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Asyl- und Flüchtlingspolitik der EU


27.11.2007
Einen sehr sensiblen Bereich der Migrationspolitik stellt die Asyl- und Flüchtlingspolitik dar. Die EU versucht, ein Asylsystem zu schaffen, das allen Seiten gerecht wird.

Was ist Asyl?



Übergangswohnheim für Flüchtlinge in Berlin-MarienfeldeÜbergangswohnheim für Flüchtlinge in Berlin-Marienfelde (© Susanne Tessa Müller)
Der Begriff "Asyl" stammt vom Griechischen "asylon" was so viel wie Heim oder Unterkunft bedeutet. Asylbewerberinnen und -bewerber suchen in einem fremden Land Schutz vor Verfolgung, weil sie in ihren Herkunftsländern politisch verfolgt werden. Allerdings betrifft Flucht- und Asylpolitik nicht nur die Gruppe politisch verfolgter Flüchtlinge, für die das Asylrecht im engeren Sinn gilt. Es gibt vielmehr noch zwei weitere Flüchtlingsgruppen, die mittlerweile im europäischen Recht unterschieden werden: solche aus Bürgerkriegsgebieten, die nach einem Beschluss der EU vorübergehenden Schutz erhalten können sowie Flüchtlinge, die einen sog. subsidiären Schutz erhalten, weil ihnen im Herkunftsland Folter oder Gefahr für Leib und Leben droht.

Die (hier: europäische) Asylpolitik gewährt Betroffenen Schutz vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten politischen Gruppe oder der politischen Meinung. Der Schutz basiert dabei auf dem völkerrechtlichen Grundsatz des "non-refoulement" (Nichtzurückweisung). Er besagt nach Art. 33 der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) und Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), dass man Flüchtlinge nicht dorthin abschieben darf, wo ihnen unmenschliche Behandlung, Strafe oder die Todesstrafe drohen.

Traditionell lagen die Zuständigkeiten für die Bereiche Migration und Asyl in Europa bei den Nationalstaaten. Erst die Zunahme der Flucht- und Asylzuwanderung in die EG-Mitgliedstaaten während der 1980er- und 90er-Jahre ließ die Staats- und Regierungschefs über gemeinsame Lösungen nachdenken. Die Zusammenarbeit der heutigen EU-Mitgliedstaaten im Bereich der Asylpolitik begann allerdings schon 1986 und 2005 wurde die erste Stufe der Harmonisierung abgeschlossen.

Stationen der Harmonisierung europäischer Flüchtlingspolitik 1957 - 1999



Jugendliche im Übergangswohnheim für Flüchtlinge in Berlin-MarienfeldeJugendliche im Übergangswohnheim für Flüchtlinge in Berlin-Marienfelde (© Susanne Tessa Müller)
Die europäische Asylpolitik wurzelt wie alle anderen Politikfelder in den Römischen Verträgen von 1957. Diese erwähnten die Migrations- und Asylpolitik in den Gründungsverträgen der Europäischen Gemeinschaften allerdings nicht explizit, weil bei den gemeinsamen Bestrebungen zunächst wirtschaftliche Interessen im Vordergrund standen. Sie enthielten schon die Freizügigkeiten für Arbeitnehmer, Waren und Dienstleistungen und ermöglichten damit frühzeitig die Migration von EG-Angehörigen zwischen den Ländern der Gemeinschaft. Nicht geregelt war hingegen der Zugang von Drittstaatsangehörigen.

1985 schlug die Kommission in einem Weißbuch die Vollendung eines gemeinsamen Binnenmarktes vor. Zugleich hob sie die Notwendigkeit des Abbaus der EG-Binnengrenzen hervor. Zur Kompensation der sich daraus ergebenden Sicherheitsrisiken wurden gemeinsame Standards für die Kontrolle der EG-Außengrenzen vorgeschlagen. Zugleich sollte die Politik in den Bereichen Asyl und Einwanderung angeglichen und Maßnahmen zur polizeilichen Zusammenarbeit entwickelt werden.

Harmonisierungsakte europäischer Asylpolitik in den 1980er- und 90er-Jahren

Bis Anfang der 1990er-Jahre waren Integrationsfortschritte im Asyl- und Einwanderungsbereich die Folge einer engeren polizeilichen Zusammenarbeit auf Ebene der Europäischen Gemeinschaft. Diese war von dem Bestreben geprägt, Ausgleichsmaßnahmen für die Personenfreizügigkeit, die seit 1986 im Binnenraum der EG galt, zu schaffen:
  • Die später im Schengen Information System (SIS) umgesetzte Datenbank wurde schon von der 1975 gegründeten, so genannten "TREVI-Gruppe" (Terrorism, Radicalism, Extremism, Violence International) zur Kriminalitätsbekämpfung und Terrorismusabwehr geplant.

  • Die mit der Drogenbekämpfung betraute, 1989 gegründete CELAD-Gruppe (Comité Européen de Lutte Antidrogue) beschäftigte sich intensiv mit effizienteren Kontrollmechanismen an den Außengrenzen, um den Wegfall der Binnengrenzen zu kompensieren.
In den 1980er- und 1990er-Jahren griffen mehrere Ereignisse ineinander. So ebnete die Einheitliche Europäische Akte von 1986 den Weg für einen gemeinsamen Binnenmarkt. Das Schengener Abkommen (Schengen I) von 1985 ermöglichte den dafür notwendigen Abbau der Binnengrenzkontrollen (zwischen den Schengen-Unterzeichnerstaaten). Neben allen Vorteilen, die die Mitgliedstaaten in wirtschaftlicher Hinsicht von diesen Maßnahmen erwarten konnten, eröffneten sich neue Sicherheitsrisiken und es gab weniger Kontrolle über Zuwanderungsbewegungen. In der Konsequenz dieser Geschehnisse setzte sich unter den Staats- und Regierungschefs die Auffassung durch, dass nationale Regelungen in der Asyl- und Migrationspolitik nicht mehr tragfähig sein könnten.

Asylrelevante Bestimmungen von Schengen I und II

Neu gestellte Asylanträge (EU-27, EU-15) 1985-2006 in absoluten Zahlen (in 1000)Neu gestellte Asylanträge (EU-27, EU-15) 1985-2006 in absoluten Zahlen (in 1000)
Andererseits führten Ende der 1980er-Jahre weltweite Wirtschaftskrisen und politische Konflikte zu einem starken Anstieg der Fluchtbewegungen nach Westeuropa.

Die am stärksten von Zuwanderung betroffenen Staaten Belgien, Deutschland, Frankreich, Luxemburg und die Niederlande einigten sich in der Folge im Jahr 1990 auf das so genannte Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ, auch Schengen II, in Kraft seit 1995). Schengen II ergänzte Schengen I unter anderem um gemeinsame Visaregelungen, Zuständigkeiten bei Asylverfahren und Regeln zur polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit. Es wurde aber zunächst außerhalb der Verträge geschlossen. Weitere Informationen zu Schengen I und II und den damit verbundenen elektronischen Datenbanken finden sich im Text zur Visapolitik der EU in diesem Dossier.

