Auf die Veröffentlichung des Grünbuchs zur Arbeitsmigration und die erste strategische Grundausrichtung in Form der Mitteilung "Migration und Entwicklung: Konkrete Leitlinien" (KOM (2005) 390 endgültig) erfolgte Ende 2005 die Veröffentlichung des "Strategischen Plans zur legalen Zuwanderung" (KOM(2005) 669 endg.). Dieser geht die beschriebenen Herausforderungen umfassend an: Er versucht eine bedarfsorientierte Einwanderung zu ermöglichen, indem man lediglich einem eingeschränkten Personenkreis Zuwanderungsmöglichkeiten eröffnen will. Zugleich zielt er darauf, die Ursachen der irregulären Zuwanderung zu beheben, indem legale Wirtschaftsmigration europaweit ermöglicht und geregelt werden sollten.

Kern des "Strategischen Plans" sind Vorschläge zu fünf Richtlinien, welche die Zuwanderung von Drittstaatsangehörigen in spezifische Wirtschaftssektoren regeln sollten. Neben diesen legislativen Initiativen sah er vor, eine bedarfsorientierte Steuerung der Zuwanderung damit zu erzielen, dass potenzielle Einwanderer vor ihrer Einreise in die EU geschult werden sollten. Berufliche Fortbildungsmaßnahmen und Sprachkurse sollen sie im Herkunftsland auf die europäische Arbeitswelt vorbereiten, sodass sie mit geringer zeitlicher Verzögerung in den Mitgliedstaaten erwerbstätig sein können.

In den Drittstaaten sollten außerdem Informationsangebote über Zuwanderungsmöglichkeiten in die EU verbessert werden. So soll ein Zentrum für Migrationsfragen in Mali über Beschäftigungsbedingungen und -möglichkeiten, Ausbildungsangebote im Inland, in der Region und in Europa, Risiken der irregulären Migration sowie Begleitmaßnahmen für die Wiedereingliederung von Rückkehrern informieren.

Die Mitteilung der Europäischen Kommission maß Integrationsmaßnahmen eine große Bedeutung zu, ebenso wie der vertieften Kooperation mit den Herkunftsstaaten. Sie vertrat auch die Idee der zirkulären Migration. Um eine solche zu ermöglichen, seien eine verstärkte Kooperation mit den Herkunftsländern sowie legislative Maßnahmen beispielsweise in Form von Langzeit-Mehrfachvisa vonnöten.

Aus dem "Strategischen Plan zur legalen Zuwanderung" sollten fünf Richtlinienvorschläge folgen. Den Richtlinien ist gemein, dass sie nur dann Anwendung finden, wenn ein Arbeitsvertrag vorliegt und das "Inländerprimat" angewandt wird.

1. Rahmenrichtlinie über die Gleichstellungsrechte

Im Oktober 2007 schlug der zuständige Kommissar Franco Frattini eine Richtlinie (KOM (2007) 638) vor, der die sozioökonomischen Grundrechte von Arbeitnehmerinnen und -nehmern aus Drittstaaten sichern soll. Dabei geht es im Wesentlichen darum, europaweit einheitliche Zulassungsverfahren zu etablieren und den Drittstaatsangehörigen ähnliche Rechte im Arbeitsmarkt wie Unionsbürgern zu verleihen. Politische Rechte wie ein Wahlrecht etc. sollen unberührt bleiben. Die sozioökonomischen Rechte betreffen etwa Arbeitsbedingungen, den Zugang zu sozialen Sicherungssystemen oder eine verbesserte Anerkennung beruflicher Qualifikationen. Der Richtlinienentwurf baut auf die Richtlinie betreffend die Rechtsstellung langfristig aufenthaltsberechtigter Drittstaatsangehöriger (RL 2003/109 EG) auf.

2. Hochqualifiziertenrichtlinie

Diese ebenfalls im Oktober 2007 vorgestellte Richtlinie (KOM (2007) 637) soll den Zugang, Aufenthalt und die Mobilität von hochqualifizierten Arbeitnehmern regeln und ein europaweit harmonisiertes Zugangsverfahren zum Arbeitsmarkt etablieren. Die Kompetenz der Mitgliedstaaten, den Zugang zu ihrem Arbeitsmarkt zu regeln, bliebe insofern unangetastet, als sie weiterhin individuell festlegen können, in welchen Wirtschaftssektoren Bedarf für Nicht-EU-Arbeitnehmer besteht. Sollte ein solcher festgestellt werden, wäre das harmonisierte Verfahren anzuwenden.

