Koffer

4.12.2012 | Von:
Bettina Gransow

Migrations- und Urbanisierungspolitik: Priorität wirtschaftlichen Wachstums

Seit Beginn des Reformprozesses, den Ende der 1970er Jahre Deng Xiaoping einleitete, wurde die Ausrichtung der chinesischen Migrations- und Urbanisierungspolitik der Förderung des wirtschaftlichen Wachstums untergeordnet.

Damit kam es zu einer grundlegenden Wende in der Haltung gegenüber Land-Stadt-Wanderungen. Anfangs noch vollständig auf Zwangsmaßnahmen zur Kontrolle der Migration ausgerichtet, wurde die Politik nachgiebiger und flexibler und partiell wurden sogar Maßnahmen zur Förderung von Migration ergriffen. Dieser Wandel in der Migrationspolitik lässt sich grob in sechs Phasen einteilen[1]:

Verbot von Migration (1979-83).
Die Einführung von Wettbewerbsmechanismen in die chinesische Wirtschaft setzte widerstreitende Signale: Einerseits wurden Anreize für die Wirtschaftsentwicklung und Beschäftigung in ländlichen Städten[2] geschaffen, aber gleichzeitig ländliche Arbeitsmigranten wieder in ihre Dörfer zurückgeschickt. Auf erste Migrationswellen vom Land in die Städte reagierte die chinesische Führung mit einer weiterhin ablehnenden Haltung, quasi noch als ein Reflex der sozialen Kontrollmechanismen der Planwirtschaft. Verständlich wird diese scheinbar paradoxe Politik vor dem Hintergrund des damals noch fortwirkenden sozialistischen Verteilungssystems, das auf Rationierung und auf Bezugsmarken für Lebensmittel, Kleidung etc. beruhte, die man jeweils nur an seinem permanenten Wohnsitz erhalten konnte.

Begrenzte Duldung von Migration (1984-89).
Sofern ländliche Arbeiter in der Lage waren, für ihren Lebensunterhalt selbst zu sorgen, wurde ihnen nun der Aufenthalt in kleineren Städten gestattet. Auch förderte das Arbeitsministerium die Migration aus Armutsgebieten zum Zwecke nichtlandwirtschaftlicher Beschäftigung.

Erneutes Verbot spontaner Migration (1989-92).
Nach der militärischen Niederschlagung der Studierendenproteste auf dem Tiananmen-Platz in Peking 1989 sollten ländliche Arbeitskräfte ihre Heimatorte nicht mehr verlassen und stattdessen Arbeit in der Landwirtschaft und in Dorf- und Kleinstadtunternehmen annehmen. Ländliche Migrant/innen in den Städten sollten streng kontrolliert werden; dies galt sowohl für Anstellungsverhältnisse als auch für die Niederlassung von ländlichen Arbeitskräften in den Städten. Die lokalen Regierungen sollten den ländlichen Arbeitskräften keine Erlaubnis mehr ausstellen, zum Arbeiten in die Provinz Guangdong, die wirtschaftlicher Vorreiter war und eine Hauptanziehungsregion für Migranten darstellte, zu gehen. Selbst Opfern von Naturkatastrophen sollte es nicht erlaubt sein, als Migranten Arbeit zu suchen.

Regulierung von Migration (1993-2000).
Als Anfang der 1990er Jahre die politischen Weichen für eine Wiederaufnahme des Reformkurses gestellt worden waren, setzte eine Phase regulierter Migration ein. Diese zielte darauf ab, den Fluss der Arbeitsmigrant/innen in die kleinen und mittleren Städte zu kanalisieren, und den Zustrom in die großen Städte, insbesondere in die Metropolen wie Peking und Shanghai, zu beschränken, um die bestehenden materiellen und sozialen Infrastrukturen nicht zusätzlich zu belasten. Die Regelungen erstreckten sich nun nicht mehr nur auf den Bereich der Beschäftigung allein, sondern umfassten ein breites Bündel von Maßnahmen, die auf die städtischen Arbeits- und Lebensbedingungen der Migrant/innen gerichtet waren. Z.B. wurden 1995 Regelungen zur zeitweiligen Aufenthaltsgenehmigung von ländlicher Bevölkerung in Städten eingeführt, die auf eine Legalisierung des Status der Migranten in den Städten zielten. Gleichzeitig wurden Regelungen zur Rückführung von Bettlern und Obdachlosen in ihre ländlichen Heimatorte nun auch auf mittel-, papier- und wohnungslose Migrant/innen ausgedehnt, die damit jederzeit abgeschoben werden konnten. Diese Praxis existierte bis 2003.[3] Insgesamt basierte die Haltung der Regierung in den 1990er Jahren wesentlich auf ökonomischen Überlegungen. Mit billigen ländlichen Arbeitskräften sollte die Industrialisierung und Wettbewerbsfähigkeit Chinas auf dem Weltmarkt gefördert werden, damit wurde die Migrationspolitik zunehmend toleranter. Gleichzeitig sollten die Möglichkeiten für die Wanderarbeiter/innen, sich in den Städten dauerhaft niederzulassen, weiterhin sehr eingeschränkt bleiben, um deren indirekte Kosten (z.B. für innerstädtische Transportsysteme, Wasser- und Energieversorgung, aber auch für die Bildung, Gesundheitsversorgung und soziale Sicherung) niedrig zu halten.