Hauptaufnahmeländer in der EU-25, Flüchtlinge in absoluten Zahlen, 2003Hauptaufnahmeländer in der EU-25, Flüchtlinge in absoluten Zahlen, 2003 (© bpb)
Im Kontext europäischer Flucht und Asylpolitik sind vor allem die asylrechtlichen Bestimmungen interessant, die mit dem Dubliner Übereinkommen von 1990 (in Kraft seit 1997) EU-weit Rechtskraft erlangten. Ihr zentraler Inhalt ist das "One-State-Only"-Prinzip, mit der illegale Weiterwanderungen und mehrfache Asylanträge in verschiedenen Mitgliedstaaten verhindert werden sollen. Danach ist jeweils nur ein Mitgliedsstaat für die Prüfung eines Asylantrages zuständig; und zwar in der Regel derjenige, der einem Asylbewerber die Einreise gestattet hat. Reist dieser illegal in ein anderes Mitgliedsland weiter, ist der Staat verpflichtet, den Bewerber zurück zu nehmen.

Die Schengen-Regelungen enthielten sowohl Vor- als auch Nachteile. So garantierte das Dubliner Übereinkommen Asylbewerberinnen und -bewerbern ein ordentliches Asylverfahren und verhinderte ein "Weiterschieben" von Staat zu Staat ("refugees in orbit"). Im Grunde genommen diente es allerdings lediglich der Verteilung von Zuständigkeiten und enthielt damit keinerlei Bestimmungen über die Art und Weise, wie Asylverfahren in der EU einheitlich gestaltet werden könnten.

Schengen II und das Dubliner Übereinkommen wurden von internationalen und Nicht-Regierungs-Organisationen harsch kritisiert: So beanstandeten der UNHCR und zahlreiche NGOs wie Pro Asyl oder Amnesty International, dass es internationales Flüchtlingsrecht unterliefe. Das Schengen Informationssystem liefe darüber hinaus Gefahr, missbraucht zu werden, da keine supranationale Kontrolle über die Datenschutzrechte bestehe. Zwar erlaube die Konvention den Unterzeichnerstaaten, unabhängige Organe einzurichten, welche die Tätigkeiten des Schengen Information System (SIS) kontrolliere, aber es gebe keinerlei unabhängigen Gerichtshof, vor dem appelliert werden könne.

Asylrelevante Bestimmungen des Maastrichter Vertrags 1993

Mit dem Maastrichter Vertrag von 1992 (in Kraft seit 1993) verpflichteten sich die Mitgliedstaaten erstmals, im Bereich der Asyl- und Einwanderungspolitik zusammenzuarbeiten. Die Asylpolitik, Fragen der Kontrollen an den Außengrenzen und die Einwanderungspolitik wurden zu "Angelegenheiten von Gemeinsamem Interesse" erklärt. Allerdings wurde lediglich die Visapolitik in die "erste Säule" überführt und damit vollständig vergemeinschaftet. Die übrigen Politikfelder der Asyl- und Einwanderungspolitik verblieben in der "dritten Säule" und damit im Bereich zwischenstaatlicher Kooperation. Die EU bekannte sich im Vertrag von Maastricht somit zwar zu einer gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik, vergemeinschaftete aber mit der Visapolitik nur einen Teilbereich derselben. Der Flüchtlingsschutz selbst blieb im Ermessen der nationalen Regierungen.

Dennoch bereitete der Maastrichter Vertrag das Terrain für weitergehende Lösungen und gilt als Meilenstein auf dem Weg zur vollen Vergemeinschaftung der europäischen Asyl- und Flüchtlingspolitik. Die zuvor zwischenstaatlichen Kooperationen einzelner europäischer Länder außerhalb der EG-Verträge wurden mit Maastricht in den EU-Vertrag eingebunden und sorgten für einen dauerhaften Verhandlungsprozess mit festen Verhandlungspartnern. Durch so genannte "Paketlösungen" wurden nun - zuvor undenkbare - Einigungen möglich, indem Kompromisse über Verhandlungspositionen aus ganz verschiedenen Politikfeldern geschlossen werden konnten. Wenngleich die Kommission einen dauerhaften Beobachterstatus bei Verhandlungen und ein eigenständiges Initiativrecht eingeräumt bekam, war der Rat der Justiz- und Innenminister das zentrale handelnde Organ in dieser Phase.

Amsterdamer Vertrag 1999

Im Zentrum des Amsterdamer Vertrages von 1997 (in Kraft seit 1999) standen Regelungen für den schrittweisen Aufbau eines gemeinsamen "Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts". Zu dessen Umsetzung binnen Fünfjahresfrist waren umfangreiche einwanderungsrechtliche Vorschriften nötig. Die Politikfelder Asyl und Einwanderung sowie die Kontrolle der Außengrenzen wurden von der dritten in die erste Säule und somit weitestgehend in eine gemeinsame (supranationale) Zuständigkeit überführt. Die bestehenden Regelungen des Schengener Abkommens (auch "Schengen-Besitzstand" oder "Schengen-acquis" genannt) bezog der Amsterdamer Vertrag ein, womit sie EU-weit angewandt wurden. Da es nicht möglich war, eine Einigung unter allen Mitgliedstaaten herbeizuführen, verankerte man im Vertrag so genannte "stay in/opt out"-Regelungen, die es einzelnen Staaten ermöglichten, sich teilweise oder - wie Dänemark - ganz aus den neuen ausländerrechtlichen Bestimmungen zurückzuziehen. Großbritannien und Irland behielten sich vor, nach Bedarf einzelnen oder allen Bestimmungen zu einem späteren Zeitpunkt beizutreten.

Der Schritt, weite Bereiche der Asyl- und Migrationspolitik in die gemeinsame Zuständigkeit zu überführen, ist bemerkenswert, da diese Politikfelder zuvor häufig als Inbegriffe letzter nationalstaatlicher Bastionen begriffen worden waren und es trotzdem gelang, eine breite Zustimmung der damals 15 Mitgliedstaaten zu erzielen. In der fünfjährigen Übergangsfrist bis zum 1. Mai 2004 galt für asyl- und einwanderungspolitische Entscheidungen im Rat noch das Einstimmigkeitsprinzip, während in anderen Politikfeldern weiterhin nach dem Mehrheitsprinzip entschieden wurde. Nach Ablauf der Frist wurde das Vetorecht einzelner Staaten durch das Prinzip der einfachen Mehrheit - außer im Bereich der Integration und der Wirtschaftsmigration - ersetzt.

Mit dem Amsterdamer Vertrag und dem 2003 in Kraft getretenen Vertrag von Nizza vergrößerten sich zudem die Mitwirkungsrechte des Europäischen Parlaments. Es muss im Rahmen des so genannten Mitentscheidungsverfahrens nach Ablauf einer Fünfjahresfrist in die Gesetzgebung zur Asyl- und Migrationspolitik einbezogen werden, außer bei Gesetzesinitiativen zur legalen Migration, also insbesondere der Arbeitsmigration.. Bis 2005 galt in den migrations- und asylrelevanten Bereichen lediglich das so genannte Anhörungsverfahren. Dabei konnte das Parlament zwar Änderungsvorschläge einreichen und musste "gehört" werden, aber der Rat war keineswegs verpflichtet, die Positionen des Parlaments in seine Richtlinien oder Verordnungen zu integrieren.