Der Richtlinienvorschlag beinhaltet die Idee einer europäischen "blue card". Deren Konzeption ist an jene der US-amerikanischen "green card" angelehnt und soll die Zuwanderung hoch qualifizierter Fachkräfte aus Drittstaaten im Rahmen eines Schnellverfahrens ermöglichen. Die Fachkräfte müssen dazu bestimmte Kriterien erfüllen: So soll ihr Gehalt deutlich über den existierenden Mindestlöhnen auf nationaler Ebene liegen und die Qualifikation muss den Anforderungen der Arbeitsgeber entsprechen. Ebenso ist ein Arbeitsvertrag in einem Mitgliedstaat der EU Grundlage für den Erwerb der "blue card".

Der Entwurf sieht bei der Anwerbung von Nicht-EU-Bürgern weiterhin die "Präferenz einheimischer Arbeitnehmerinnen und -nehmer bzw. von Bürgern der Mitgliedstaaten" vor. Kann ein EU-Bürger die gleichen Qualifikationen vorweisen wie ein Drittstaatsangehöriger, soll er gegenüber dem Letzteren bei der Besetzung einer Stelle bevorzugt werden. Drittstaater mit einer "blue card" sollen nach zwei oder drei Jahren des Arbeitsaufenthaltes in einem Mitgliedstaat berechtigt sein, innerhalb der EU grenzüberschreitend umzuziehen. Der Richtlinienvorschlag stieß insbesondere seitens der deutschen Bundesregierung auf massive Kritik, womit das weitere Gesetzgebungsverfahren offen ist.

3. Richtlinienvorschlag über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Saisonarbeitnehmern

Diese voraussichtlich im Jahr 2008 veröffentlichte Richtlinie über Saisonarbeitnehmer soll sich vorrangig auf Wirtschaftssektoren konzentrieren, die für illegale Beschäftigungsverhältnisse anfällig sind: die Landwirtschaft, das Baugewerbe und der Tourismus. Angesichts der Tatsache, dass EU-Bürgerinnen und -bürger kaum bereit sind, auf nur eine Saison befristete Arbeitsverhältnisse in diesen Branchen einzugehen, besteht dort durchaus ein Arbeitskräftebedarf. Er wird zurzeit de facto häufig durch irreguläre Zuwanderer gedeckt. Die EU-Kommission möchte ihnen mit der Richtlinie die Möglichkeit geben, eine Aufenthalts- bzw. Arbeitsgenehmigung zu erhalten. Drittstaatangehörige könnten demnach für einen Zeitraum von vier bis fünf Jahren eine bestimmte Anzahl an Monaten jährlich in einem Mitgliedstaat arbeiten. Ein etwaiger Missbrauch soll durch Ein- und Ausreisestempel unmöglich gemacht werden.

4. Richtlinienvorschlag für innerbetrieblich versetzte Arbeitnehmer

Durch diese ebenfalls für 2008 geplante Richtlinie sollen europaweite Regelungen für Führungskräfte und Spitzenkräfte aus Drittstaaten geschaffen werden, die von internationalen Unternehmen innerhalb der Mitgliedstaaten versetzt werden. Begünstigten käme damit, ähnlich wie Unionsbürgern, das Recht auf Freizügigkeit innerhalb der Europäischen Union zu.

Eine Harmonisierung des Rechts für innerbetrieblich versetzte Arbeitnehmer würde zur Verwirklichung des europäischen Marktes mit seinen vier Freiheiten (im Personen-, Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr) beitragen. Zudem würde es die Einwanderung für hochqualifizierte Drittstaatsangehörige attraktiver machen.

5. Richtlinienvorschlag über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Auszubildenden

Diese ebenfalls noch nicht in das Gesetzgebungsverfahren eingebrachte Richtlinie soll Auszubildende aus Drittstaaten die Möglichkeit geben, einen Teil ihrer Ausbildungszeit in Europa zu absolvieren. Sie könnten damit wertvolles Wissen und Fertigkeiten erwerben. Dies wäre eine weitere Maßnahme, um eine vermehrte "Brain Circulation" zu erreichen.

Zwischenfazit

Die fünf Richtlinien, die der "Strategische Plan zur legalen Zuwanderung" vorschlägt, sollen europaweit einheitliche Möglichkeiten der legalen Wirtschaftsmigration eröffnen. Bisher existieren noch keine europäischen Regelungen der Arbeitsmigration, sondern lediglich nationalstaatliche Regelungen.

