Koffer

4.12.2012 | Von:
Bettina Gransow

Hintergrund und Problemaufriss: Stadt-Land-Gefälle und Meldesystem (hukou)

Zum Verständnis chinesischer Binnenmigration sind das Gefälle von Stadt und Land sowie die Entstehung und der Funktionswandel des chinesischen Meldesystems von elementarer Bedeutung.

Chinesische Wanderarbeiter in TaiyuanChinesische Wanderarbeiter in Taiyuan (© picture alliance / Photoshot)

Stadt-Land-Gefälle

Mit dem Übergang zu einer Marktwirtschaft nahm die Einkommensschere zwischen städtischen und ländlichen Einkommen von 2,2:1 in den 1980er Jahren auf 3,6:1 zu Beginn des 21. Jahrhunderts zu. Aber schon in der Mao-Ära zuvor hatte es ein Einkommensgefälle zwischen Stadt und Land gegeben. Hintergrund war eine landesweite Bodenreform in den frühen 1950er Jahren, die zu einem dualen System von ländlichen und städtischen Haushalten führte. Jeder Haushalt musste sich für eine Möglichkeit entscheiden: Ländliche Haushalte hatten Anspruch auf ein Stück Land[1], städtische Haushalte erhielten das Anrecht auf einen Arbeitsplatz, auf subventionierten Wohnraum, Zugang zu städtischen Bildungseinrichtungen und Einbindung in ein System der Kranken- und Altersversorgung. Mit Einführung der Planwirtschaft (1953) wurde sehr schnell deutlich, dass eine Rundumversorgung der städtischen Bevölkerung (die zu dieser Zeit allerdings nicht mehr als 15% aller Menschen in China ausmachte) nur durch einen Ressourcentransfer vom Land in die Städte zu bewerkstelligen war und zu Lasten der Bauern ging. Es kam zu spontanen[2] Land-Stadt-Wanderungen, die aber schnell unterbunden wurden.

Das hukou-System

Vor diesem Hintergrund entstand 1958 ein System der Haushaltsregistrierung, das die Trennung in städtische und ländliche Haushalte festschrieb. Seither erfüllt das hukou-System im Wesentlichen vier Funktionen[3]:

Erstens übt es die Funktion eines Einwohnermeldesystems aus. Das ist an sich nichts Besonderes: Ein Meldesystem hat es in China auch schon vor Einführung des hukou-Systems gegeben und in anderen Ländern existieren Systeme zur Registrierung der Einwohner in ähnlicher Form.

Zweitens bildet es die Grundlage für die Zuweisung von Ressourcen und Subventionen an ausgewählte Bevölkerungsgruppen, hauptsächlich Städter. In dieser zweiten Funktion hat das hukou-System mit der Rationierung von Lebensmitteln und Gütern des täglichen Bedarfs in der Mao-Ära der 1950er bis 1970er Jahre eine besondere Bedeutung gehabt und war ein wirksames Mittel zur Verhinderung von Migration. Mit der Aufhebung der Zuteilung rationierter Güter und dem Übergang zur Marktwirtschaft hat es diese Funktion in den 1990er Jahren teilweise eingebüßt. Da aber das Stadt-Land-Gefälle weiterhin existiert bzw. noch zugenommen hat, hat das hukou-System weiterhin die Funktion eines Instrumentes zur Regulierung des Zugangs zu öffentlichen Gütern, Berechtigungen, Subventionen und anderen Privilegien behalten, nun allerdings in einem Umfeld, das durch den Wettbewerb der Städte und ihr unternehmerisches Handeln geprägt ist.

Drittens soll es der Regulierung von Binnenmigration und der Vermeidung von Slumbildung in chinesischen Groß- und Megastädten dienen. Auch in seiner dritten Funktion hat das hukou-System einen Wandel erfahren. Hatte zu Beginn der chinesischen Reformpolitik Anfang der 1980er Jahre noch die Verhinderung von Migration erste Priorität, so sollten seit den 1990er Jahren die Migranten in die kleinen und mittelgroßen Städte gelenkt werden, um der Entstehung von Slums und einer "Lateinamerikanisierung" chinesischer Städte vorzubeugen.

Viertens fungiert es als ein System der Überwachung und sozialen Kontrolle ausgewählter Zielgruppen (z.B. von Dissidenten), die in Verdacht stehen, die politische Stabilität zu gefährden. Diese Funktion betrifft zahlenmäßig nur relativ kleine Bevölkerungsgruppen. Bezogen auf Binnenmigration war diese vierte Funktion besonders von 1995 bis 2003 von Bedeutung, als Migranten ohne Einkünfte, ohne Unterkunft und ohne Papiere von der Straße weg in Abschiebehaft genommen werden konnten.[4]

Die zweite und dritte Funktion (Ressourcenallokation und Regulierung von Migration) sind durch ihren Funktionswandel und ihre veränderten Rahmenbedingungen in Widerspruch zueinander geraten: Während einerseits die Migrant/innen in die kleineren Städte gelenkt werden sollen, verfügen diese Städte nicht über die nötigen Ressourcen, um wirksame Anreize auf die Migranten auszuüben. Umgekehrt sind die großen ressourcenreichen Städte nicht bereit, die notwendigen Folgekosten für eine große Zahl an Zuwanderern zu übernehmen, da sie hierdurch ihre eigene Wettbewerbsfähigkeit eingeschränkt sehen. Angesichts dieser tiefer liegenden Problematik der Ressourcenverteilung versandeten zwei umfassendere Ansätze zu einer grundlegenden Reform bzw. Beseitigung des hukou-Systems in den Jahren 2001 und 2005.[5] Die Städte zeigen wenig Neigung, ihre Besitzstände zu teilen und stehen inzwischen aufgrund ihrer zunehmenden Verschuldung auch finanziell immer mehr unter Druck. Trotz einer weiter andauernden Rhetorik der Reform des hukou-Systems, ausgewählter Reform-Provinzen und einzelner Experimente wie in den Städten Zhengzhou (Henan) und Chengdu (Sichuan) (vgl. Kapitel zur Migrations- und Urbanisierungspolitik) ist eine Lösung des Problems nicht in Sicht.

Dieser Text ist Teil des Kurzdossiers "Binnenmigration in China - Chance oder Falle?".

Fußnoten

1.
Während der Bodenreform (1949-52) wurde der Boden privat vergeben, in der ersten Hälfte der 1950er Jahre wurde der Boden dann kollektiviert. Als 1958 die Regelungen zur Haushaltsregistrierung eingeführt wurden, gab es bereits kein privates Bodeneigentum mehr, nur noch kollektives und staatliches Bodeneigentum.
2.
Spontan meint hier, dass die Initiative für die Migration von der Landbevölkerung selbst ausgeht. Das Gegenteil wären staatlich initiierte Wanderungen, z.B. in politischen Massenkampagnen oder in entwicklungspolitischen Projekten zur Armutsminderung in Bergregionen etc.
3.
Wang (2010), S. 339.
4.
Vgl. hierzu "Migrations- und Urbanisierungspolitik: Priorität wirtschaftlichen Wachstums" Fußnote 3
5.
Wang (2010), S. 342ff.
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Autor: Bettina Gransow für bpb.de
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