Mittels des Mitentscheidungsverfahrens, auch "Kodezisionsverfahren" genannt, erhält das Parlament nahezu gleiche Rechte im Gesetzgebungsverfahren wie der Rat der EU. Das Verfahren sieht bei Dissens über eine Richtlinie zwischen Ministerrat und dem EU-Parlament vor, einen Vermittlungsausschuss anzurufen, sodass die Positionen beider Akteure Eingang in die Rechtsetzung finden. Sollte es zu keiner Einigung kommen, kann das Parlament Richtlinienentwürfe schließlich zu Fall bringen. Das Kodezisionsverfahren sowie die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit im Rat treten allerdings erst in Kraft, wenn der Rat die gemeinsamen Regeln und wesentlichen Grundsätze der Asylpolitik festgelegt hat. Spätestens mit der Veröffentlichung der Asylverfahrensrichtlinie muss das Kodezisionsverfahren angewandt werden, da sie den letzten Baustein der ersten Phase gemeinsamer europäischer Asylpolitik darstellt.

Vergemeinschaftung der Asyl- und Migrationspolitik im neuen Jahrtausend



Tampere-Programm für eine gemeinsame Migrations- und Asylpolitik 1999

Aufenthaltsraum im Übergangswohnheim für Flüchtlinge in Berlin-MarienfeldeAufenthaltsraum im Übergangswohnheim für Flüchtlinge in Berlin-Marienfelde (© Susanne Tessa Müller)
Der Vertrag von Amsterdam schuf bereits die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Gestaltung einer gemeinsamen Asyl- und Migrationspolitik der EU. Um diesen Rahmen mit Inhalt zu füllen, entwarfen die europäischen Staats- und Regierungschefs auf ihrem Gipfeltreffen im finnischen Tampere 1999 ein ambitioniertes Programm. Es sollte ein gemeinsames Asylsystem schaffen und die Migrationspolitik vergemeinschaften, um den "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" in der EU zu verwirklichen. Die finnische Präsidentschaft bekannte sich dabei zur Genfer Flüchtlingskonvention und anderen Menschenrechtserklärungen und erklärte, dass alle zu beschließenden Maßnahmen an diesen zu messen seien.


Das Tampere-Programm enthielt asylpolitische Regelungen für drei Bereiche:
  1. Partnerschaft mit Herkunftsländern:
    Um die Ursachen für Flucht und Auswanderung zu bekämpfen und damit auf mittel- und langfristige Sicht die Zuwanderung in die EU zu verringern, setzte der Europäische Rat auf die Zusammenarbeit mit Herkunftsländern. Dort sollte vor allem die Armut bekämpft, Beschäftigungsmöglichkeiten geschaffen und die Lebensbedingungen verbessert werden. Man wollte damit Konflikte verhüten, demokratische Strukturen unterstützen und die Achtung der Menschenrechte sicherstellen.

  2. Das gemeinsames europäische Asylsystem:
    Der Europäische Rat von Tampere bekräftigte das Grundrecht auf Asyl und initiierte einen Prozess zur Schaffung eines gemeinsamen Asylsystems auf Basis der Genfer Flüchtlingskonvention. Zunächst sollten umfassende Maßnahmen zu Zuständigkeitsfragen, zu Asylverfahrensstandards sowie zu Mindestnormen für die Aufnahme sowie die Zu- und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft für Asylsuchende ergriffen werden. Unter Konsultation von internationalen Organisationen wie dem UNHCR sollten außerdem Bedingungen für die Gewährung vorübergehenden (subsidiären) Schutzes festgelegt werden, den man z.B. Bürgerkriegsflüchtlingen gewährt. Auf lange Sicht forderte der Europäische Rat ferner Regeln für ein gemeinsames Asylverfahren, um Asylberechtigten einen EU-weiten Schutzstatus zu gewähren. Um den Missbrauch des Asylrechts zu verhindern, fordert der Rat zudem eine schnelle Fertigstellung des Eurodac-Systems. Als Fingerabdrucksystem dient es der Identifizierung von Asylsuchenden und soll verhindern, dass Personen Mehrfachanträge stellen.

  3. Steuerung von Migrations- und Fluchtbewegungen:
    Der Europäische Rat schlug zahlreiche Maßnahmen vor, um die Fluchtmigration in die Mitgliedstaaten der Union zu verringern. Dazu gehörten zum einen Informationskampagnen in den Herkunfts- und Transitländern über legale Einreisemöglichkeiten und über die Zusammenarbeit mit diesen Ländern, auch beim Ausbau von Rückführungsprogrammen. Zum anderen zählten Maßnahmen zur Bekämpfung des "Schlepperunwesens" und der irregulären Einwanderung dazu sowie, die Weiterentwicklung der Visapolitik und eine Intensivierung der Zusammenarbeit der Grenzkontrollbehörden von EU-Staaten und Grenzländern.
Die Umsetzung der Tampere-Beschlüsse und der 11. September 2001

Asyl in der EU, Hauptherkunftsstaaten in Prozent, Januar bis Mai 2003Asyl in der EU, Hauptherkunftsstaaten in Prozent, Januar bis Mai 2003 (© bpb)
Zur Umsetzung des Tampere-Programms vereinbarten die Staats- und Regierungschefs eine Frist von fünf Jahren. In allen Punkten konnte eine Einigung erzielt werden. Die Verabschiedung der Asylverfahrensrichtlinie verzögerte sich zwar um mehr als fünf Jahre, trat schließlich aber zum Januar 2006 in Kraft. Das Bekenntnis zu einer gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik lässt sich zudem den Schlussfolgerungen des Europäischen Rats von Brüssel vom November 2004 entnehmen: "Das Fundament einer gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik wurde gelegt, die Harmonisierung der Grenzkontrollen vorbereitet, die polizeiliche Zusammenarbeit verbessert und das Terrain für eine auf dem Prinzip der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen beruhende justizielle Zusammenarbeit weitgehend vorbereitet."

Die Terroranschläge von New York am 11. September 2001 und von Madrid am 11. März 2004 beeinflussten den Umsetzungsprozess der Beschlüsse von Tampere. Die zuvor schon feststellbare Tendenz, die Asyl- und Migrationspolitik vor allem in ihren sicherheitspolitischen Belangen voranzutreiben, verstärkte sich noch. Die eher restriktive Prägung europäischer Migrations- und Asylpolitik drückt sich etwa im Begriff der "Festung Europa" aus. Deutlich wird sie unter anderem auch in den Verhandlungen und den Beschlüssen um elektronische Datenbanken wie das Schengener Informationssystem I und II (SIS I, SIS II bzw. SIS one 4 all), das Visainformationssystem (VIS), das Bildspeicherungssystem FADO oder das EURODAC-System.

Die "Dublin II"-Verordnung: Harmonisierung und Abschottung

Im Jahr 2003 wurde die sog. Dublin-II-Verordnung verabschiedet, welche das Dubliner Übereinkommen von 1997 ablöste. Sie weist kaum veränderte Regelungen zum Dubliner Übereinkommen auf: Derjenige Mitgliedstaat ist zuständig für das Asylverfahren, der die Einreise des Asylsuchenden zugelassen oder zumindest nicht verhindert hat. Asylgesuche sollen damit möglichst schnell bearbeitet werden. Asylbewerberinnen und -bewerber sollen einen effektiven Zugang zu den Verfahren zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft bekommen. Aus Sicht der Mitgliedstaaten zielt die Verordnung vor allen Dingen darauf, Asylmissbrauch zu verhindern, indem Mehrfachanträge verhindert werden. Technisch wird mit Hilfe elektronischer Identifizierungssysteme wie EURODAC oder dem Bildspeicherungssystem FADO überprüft, ob Asylsuchende schon einmal in einem anderen Mitgliedstaat Asyl beantragt haben oder ihre Identitätsdokumente gefälscht sind.