Ein Charakteristikum der Richtlinienvorschläge ist, dass sie mittels der Beschränkung auf die vier Personenkategorien versuchen, eine auf die wirtschaftlichen Interessen und Bedürfnisse der Mitgliedstaaten zugeschnittene Regelung zu finden. Dieser begrenzte Fokus ist ein Resultat der immer noch fortwährenden Skepsis einiger Mitgliedstaaten gegenüber der Wirtschaftsmigration. Deren Regelung wird nach wie vor häufig als Primat des Nationalstaates angesehen, weshalb der Europäische Rat die Bestrebungen zur Vergemeinschaftung der Arbeitsmigration oftmals blockiert hat. Mit dem "Strategischen Plan" und seinem selektiven Ansatz verfolgt die Europäische Kommission indes eine veränderte Strategie: Schritt für Schritt will sie eine allmähliche Harmonisierung der Wirtschaftsmigration einführen, von der alle Beteiligten profitieren sollen.

Schritte zu einem umfassenden Migrationskonzept

Ein Jahr nach der Vorstellung des "Strategischen Plans" veröffentlichte die Europäische Kommission eine Mitteilung zu Schritten hin zu einem umfassenden Migrationskonzept ("Der Gesamtansatz zur Migrationsfrage nach einem Jahr: Schritte zu einem umfassenden Migrationskonzept" (KOM (2006) 735 endgültig v. 30.11.2006) an. Sie enthält für die Arbeitsmigration folgende relevante Aspekte:

Zum einen sollen Migrationsunterstützungsteams eingerichtet werden. Diese Experten-Teams sollen mit ihrer Expertise die Zuwanderung hinsichtlich der "operativen und administrativen Kapazitäten" steuern. Zum anderen wolle man die Zuwanderung besser und bedarfsgerechter steuern, indem das Europäische Portal zur beruflichen Mobilität (EURES) auch auf Drittstaaten erweitert wird. Bis dahin konnten sich allein EU-Bürgerinnen und -Bürger damit über Stellenangebote bzw. -gesuche in europäischen Arbeitsmärkten informieren. Außerdem soll ein Zuwanderungsportal errichtet werden, bei dem sich potenzielle Immigranten über bestehende Maßnahmen und EU-Rechtsvorschriften informieren können. Daneben besteht bereits ein Jobportal für Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler.

Um die Ursachen der Migration anzugehen, schlägt die Kommission vor, für die wichtigsten Herkunftsländer Migrationsprofile zu erstellen. Darin sollten Informationen über die migrations- und entwicklungsbezogene Situation einzelner Staaten zusammengestellt werden, womit die EU auf die Probleme der Staaten zugeschnittene Maßnahmen treffen könnte.

Hinsichtlich der Förderung von Migration in ausgewählte Wirtschaftssektoren sollen mit interessierten Drittstaaten so genannte Mobilitätspakete vereinbart werden. Dadurch solle deren Bürgerinnen und Bürgern ein privilegierter Zugang zur EU ermöglicht werden. Diese Erleichterung der Migration zielt auf die Verhinderung von irregulärer Migration, die Unterbindung des "brain drains" sowie die Deckung des Arbeitskräftebedarfs in den Mitgliedstaaten.

Die Kommissionsmitteilung betont schließlich den Kooperationsaspekt mit den Staaten Afrikas. Der afrikanische Kontinent spielt insofern eine wichtige Rolle, als ein Großteil der Immigranten von dort zuwandert und einige stark frequentierte Migrationsrouten durch afrikanische Staaten verlaufen. Die EU ist dabei besonders daran interessiert, in Zusammenarbeit mit Transitländern wie Marokko, Mali und der Senegal die Zuwanderung zu steuern.

Zirkuläre Migration und Mobilitätspartnerschaften

Am 16. Mai 2007 legte die Kommission eine Mitteilung (KOM (2007) 248 endg.) vor, in der sie ihr Konzept der temporären Migration und der vertieften Kooperation mit Drittstaaten in den Gesetzgebungsprozess auf europäischer Ebene einbrachte.

Mit der Mitteilung über die zirkuläre Migration beabsichtigt die Europäische Kommission, mit den Auswandererstaaten "maßgeschneiderte" Verhandlungspakete ("Mobilitätspartnerschaften") zu schnüren. Des Weiteren schlägt sie vor, zirkuläre Migration zu ermöglichen. Drittstaaten sollen zudem dafür Sorge tragen, die irreguläre Migration in die EU zu unterbinden und die Rückkehr seiner Auswanderer zu unterstützen. Drittstaatsangehörigen sollen für einen zeitlich begrenzten Rahmen auf dem europäischen Arbeitsmarkt tätig sein, um dann schließlich wieder zurückzukehren. Der Vorteil für die "Entsendestaaten" bestünde darin, von der "brain circulation" insofern zu profitieren, als der Rückkehrer neu erlerntes Wissen ins Land bringt und damit dessen Weiterentwicklung dienen kann. Aus der Perspektive der Europäischen Kommission würde diese Art der Migration den spezifischen, da unterschiedlichen Bedürfnissen der Mitgliedstaaten gerecht. Die Migranten wiederum hätten einen legalen Zugang zu den europäischen Arbeitsmärkten.