Förderung von Migration (2001-2005).
Nachdem die Einkommensschere zwischen städtischen und ländlichen Einkommen zu Beginn des 21. Jahrhunderts auf 3,6:1 angestiegen war, sollten nun alle unnötigen Schranken gegenüber Land-Stadt-Wanderungen abgebaut werden, um damit das Gefälle zwischen Stadt und Land zu verringern und ein größeres Wohlstandsgleichgewicht zu schaffen. In diesem Zusammenhang fasste die Regierung 2001 den Entschluss, die Reform des hukou-Systems zu beschleunigen. Aber in der Praxis ist dies kompliziert und ein andauernder Prozess, weil das hukou-System mit anderen Institutionen wie z.B. dem Bodensystem[4], dem Bildungssystem und dem System sozialer Sicherung eng verwoben ist. Eine Abschaffung des hukou-Systems kann also nicht einfach in einem juristischen Akt seiner Aufhebung erfolgen, sondern muss mit Reformen in den genannten Bereichen einhergehen.

Anerkennung der Rechte von Arbeitsmigrant/innen (seit 2006).
In den letzten Jahren hat die politische Führung Chinas verstärkt Anstrengungen unternommen, um gesetzliche Grundlagen für eine Gleichbehandlung der ländlichen Migrant/innen in arbeitsrechtlicher Hinsicht zu schaffen. Mit den "Vorschlägen (des Staatsrates[5]) zur Lösung der Probleme der Wanderarbeiter/innen"[6] vom 26.1.2006 wurde der Auftakt zu Maßnahmen gegeben, die verstärkt auf eine Integration der Migrant/innen in ihr städtisches Arbeits- und Lebensumfeld zielen. Bezogen auf die Reform des hukou-Systems hat die chinesische Regierung die Städte Chongqing und Chengdu 2007 zu lokalen Experimentierzonen erklärt, um innovative Ansätze zur Integration ländlicher und städtischer Verwaltungssysteme in den Bereichen Arbeit, Land, soziale Wohlfahrt und Dienstleistungen zu entwickeln.
Dreigliedrige Struktur der künftigen Verteilung von Binnenmigration in ChinaDreigliedrige Struktur der künftigen Verteilung von Binnenmigration in China:
Erwartet wird künftig eine dreigliedrige Struktur der Binnenmigration mit (wie bisher) einem Migrationsstrom entlang der chinesischen Ostküste mit dem Perlflussdelta, Shanghai und dem Yangzi-Delta und der Peking/Tianjin-Region als megaurbanen Clustern (roter Streifen), einem binnenländischen Migrationsstrom zu den Städten um Wuhan (Provinz Hubei) (blauer Streifen) und einem dritten Strom zu im Inland entstehenden Megastädten, nämlich Kunming (Provinz Yunnan), Xian (Provinz Shaanxi), Urumqi (Provinz Xinjiang) und Harbin (Provinz Heilongjiang) (blaue Sterne). Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)