Ergebnis der "Dublin II"-Verordnung ist indes eine rigidere Abschottungspraxis der EU gegenüber Flüchtlingen: Da ein Großteil von ihnen über den Seeweg bzw. über die "grüne Grenze" den Zugang zum Territorium der Mitgliedstaaten sucht, wurden die Grenzkontrollen signifikant erhöht. Die Grenzstaaten versuchen so, sich vor den durch die Asylverfahren entstehenden Kosten und der Asylzuwanderung zu schützen. Zugleich schwinden die Möglichkeiten, Asyl in der EU zu beantragen. Angesichts der Schwierigkeiten, überhaupt ein Asylgesuch zu stellen, ist es deshalb nicht verwunderlich, dass die Zahl an Asylbewerber europaweit stetig abnimmt, obwohl dies für die Zahl schutzbedürftiger Menschen kaum zutreffen dürfte.

Das zweistufige Haager Programm 2004

Der Sicherheitsaspekt und vor allem die Terrorismusbekämpfung als zentrales Ziel nahmen bei der Vorstellung des Fünfjahresprogramms namens "Haager Programm" auf dem EU-Gipfel in Brüssel im November 2004 eine prominente Stellung ein. In dem Programm dominieren im Bereich Asyl- und Einwanderungspolitik nach wie vor sicherheitsrelevante Maßnahmen wie die Bekämpfung der irregulären Einwanderung und des "Schlepperunwesens". Die Mitgliedstaaten werden zudem zu einer Intensivierung ihrer Bemühungen aufgefordert, biometrische Daten in Ausweisdokumenten zu speichern. Der in der Kompetenz einzelner Mitgliedstaaten liegende Schutz der Außengrenzen wird auf EU-Ebene durch die Bildung einer "Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen" (FRONTEX) koordiniert. Im Mai 2005 nahm diese Grenzschutz-Agentur mit Sitz in Warschau ihre Arbeit auf, um den Grenzschutzbehörden der Mitgliedstaaten sowohl beratend als auch operativ zur Seite zu stehen. Seit ihrer Einrichtung wurde das Aufgabenspektrum und die personelle Ausstattung der Agentur erweitert (vgl. hierzu den Beitrag zu FRONTEX im Dossierteil "Irreguläre Zuwanderung"). Das oberste asylrelevante Ziel des Haager Programms war der Aufbau eines gemeinsamen Asylverfahren sowie eines EU-weit gültigen und einheitlichen Rechtstatus für Personen, die des internationalen Schutzes bedürfen.

1. Phase: Richtlinien der Asylpolitik

Dafür sah man eine zweistufige Vorgehensweise vor: Die erste, seit 2006 abgeschlossene Phase bestand darin, vier zentrale Rechtsinstrumente innerhalb der Asylpolitik zu schaffen. Hierzu zählen die so genannte Dublin-Verordnung (Verordnung (EG) Nr. 343/2003), die "Aufnahmebedingungen-Richtlinie" (RL 2003/9/EG), die "Anerkennungsrichtlinie" (RL 2004/83/EG) sowie die 2006 in Kraft getretene "Asylverfahrensrichtlinie" (RL 2005/85/EG). Diese Phase zielte darauf, die rechtlichen Rahmenbedingungen der Mitgliedstaaten anhand gemeinsamer Mindeststandards zu harmonisieren. Die zweite, bis Ende 2010 zu etablierende Phase soll das im Tampere-Programm und im Haager Programm beschriebene europäische Asylsystem vervollständigen. Dafür sollen EU-weit einheitliche Standards und ein höheres Niveau des Flüchtlingsschutzes erzielt werden. Zudem will man den solidarischen "Lastenausgleich" unter den Mitgliedstaaten gerechter und ausgewogener gestalten.

Im Gegensatz zu den großen Fortschritten im Bereich der Harmonisierung sicherheitsrelevanter Politikfelder blieben die Regelungen zu humanitären Aspekten oftmals hinter den Erwartungen vieler Nichtregierungsorganisationen zurück. Dazu trugen maßgeblich die lange Zeit vergeblichen Verhandlungen um eine Asylverfahrensrichtlinie bei. Allerdings verabschiedete der Rat 2001 einen Kompromiss zum vorübergehenden Schutz von Vertriebenen (RL 2001/55/EG); entsprechende Maßnahmen werden seit dem Jahr 2000 von einem Flüchtlingsfonds finanziert. Hinzu kam 2003 eine Richtlinie, die Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten regelt (RL 2003/9/EG). Seit 2001 wurde zudem um eine gemeinsame Flüchtlingsdefinition gerungen, die aber wegen großer Vorbehalte vor allem aus Deutschland, ausgelöst durch die damaligen Auseinandersetzungen um ein Zuwanderungsgesetz, erst 2004 verabschiedet werden konnte (Näheres zu dieser RL 2004/83/EG in den Texten zu vorübergehendem und subsidiärem Schutz). Mit dem Inkrafttreten der Asylverfahrensrichtlinie im Jahr 2006 kam man dem anvisierten gemeinsamen Asylsystem einen großen Schritt näher. Aus Sicht der Nichtregierungsorganisationen genügt sie allerdings nicht dem Anspruch einer europäischen Asylpolitik mit entsprechend hohen Schutzstandards und einem fairen Asylverfahren, sondern schreibt die Tendenz der Abschottung gegenüber Flüchtlingen fort.

Die im Januar 2006 in Kraft getretene Asylverfahrensrichtlinie (RL 2005/85/EG) regelt allgemeine Grundsätze und Mindeststandards von Asylverfahren. Es geht also darum, wie Entscheidungen über Asylanträge in EU-Staaten getroffen werden. Die Grundsätze, die dem Schutz von Asylsuchenden zugute kommen sollen, können als Verfahrensgarantien umschrieben werden: Asylbewerberinnen und -bewerber erhalten ein Recht auf persönliche Anhörung, Rechtsberatung, effektiven Rechtsbehelf vor Gericht und Dolmetscher. Des Weiteren stellt die Richtlinie Mindestanforderungen auf, die in einem Asylverfahren erfüllt werden müssen. Dazu zählt, dass die Entscheidung unparteiisch, individuell und objektiv zu treffen ist. Zugleich muss ein ausreichend qualifiziertes Personal bereit stehen, das über Asylanträge befindet und über Kenntnisse der Herkunftsstaaten verfügt. Da es sich um Mindestanforderungen handelt, können die Mitgliedstaaten Verfahren wählen, die darüber hinausgehen und den Schutz der Asylsuchenden noch verbessern. Die Richtlinie stellt damit (wie viele andere in diesem Politikfeld) eine Einigung auf den kleinsten gemeinsamen Nenner dar.

Ein weiterer Harmonisierungsschritt besteht in der Einführung gemeinsamer Normen und Konzepte bei der Erteilung bzw. Ablehnung von Asylanträgen. Die Konzepte umfassen dabei als Entscheidungskriterien für die Mitgliedstaaten EU-weit gültige Listen von sicheren Dritt- und Herkunftsstaaten. Dabei stehen so genannte beschleunigte Verfahren im Fokus der Asylverfahrensrichtlinie. Sie können angewendet werden, sofern ein Drittstaatsangehöriger über "sichere" Drittstaaten eingereist ist oder aus einem "sicheren" Herkunftsland stammt.