Konkrete vorgeschlagene Maßnahmen für eine zirkuläre Migration sind Langzeit-Mehrfachvisa für zurückkehrende Migrantinnen und Migranten. Diese könnten bei ihrer erneuten Einreise in die EU bevorzugt behandelt werden, indem man ihnen durch Schnellverfahren mit geringer zeitlicher Verzögerung eine Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis erteilt. Schließlich könnte irreguläre Migration durch die Erfassung von Daten der immigrierten Drittstaatsangehörigen verhindert werden. Die EU-Kommission verweist zudem auf die im "Strategischen Plan zur legalen Zuwanderung" vorgeschlagenen Richtlinienentwürfe. Sie dienen ebenso der zirkulären Migration.

Insbesondere Nichtregierungsorganisationen wie Pro Asyl oder das Deutsche Institut für Menschenrechte übten Kritik an diesem Konzept der zirkulären Migration: Es erinnere in seiner Konzeption an die deutsche Praxis der Gastarbeiteranwerbung, die unter integrationspolitischen Gesichtspunkten als gescheitert gelte. Zudem bemängelten sie, dass unter dem Deckmantel der angeblichen win-win-Situation nur der Versuch stehe, Migration durch Rücknahmeabkommen namens Migrationspartnerschaften zu verhindern. Dahinter stehe eine restriktive Haltung gegenüber Zuwanderung, die sich diffuser äußere als das pauschale Nein der Mitgliedstaaten zur Vergemeinschaftung der Einwanderungsrechtsregime.

Fazit zu Strategien im Bereich der Arbeitsmigration und Entwicklung

Die Strategie der Europäischen Kommission zeichnet sich dadurch aus, dass sie ein "Geben und Nehmen" als Lösung für eine Reihe ungelöster Probleme der Migrationspolitik in der Europäischen Union vorschlägt. Diese betreffen in erster Linie den Bedarf an Arbeitskräften, die irreguläre Immigration, die mangelnde Kooperation der Drittstaaten bei der Rücknahme sowie die Konterkarierung entwicklungspolitischer Maßnahmen durch den "brain drain". Um diesen Herausforderungen strategisch und nachhaltig zu begegnen, will die Europäische Kommission Drittstaatsangehörigen die Möglichkeit der temporären Arbeitsmigration eröffnen: Zugleich sollen die Herkunftsländer zu einer verstärkten Kooperation im Bereich der irregulären Immigration und der Rückübernahme bewegt werden.

Mit ihrer Strategie versucht die Kommission, einen Spagat zwischen Entwicklungshilfe und Arbeitsmigration zu machen, indem der Aspekt der Rückkehr als eine Form der Entwicklungshilfe im Sinne des "brain gains" oder der "brain circulation" angepriesen wird. Das Konzept der zirkulären Migration bettet sich damit in den größeren Rahmen der Außenbeziehungen der Europäischen Union ein. Dabei fühlt es sich "ethischen Grundsätzen" verpflichtet und versucht im gleichen Atemzug, den größtmöglichen Nutzen für die Mitgliedstaaten zu erzielen. Migrationspolitik und hier speziell die Arbeitsmigration wird damit zunehmend als Querschnittspolicy betrachtet, die sich auf unterschiedliche und auf den ersten Blick unzusammenhängende Politikbereiche erstreckt. Des Weiteren befindet sich das Politikfeld der Wirtschaftsmigration im Spannungsfeld von dem Primat des Nationalstaates und der Erfordernis der Vergemeinschaftung. Hier sind unterschiedliche Zugrichtungen erkennbar, welche die maßstabsgetreue Umsetzung der Strategie der Kommission gefährden.

Das Ziel der Strategie, irreguläre Migration durch die Eröffnung legaler, wenn auch begrenzter, Zuwanderungsmöglichkeiten zu verhindern, erscheint plausibel. Entscheidend für ihren Erfolg ist es jedoch, praktikable Rückkehrmöglichkeiten in Kooperation mit den Drittstaaten zu entwickeln. Sollten zurückkehrende Immigranten befürchten, in ihren Heimatländern keine Beschäftigungsmöglichkeiten mehr zu erhalten oder ihre Wiedereinreise in die EU nicht realisieren zu können, steht zu befürchten, dass sie ihren Aufenthalt in den Mitgliedstaaten auf illegale Weise verlängern und die Rückkehr in ihre Heimatländer vermeiden würden. Aus diesem Grund ist es erforderlich, in enger Absprache mit den Drittstaaten realistische Rückkehrmöglichkeiten zu schaffen.
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