2008 wurden erstmals drei Wanderarbeiter als Abgeordnete in den Nationalen Volkskongress[7] aufgenommen. Zugleich verdeutlichte die globale Finanzkrise 2008/09 mit ihren fühlbaren Auswirkungen auf die chinesische Exportindustrie der chinesischen Führung die Weltmarktabhängigkeit und die Schwächen einer Wirtschaftsstrategie, die einseitig auf Exportproduktion ausgerichtet ist. Nachdem damals 25 Millionen Migrant/innen ihre Arbeitsplätze verloren hatten, wurden die Ausweitung des Binnenmarktes und die Stärkung des Binnenkonsums nun zu Eckpfeilern einer wirtschaftsstrategischen Reorientierung der chinesischen Führung, mit stärkerem Gewicht auf Innovationen, Investitionen in Forschung und Entwicklung sowie höher qualifiziertem Personal. Diese Strategie zielt zugleich auf die Förderung der Entstehung einer breiten Mittelschicht[8] und soll so auch einen Beitrag zur Stabilität der chinesischen Gesellschaft insgesamt leisten. Zusammen mit einem höheren Lohnniveau erfordert eine solche wirtschaftsstrategische Reorientierung die Schaffung umfassender sozialer Sicherungssysteme als Voraussetzung einer stärkeren Konsumbereitschaft der Migrant/innen. Aber während die Zentralregierung die Notwendigkeit eines einheitlichen und flexiblen sozialen Sicherungssystems erkannt hat und 2011 mit der Einführung eines Sozialversicherungsgesetzes, das einzelne Versicherungen wie Kranken-, Unfall-, Renten-, und Arbeitslosigkeitsversicherung sowie den Mutterschutz zusammenführt, einen wichtigen Schritt zu dessen Verwirklichung getan hat, kommt die Ausführung und Ausfinanzierung auf der lokalen Ebene nur schleppend voran. Zwar ist die Zentralregierung bestrebt, die Gleichberechtigung und den Schutz der Arbeiterrechte von Migrant/innen zu stärken, aber die Stadtregierungen, die wegen ihrer Verschuldung unter Druck sind und in einem verschärften wirtschaftlichen Wettbewerb untereinander stehen, denen zugleich aber mit der Dezentralisierung des Verwaltungssystems neue Entscheidungsbefugnisse zuwuchsen, sind bestrebt, die Kosten der Zuwanderung möglichst gering zu halten und nur die besten und qualifiziertesten Arbeitskräfte aufzunehmen. Als Folge dieses Ansatzes kam es zu einer "unvollendeten Urbanisierung" (wie der Hongkonger Stadtforscher Chan Kam Wing dies genannt hat)[9], d.h. die Städte wollen die Migrant/innen nur als Arbeitskräfte aufnehmen, nicht aber als Bürger/innen mit gleichen Zugangsrechten zu öffentlichen Gütern und Dienstleistungen.

Dieser Text ist Teil des Kurzdossiers "Binnenmigration in China - Chance oder Falle?".

Fußnoten

1.
Vgl. Huang und Pieke (2003), Schnack und Yuan (2010), S. 124-150.
2.
Kleinstädte unterhalb der Kreisebene
3.
Diese sog. "Drei-ohne-Bevölkerung" konnte von den Sicherheitsbehörden vom Fleck weg in örtliche Abschiebelager gebracht und nach Hause zurückgeschickt werden. Verwandte und Freunde mussten "Lösegeld" zahlen, damit die in Abschiebehaft genommenen Migrant(inn)en frei kamen. Diese Praxis entwickelte sich zu einer lukrativen Einnahmequelle für die damit befassten lokalen Sicherheitsbeamten und Aufseher. In die öffentliche Kritik geriet diese Praxis im März 2003, als der 27jährige Grafiker Sun Zhigang in einem solchen Abschiebelager in Guangzhou zu Tode geprügelt wurde, nachdem sein einziges "Vergehen" darin bestanden hatte, ohne gültige Papiere in eine Kontrolle geraten und festgenommen worden zu sein. Dieses Ereignis wurde von den Medien aufgegriffen, sorgte für erhebliche öffentliche Empörung und mit Unterstützung engagierter Rechtsanwälte wurde am 20. Juni 2003 die der Abschiebehaft zugrunde liegende Regelung aufgehoben.
4.
In China gibt es bis heute kein Privateigentum an Land. In den urbanen Gebieten dominiert staatliches Eigentum an Boden, in den ländlichen Gebieten kollektives Bodeneigentum. Gehandelt werden Landnutzungsrechte, nicht der Boden selbst.
5.
Der Staatsrat ist das zentrale Verwaltungsorgan der VR China, mit dem Ministerpräsidenten an der Spitze.
6.
"Guanyu jiejue nongmingong wenti de ruogan yijian"
7.
Der Nationale Volkskongress ist das Parlament der VR China.
8.
Zoellick (2010)
9.
Chan (2010), S. 77.
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Autor: Bettina Gransow für bpb.de
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