Die Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten dazu, Asylanträge von Staatsangehörigen aus "sicheren" Herkunftsstaaten außerhalb der EU als unbegründet abzulehnen. Gleiches gilt für Asylsuchende, die falsche Angaben über ihre Herkunft gemacht haben oder deren Identität nicht eindeutig festzustellen ist. Asylbewerbern kann zudem die Einreise in einen Mitgliedstaat verweigert werden, wenn diese einen Verstoß gegen etwaige Sicherheitsinteressen auf der Basis von nationalem Recht bedeutet. Weiterhin können spezifische "Grenz"-Verfahren beibehalten werden, wie beispielsweise die deutsche Praxis des Flughafenverfahrens. Laut der Richtlinie werden ferner Asylsuchende ab 16 Jahren als verfahrensfähig angesehen, womit sie als Minderjährige keinen besonderen Schutz mehr genießen.

Für die "sicheren" Dritt- und Herkunftsstaaten soll eine Liste als Entscheidungsgrundlage dienen, die von der EU-Kommission erstellt und bei politischem Konsens vom Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit angenommen wird. Als "sicher" wird ein Drittstaat dann klassifiziert, wenn er die Genfer Flüchtlingskonvention ratifiziert hat sowie die Grundsätze der Europäischen Menschenrechtskonvention einhält. Wenn die zuständige Behörde eines Mitgliedstaates feststellt, dass ein Antragsteller aus einem "sicheren Drittstaat" unrechtmäßig eingereist ist, muss keine umfassende Prüfung des Asylantrags mehr erfolgen. Bisher konnte jedoch politisch keine Einigung über diese Liste erzielt werden. Strittig ist beispielsweise, inwieweit Staaten, in denen die Verstümmelung der weiblichen Genitalien praktiziert wird, als "sichere" Staaten zu klassifizieren sind. Betroffen davon wären etwa Benin, Mali oder Ghana.

Das Konzept der sicheren Drittstaaten ähnelt somit stark der deutschen Praxis, die im "Asylkompromiss" 1993 beschlossen wurde. Seitdem alle Nachbarstaaten als sichere Drittstaaten eingestuft wurden, ist es für auf dem Landweg einreisende Asylsuchende fast unmöglich, in Deutschland Asyl zu erhalten. Der europäische Ansatz, dieses Drittstaatenprinzip zu übernehmen, zielt in die gleiche Richtung - eine Reduktion der Asylzuwanderung, während internationale Verpflichtungen zum Schutz von Asylsuchenden formal aufrechterhalten und Asylsuchende in so genannte "sichere" Staaten geschickt werden.

Kritik an der Asylverfahrensrichtlinie

Die Richtlinie wurde Gegenstand heftiger Auseinandersetzungen, die sowohl auf Ebene der Mitgliedstaaten im Europäischen Rat als auch im Zusammenspiel mit anderen EU-Institutionen ausgetragen wurden. Vor allem das Europäische Parlament fühlte sich nicht ausreichend an der Richtlinie und ihrem Zustandekommen beteiligt. Es hatte eine Reihe von Änderungsvorschlägen eingebracht, die tendenziell darauf zielten, die Rechte der Asylsuchenden besser zu schützen. So sollten beispielsweise Asylanträge, die von Staatsangehörigen "sicherer Drittstaaten" stammen, nicht von vornherein ablehnt werden. Der Europäische Rat nahm jedoch keinen der 174 Änderungsanträge des Parlaments auf, wozu er allerdings auch nicht verpflichtet war. Aus Sicht des Europäischen Rates fiel die Richtlinie unter das Anhörungs- bzw. Konsultationsverfahren, bei dem Änderungsvorschläge des Parlaments zwar zu hören, nicht aber zu übernehmen sind. Das Parlament reichte beim Europäischen Gerichtshof deshalb eine Nichtigkeitsklage ein. Es forderte darin, jene Bereiche der Richtlinie zu annullieren, in denen die Erstellung der Minimallisten sowie die Annahme einer gemeinsamen Liste sicherer Drittstaaten festgeschrieben werden. Die Klagegründe betreffen die Verletzung des EG-Vertrags, nach dessen Art. 67, Absatz 5 das Parlament ab dem Jahr 2004 durch das Kodezisionsverfahren an der Erstellung und dem Beschluss von Listen sicherer Herkunftsstaaten zu beteiligen ist und das Konsultationsverfahren keine Anwendung finden darf. Der Schlussantrag des Generalanwalts beim EuGH stützte die Klage insofern, als er empfahl, entsprechende Passagen der Asylverfahrensrichtlinie für nichtig zu erklären. Das Verfahren ist immer noch anhängig, womit ein abschließendes Urteil noch aussteht.

Auch zahlreiche Nichtregierungsorganisationen äußerten Kritik an der Asylverfahrensrichtlinie. Sie sahen in dem Konzept sicherer Drittstaaten einen Versuch, das internationale Flüchtlingsrecht auszuhöhlen. Die durch die GFK fixierte Verpflichtung zur Gewährung von Asyl werde demnach durch die Möglichkeit der schnellen Ablehnung - in einigen Fällen sogar ohne Anhörung - konterkariert. Der UNHCR als der wohl wichtigste Vertreter der Rechte von Asylsuchenden äußerte große Bedenken gegenüber der Drittstaatsregelung. Schutzsuchende würden ihrer Rechte beraubt, indem von vornherein negativ beschiedene Asylanträge nicht mehr überprüft werden müssten. Darüber hinaus entfiele bei Anwendung der Herkunftsstaats-Listen das Recht auf eine Einzelfallprüfung. Zudem impliziere das Drittstaatenkonzept die Gefahr von Kettenabschiebungen. Diese seien mit internationalem Recht unvereinbar, weil an ihrem Ende oftmals eine erzwungene Rückkehr in das Herkunftsland stehe. Das stehe im Widerspruch zu dem Recht auf Asyl, das u.a. in der GFK und der EMRK verbrieft ist, und käme einem "refoulement" (also einer Zurückweisung) gleich. Schließlich verberge sich dahinter der Versuch einer Abschottung gegenüber asylsuchenden Drittstaatsangehörigen.

Trotz des Abschlusses dieser 1. Phase des Haager Programms besteht weiterhin ein Harmonisierungsbedarf in der Asylpolitik. Die Kommission läutete im Juni 2007 mit der Vorlage eines Grünbuchs und einem sich anschließenden Konsultationsprozess der Zivilgesellschaft über das künftige gemeinsame europäische Asylsystem die 2. Phase des Programms ein. An ihrem Ende soll im ersten Quartal des Jahres 2008 die Veröffentlichung eines Strategieplanes bzw. eines Arbeitsprogramms durch die Kommission stehen.

2. Phase: Grünbuch für ein gemeinsames europäisches Asylsystem

Das Grünbuch nennt vier Handlungsfelder, mit denen die Kommission die nationalen Asylverfahren angleichen möchte, um ein gemeinsames Asylregime der EU zu vollenden: 1. Rechtsinstrumente, 2. Durchführung und Begleitmaßnahmen, 3. Solidarität und Lastenteilung sowie 4. die externe Dimension mit der Entschärfung von Push-Faktoren, welche wie z.B. Umweltkatastrophen Auswanderungsprozesse begünstigen.

Das Grünbuch beschreibt außerdem Modelle, welche für eine EU-weit harmonisierte Bearbeitung von Asylanträgen in Frage kommen. Außerdem schlägt die Europäische Kommission darin den Aufbau einer europäischen Unterstützungsagentur vor. Deren Aufgabe wäre es, Teams für die operative Unterstützung bei einem etwaigen Massenzustrom von Asylsuchenden bereitzustellen. Zudem sollen Vorschläge für eine EU-weite Datenbank für Informationen zu den Herkunftsstaaten, das so genannte COI-Portal (Country of Origin Information), gemacht werden. Das Portal ist notwendig, weil gemäß der Verfahrens- sowie der Qualifikationsrichtlinie sicherzustellen ist, dass der für einen Asylantrag zuständige Mitgliedstaat über Informationen über das Herkunftsland des Antragstellers verfügen muss. Neben diesen Ansätzen zur besseren Organisation der Asylzuwanderung bleibt die Kommission ihrem Anspruch treu, auch die Rechte von Schutzbedürftigen zu stärken. Sie legt das Augenmerk auf besonders schutzbedürftige und tendenziell schwächere Personengruppen wie Frauen, Kinder und Folteropfer.

Regionale Schutzprogramme - Exterritorialisierung des Asylverfahrens

Im Rahmen des "Haager Programms" wurde die EU-Kommission vom Europäischen Rat damit beauftragt, die Zweckmäßigkeit und Durchführbarkeit einer Behandlung von Asylanträgen außerhalb des EU-Territoriums zu prüfen. Die Kommission legte dazu Anfang September 2005 ihre Mitteilung (2005(388) endgültig) zu so genannten "Regionalen Schutzprogrammen" vor. Diese sollen die Schutzkapazitäten betroffener Regionen stärken und dauerhafte Lösungen eröffnen. Dazu zählen die Rückkehr in die Herkunftsstaaten, die örtliche Eingliederung in den Erstasylstaat oder die Neuansiedlung (resettlement-Programm) in einem Drittland. Die Schutzprogramme sollen insbesondere in Transitländern wie Moldawien, Weißrussland oder der Ukraine und in Herkunftsregionen wie dem Gebiet der Großen Seen in Ostafrika Anwendung finden. 2007 startete das erste Pilotprojekt in Tansania.

Es besteht seitens von NGOs wie Human Rights Watch oder dem UNHCR die Befürchtung, "dass die regionalen Schutzprogramme das Recht, in der EU Asyl zu beantragen, untergraben könnten, indem die Zielländer vorzeitig als 'sichere Drittländer' eingestuft werden und diese dann die Rückführung der durchreisenden Asylbewerber beschleunigen, ohne deren Schutzbedürfnisse zu berücksichtigen." Andere NGOs betonen den positiven Nutzen möglicher Schutzprogramme. Da ein Großteil von Flüchtlingen in - oftmals überforderte - Nachbarstaaten flieht, könne eine EU-Hilfe mittels der Schutzprogramme helfen, die Situation der Flüchtlinge vor Ort zu verbessern, so der European Council on refugees and exiles (ECRE).

Schutzmöglichkeiten außerhalb des Asylrechts: Vorübergehender Schutz



Freizeitgestaltung im Übergangswohnheim für Flüchtlinge in Berlin-MarienfeldeFreizeitgestaltung im Übergangswohnheim für Flüchtlinge in Berlin-Marienfelde (© Susanne Tessa Müller)
Unabhängig davon, wie weit die Europäische Union eine gemeinsame Asylpolitik entwickelt, betrifft diese nur einen bestimmten Teil der Flüchtlinge. Der Grund ist, dass alle Asylregelungen einer engen Definition unterliegen, wer aus welchen Gründen Asyl beantragen darf und viele Flüchtlinge diese Kriterien nicht erfüllen. Die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 fordert einerseits einen Flüchtlingsschutz, der allein auf Basis asylrechtlicher Normen nicht gewährleistet werden kann. Andererseits nennt sie nicht alle möglichen Fluchtursachen beim Namen, womit sich neue Ermessensspielräume zu umstrittenen Auslegungsfragen eröffnen - etwa wer als Flüchtling gilt und entsprechenden Schutz und Rechte erhält. Um auch solchen Flüchtlingen Schutz zu gewähren, die nicht unter asylrechtliche Bestimmungen fallen, hat die EU daher weitere Schutzmaßnahmen verabschiedet: der hier behandelte vorübergehende sowie der so genannte subsidiäre Schutz.

Bis 1999 nahmen die Mitgliedstaaten, sofern es zu einer massiven Flüchtlingszuwanderung kam, die Flüchtlinge jeweils unabhängig voneinander auf und kamen so ihren Verpflichtungen entsprechend der Genfer Flüchtlingskonvention nach. Eine solche befristete Aufnahme einer bestimmten Flüchtlingszahl durch einzelne Länder gab es beispielsweise bei den Bürgerkriegen der 1990er-Jahre im damaligen Jugoslawien.

Um ihre Asylsysteme nicht zu überlasten, entwickelten die aufnehmenden Staaten verschiedenste Sonderregelungen, die zum Beispiel einem bestimmten Kontingent von Flüchtlingen eines Bürgerkriegsgebietes einen vorübergehenden Aufenthalt gewähren. Weil diese Sonderregelungen jedoch unter den EU-Mitgliedstaaten nicht abgestimmt und sehr unterschiedlich waren, ergab sich während der Unruhen im Kosovo die Situation, dass die Mitgliedstaaten einerseits unterschiedlich viele Flüchtlinge aufnahmen und sich andererseits deren Rechte und soziale Absicherung je nach Aufnahmeland deutlich unterschieden.

Um dem Problem unterschiedlicher Rechtsnormen und infolgedessen ungleich verteilter Fluchtbewegungen zu begegnen, schlug die deutsche Ratspräsidentschaft bereits 1994 eine Lastenteilung auf alle EU-Staaten vor. Diesen Vorschlag lehnten die meisten Mitgliedstaaten jedoch unter anderem deshalb ab, weil einige aufgrund ihrer geographischen Lage befürchteten, in Zukunft mehr Flüchtlinge aufnehmen zu müssen. Als Finanzierungsinstrument wurde der Europäische Flüchtlingsfonds eingerichtet mit dem Ziel, die "Lastenteilung" zwischen den Mitgliedstaaten im Sinne einer höheren Solidarität zu stärken. Nach langen Kontroversen gelang die politische Einigung auf ein gemeinsames Vorgehen, sodass der Rat im Januar 2001 die Richtlinie 2001/55/EG verabschiedete. Diese bestimmt Mindestnormen für die Gewährung von vorübergehendem Schutz und Solidarmaßnahmen. Letztere sollen einen Ausgleich zwischen den Mitgliedstaaten bezüglich der unterschiedlichen Belastungen herbeiführen, die aus der Aufnahme von Flüchtlingen resultieren.

Richtlinie zum vorübergehenden Schutz von Flüchtlingen 2001



Die Richtlinie zu Mindestnormen für die Gewährung von vorübergehendem Schutz regelt die vier folgenden Bereiche:

1. Dauer und Umsetzung des vorübergehenden Schutzes

Die Notwendigkeit eines vorübergehenden Schutzes legt der Rat per Beschluss festgestellt und zunächst für die Dauer eines Jahres fest. Die Frist kann für ein weiteres Jahr auf eine Höchstdauer von zwei Jahren verlängert werden.

2. Pflichten der Mitgliedsstaaten gegenüber vorübergehend Aufgenommenen

Flüchtlinge haben ungeachtet ihres Geschlechts, ihrer Rassenzugehörigkeit oder ethnischen Herkunft, ihrer Staatsangehörigkeit, ihrer Religion oder Weltanschauung, einer eventuellen Behinderung, ihres Alters oder ihrer sexuellen Ausrichtung einen Anspruch auf vorübergehenden Schutz. Die Mindestnormen legen fest, dass Flüchtlingen aufenthaltssichernde Dokumente ausgehändigt und die rechtlichen Bedingungen des vorübergehenden Schutzes erklärt werden müssen. Zugleich sind Verwaltungsakte auf ein Minimum zu reduzieren.

Vorübergehend aufgenommen Flüchtlingen ist ferner grundsätzlich eine Erwerbstätigkeit zu gestatten sowie der Zugang zu beruflicher Bildung zu ermöglichen. Allerdings steht es den Mitgliedstaaten frei, Flüchtlingen den Arbeitsmarktzugang nur nachrangig zu gewähren, wie es in Deutschland mit dem sog. Vorrangprinzip praktiziert wird. Daneben müssen die Mitgliedstaaten für eine angemessene Unterbringung und den Lebensunterhalt der Geflüchteten Sorge tragen. Minderjährigen Flüchtlingen ist der Zugang zum Bildungssystem ebenso wie Einheimischen zu gewähren. Auch muss die Zusammenführung von Familien ermöglicht werden, die nur in Ausnahmefällen abgelehnt werden kann. Die Mitgliedstaaten können Personen vom vorübergehenden Schutz ausschließen, wenn diese eine Gefahr für die innere Sicherheit darstellen, im Verdacht stehen, sich Kriegsverbrechen oder Verbrechen gegen die Menschlichkeit schuldig gemacht zu haben oder Handlungen begangen haben, die den Zielen der Vereinten Nationen entgegenstehen.

3. Zugang zu regulären Asylverfahren

Der Zugang zu den regulären Asylverfahren ist Flüchtlingen, die vorübergehenden Schutz genießen, jederzeit offen zu halten.

4. Rückkehr der betroffenen Flüchtlinge und Maßnahmen nach Ablauf des Schutzes

Endet der vorübergehende Schutz, müssen die Mitgliedstaaten prüfen, ob es Gründe gibt, die eine Rückkehr der Flüchtlingsgruppe unmöglich machen. In Deutschland entscheidet die Innenministerkonferenz darüber, ob z.B. Kosovo-Albaner oder andere Flüchtlingsgruppen weiterhin vorübergehenden Schutz erhalten oder Rückführungen angestrebt werden. Gleichzeitig müssen die Mitgliedstaaten eine Rückkehr ins Herkunftsland für Flüchtlinge erleichtern, die sich freiwillig dazu entschieden haben. Erlischt der Status des vorübergehenden Schutzes, so haben Betroffene einen Anspruch auf Verlängerung des Aufenthalts, wenn sie sich in einer laufenden ärztlichen oder psychologischen Behandlung befinden (Verlängerung bis zum Abschluss der Behandlung) oder sie minderjährige Kinder haben (Verlängerung, bis diese ihren Schulabschnitt vollendet haben).

Schutzmöglichkeiten außerhalb des Asylrechts: Subsidiärer Schutz



Die Europäische Konvention über Menschenrechte und Grundfreiheiten (EKMG) von 1950 regelt unter anderem ein Verbot von Folter und anderen unmenschlichen oder erniedrigenden Strafen oder Behandlungen. Die alleinige Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention kann jedoch nicht allen Flüchtlingsgruppen diesen notwendigen Schutz garantieren. Aus diesem Grund einigten sich die EU-Mitgliedstaaten, die sich zur Einhaltung der Menschenrechtskonvention verpflichtet haben, darauf, das europäische Flüchtlingsschutzsystem um zusätzliche Maßnahmen, nämlich den sog. subsidiären Schutz zu ergänzen.

Inhalte der Richtlinie zur Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft 2004

Für die Entwicklung eines gemeinsamen Systems subsidiärer Schutzmaßnahmen wurden zunächst bereits bestehende Regelungen einzelner Mitgliedstaaten analysiert und in ein gemeinsam tragfähiges Konzept auf die europäische Ebene übertragen. Die nach langen Verhandlungen daraus entstandene so genannte Qualifikationsrichtlinie (2004/83/EG) vom April 2004 setzt Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen.

Die Qualifikationsrichtlinie schaffte einerseits einen rechtlichen Rahmen, der gemeinsame Standards für die Erteilung des Flüchtlingsstatus bereitstellte. Andererseits enthält sie Standards über Rechte und Leistungen, die diesen Flüchtlingen mindestens zu gewähren sind. Über diese Mindestnormen hinaus steht es den Mitgliedstaaten frei, für Flüchtlinge günstigere Regelungen zu treffen.

1. Antragstellung

Zur Prüfung der Gewährung eines subsidiären Schutzes muss ein Antrag stellender Flüchtling umfangreiche Auskünfte über seine Person und über die Umstände seiner Flucht beibringen. Dabei wird die Situation jedes Antragstellers individuell geprüft. Um den Status des subsidiären Schutzes zu erhalten, muss dem Flüchtling in seinem Heimatland "ernster Schaden" wie z.B. die Todesstrafe oder Folter drohen.

2. Wer gilt als Flüchtling? Verfolgungshandlungen und -gründe

Ein Mensch wird danach als Flüchtling anerkannt bzw. gilt als verfolgt, wenn er wegen seiner "Rasse" (Hautfarbe, Herkunft, ethnische Zugehörigkeit), Religion, Staatsangehörigkeit, politischer Überzeugung oder der Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe (z.B. Geschlecht oder bestimmte sexuelle Ausrichtungen wie z.B. die Homosexualität) Handlungen ausgesetzt ist, die "aufgrund ihrer Art oder Wiederholung so gravierend sind, dass sie eine schwerwiegende Verletzung der grundlegenden Menschenrechte darstellen" (Richtlinie 2004/83/EG, §9, 1a).

3. Verfolgende und Schutz gewährende Akteure

Die Qualifikationsrichtlinie stellt fest, dass Verfolgung von Staaten, von Parteien und Organisationen, die einen entsprechend großen Teil des Staatsgebiets beherrschen, sowie von nichtstaatlichen Akteuren ausgehen kann. Umgekehrt können sowohl Staaten als auch Organisationen, die den wesentlichen Teil eines Staatsgebiets beherrschen, Schutz vor Verfolgung gewähren.

4. Innerstaatliche Fluchtalternativen

Einem Flüchtling kann der Antrag auf subsidiären Schutz verwehrt werden, wenn ihm innerhalb des Herkunftslandes sichere Fluchtalternativen offen gestanden haben. Davon wird beispielsweise ausgegangen, wenn die Verfolgung zwar von bestimmten Gruppen ausging, der betreffende Staat dagegen jedoch hätte vorgehen können. Auch wenn zwar vom Staat selbst die Verfolgung ausgeht, ein Teil des Landes jedoch von Rebellengruppen kontrolliert wird, werden sichere innerstaatliche Fluchtalternativen regelmäßig vorausgesetzt.

5. Nachfluchtgründe

Gründe für eine Flucht liegen meistens in den Herkunftsstaaten, zum Beispiel dann, wenn dort Menschen einer bestimmten Volkszugehörigkeit verfolgt werden. Auch nach der Einreise in die EU können jedoch Umstände eintreten, die eine Rückkehr in das Heimatland erschweren oder unmöglich machen. Dies kann zum Beispiel geschehen, wenn politisch Verfolgte bei der Beteiligung an Aktivitäten gegen die Regierung des Herkunftslandes von dessen Geheimdiensten beobachtet werden und im Falle ihrer Rückkehr aufgrund dessen Folter befürchten müssen. Solche Umstände werden als "Nachfluchtgründe" bezeichnet. Hat ein Flüchtling die Gründe für seine Flucht auf eine solche Weise selbst geschaffen, kann ihm unter Umständen ein subsidiärer Schutz verwehrt werden.

6. Erlöschen des Flüchtlingsstatus und Ausschluss

Die Mitgliedstaaten können einem Flüchtling den Aufenthaltsstatus wieder entziehen, wenn er z.B. freiwillig in sein Heimatland zurückkehrt, eine andere Staatsangehörigkeit annimmt oder die Verfolgungsgründe im Herkunftsland entfallen. Außerdem kann der subsidiäre Schutz verwehrt werden, wenn ein Flüchtling Kriegsverbrechen oder Verbrechen gegen die Menschlichkeit begangen hat.

7. Rechte der Flüchtlinge

Flüchtlinge und ihre Angehörigen sind insbesondere durch das so genannte "Non-Refoulement"-Gebot (d.h. "Nicht-Zurückweisung") geschützt. Dieses Recht geht auf Art. 33 der Genfer Flüchtlingskonvention zurück und regelt, dass ein Flüchtling nicht in ein Land abgeschoben werden darf, "in dem sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht sein würde".

Flüchtlinge und ihre Familienangehörigen haben der Richtlinie zufolge Anspruch auf einen Aufenthaltstitel, der für mindestens ein Jahr ausgestellt und verlängerbar sein muss. Auch entsprechende Reisedokumente sind ihnen auszustellen. Unter bestimmten, von den Mitgliedstaaten festzulegenden Bedingungen haben Flüchtlinge und ihre Angehörigen Zugang zum Arbeitsmarkt sowie zu Bildungs- und Weiterbildungsmaßnahmen. Zugleich wird der Zugang zu Sozialleistungen (wie Sozialhilfe), zur medizinischen Versorgung, zu Wohnraum und zu Integrationsmaßnahmen festgeschrieben.

Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, minderjährigen Flüchtlingen dieselben Bildungschancen einzuräumen wie einheimischen Kindern und Jugendlichen. Für minderjährige Flüchtlinge, die unbegleitet in die EU einreisen, gelten besondere Schutzmaßnahmen wie etwa die Bereitstellung eines gesetzlichen Vormundes.

Fazit und Kritik an der europäischen Asyl- und Flüchtlingspolitik



Bahai, Chad. The majority of refugees in Chad have "spontaneously" settled in places like Bahai and are not in organized camps.
© Jerry Fowler, staff director of the United States Holocaust Memorial Museum's Committee on ConscienceBahai, Tschad: Die Mehrheit der Flüchtlinge hat sich "spontan" und nicht in offiziellen Flüchtlingscamps niedergelassen. © Jerry Fowler
Viele der bisher im Bereich von Flucht und Asyl verabschiedeten Richtlinien der Europäischen Union sind zur Zielscheibe der Kritik geworden. Das "vague programme", wie das "Haager Programm" auch kritisch bezeichnet wurde, gilt vielen, auch in Brüssel vertretenen Nichtregierungsorganisationen - wie etwa ECRE, ENAR, CCME, Amnesty International, oder dem Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen (UNHCR) als internationale Organisation sowie beispielsweise der parlamentarischen Versammlung des Europarates (PACE) - als Rückschritt dem Tampere-Prozess gegenüber.

Die Nichtregierungsorganisationen kritisieren, dass die Politik der EU einseitig an der Abwehr und Kontrolle von Zuwanderern ausgerichtet sei. Der Schutz von Asylsuchenden habe in der europäischen Asylpolitik keine Priorität. Besonders die Regelungen zu sicheren Drittstaaten und Herkunftsländern stoßen dabei auf massive Kritik. So sei es damit kaum möglich, internationale, in der GFK fixierte Verpflichtungen einzuhalten.

Ziel der Harmonisierung sollte eigentlich sein, Rechtssicherheit für Asylsuchende zu schaffen, indem sie in jedem Mitgliedstaat gleich behandelt werden. Es darf keine Frage des Zufalls sein, wie hoch der Grad des Schutzes ist und wie hoch die Wahrscheinlichkeit der Anerkennung ihres Gesuchs ist. Die nun vollzogene Harmonisierung der Flüchtlings- und Asylpolitik führt jedoch nicht zu einer Verbesserung von Standards und dem Schutz der Rechte von Asylsuchenden. Sie schreibt vielmehr die Praktiken der unterschiedlichen Mitgliedstaaten fest und harmonisiert die Verfahren, um Asylgesuche in einem Schnellverfahren abzulehnen. Solche von der Asylverfahrensrichtlinie nun fixierten Schnellverfahren existierten schon längst auf nationaler Ebene. Mittels der Richtlinie wurden diese "dubiosen Praktiken verschiedener EU-Staaten gesammelt und mit ihnen nun legitimiert", so PACE.

Die wachsende Rolle von FRONTEX verbessert den Schutz der Außengrenzen, indem seither Flüchtlingsboote in internationalen Gewässern, also beispielsweise dem Mittelmeer, aufgegriffen und in (zumeist) afrikanische Transit- und Herkunftsländer zurückgeführt werden. Zugleich nimmt sie den meisten Flüchtlingen die Möglichkeit, Asylanträge auf dem Gebiet der EU zu stellen. Somit fragt Pro Asyl e.V. zu Recht, ob es in der europäischen Asylpolitik eher um den Schutz von Flüchtlingen oder nicht vielmehr um den Schutz vor Flüchtlingen gehe.

Der Ring "sicherer Drittstaaten" um die EU-Außengrenzen führt dazu, dass die Zahl von Asylsuchenden stetig abnimmt. Dass diese dabei zum Teil in faktisch unsichere Drittstaaten wie Libyen oder Marokko geschickt werden, ist gemessen an den Minimalansprüchen an eine europäische Asylpolitik als menschenrechtlich problematisch zu werten.

Es bleibt jedoch abzuwarten, welche Schutzstandards in der zweiten Phase des Haager Programms etabliert werden. Ein ausdrückliches Ziel dieser Phase ist es, die Rechte von besonders schwachen schutzsuchenden Personengruppen zu stärken. Ob sich die Ziele der EU-Kommission dabei durchsetzen, hängt stark vom Agieren des Europäischen Rates bzw. der Mitgliedstaaten ab. Traditionell erweist sich das Europäische Parlament als ein Akteur, der Menschenrechten einen hohen Stellenwert zuweist. Mit dem Mitentscheidungsverfahren, das zukünftig in diesem Politikfeld Anwendung finden wird, werden sich die Einflussmöglichkeiten des Europäischen Parlaments erhöhen, sodass es möglicherweise zu einer stärkeren Betonung des rechtebasierten und einer geringeren Betonung des restriktiven Ansatzes in der europäischen Asylpolitik kommen wird.

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