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Die Entwicklung des europäischen Grenzregimes


26.2.2014
Denkmal der Unterzeichnung des „Schengener Abkommens“ in Schengen (Luxemburg)Denkmal der Unterzeichnung des „Schengener Abkommens“ in Schengen (Luxemburg) (© picture alliance / Romain Fellens)

Am Anfang stand die Freizügigkeit



In den 1980er Jahren befand sich die Europäische Gemeinschaft (damals war sie noch keine "Union") in einer Krise. Die europaweite Zustimmung der Bevölkerung zur europäischen Einigung schwand zusehends. Gleichzeitig stagnierte die Integration. Dies verursachte in den EG-Staaten auch einen wirtschaftlichen Schaden, wie Paolo Cecchini, damals Mitglied der Kommission, ausrechnete. In seinem 1986 erschienenen Bericht über "Die Kosten des unvollendeten Europas" listet er die volkswirtschaftlichen Schäden auf, die der EG dadurch entstanden, dass jeder Nationalstaat in seinem eigenen wirtschaftlichen System weiterarbeitete. Insgesamt bezifferte Cecchini die Kosten auf 4,3 bis 6,4 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) der EG-Mitgliedstaaten. Durch Grenzformalitäten bei der Passkontrolle und internen Verwaltungsaufwand allein entstünden den Unternehmen Ausgaben von schätzungsweise 8 Milliarden Ecu [1], was 2 Prozent des betroffenen Warenwertes entsprach.[2]

Um der europäischen Integration wieder Auftrieb zu geben, entschlossen sich der damalige Bundeskanzler Helmut Kohl und der französische Staatspräsident François Mitterrand dazu, die bisherige wirtschaftliche Integration durch eine politische Komponente zu ergänzen und das "Europa der Bürger" in Angriff zu nehmen. Drei der vier "Grundfreiheiten" des Binnenmarkts (freier Verkehr von Waren, Kapital und Dienstleistungen) befanden sich bereits in der Umsetzung. Eine wichtige Grundfreiheit – die kontrollfreie Freizügigkeit der Bürger der EG – hatte es bis dahin allerdings nicht über Lippenbekenntnisse hinaus gebracht. Daher beschlossen Kohl und Mitterrand 1984 in Saarbrücken, die Passkontrollen an den deutsch-französischen Grenzen abzuschaffen und den kontrollfreien Personenverkehr zwischen ihren Ländern zu ermöglichen.

Überzeugt von der Symbolwirkung meldeten die Benelux-Staaten (Belgien, die Niederlande und Luxemburg), die untereinander bereits seit 1960 auf Personenkontrollen verzichteten, ihren Wunsch an, sich Deutschland und Frankreich anzuschließen. Ein Jahr später, 1985, unterzeichneten sie im kleinen Dorf Schengen in Luxemburg das bekannte "Schengener Abkommen". In diesem verzichten die fünf Staaten auf Passkontrollen an ihren gemeinsamen Grenzen. Die Unterzeichnerstaaten dieses Abkommens nennt man seitdem die "Schengen-Staaten". Im Laufe der Zeit wuchs der Kreis der Schengen-Staaten stetig an.

Schengen-Staaten 2014

Belgien, Dänemark, Deutschland, Estland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Island (kein EU-Staat), Italien, Lettland, Liechtenstein (kein EU-Staat), Litauen, Luxemburg, Malta, Niederlande, Norwegen (kein EU-Staat), Österreich, Polen, Portugal, Schweden, Schweiz (kein EU-Staat), Slowakei, Slowenien, Spanien, Tschechische Republik, Ungarn


Freizügigkeit nur mit mehr Sicherheit



Kaum, dass die Entscheidung Kohls und Mitterrands bekannt wurde, meldeten die Innenminister beider Länder und ihre nachgeordneten Behörden starke Sicherheitsbedenken an. Sie befürchteten ein Sicherheitsdefizit, wenn die Polizeien auf Personenkontrollen an der deutsch-französischen Grenze verzichten sollten. Jeder Kriminelle könne so ungehindert die Grenze passieren. Bundesinnenminister Friedrich Zimmermann betonte vor diesem Hintergrund 1986:

"Mit den Innenministern der EG-Staaten und meinen Kollegen in den Bundesländern bin ich daher einig, daß im Interesse der Sicherheit unserer Bürger bei der Erleichterung und gar beim Abbau der Grenzkontrollen der zweite Schritt nicht vor dem ersten getan werden darf. Mit Rücksicht auf die gegenwärtige Bedrohung müssen die Grenzkontrollen nach Auffassung aller für die innere Sicherheit verantwortlichen Minister zeitweise sogar verstärkt werden."

Die Innenminister setzten sich schließlich durch und handelten aus, dass die Personenkontrollen erst abgeschafft werden dürften, wenn hinreichende Maßnahmen zum Ausgleich des von ihnen wahrgenommenen Sicherheitsdefizits unternommen wurden.

Dazu schlossen Deutschland, Frankreich und die Benelux-Staaten am 19. Juni 1990 das sogenannte Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) zur Umsetzung des ersten Schengener Abkommens.[3] In ihm sind hauptsächlich die sogenannten Ausgleichsmaßnahmen festgeschrieben, also Maßnahmen zur Eindämmung des Sicherheitsdefizits, das mit dem Wegfall der Grenzkontrollen befürchtet wurde.

Zu den Ausgleichsmaßnahmen gehörten zum einen Maßnahmen zur Sicherung der Schengen-Außengrenze, aber auch gemeinsame Einreisevorschriften für Drittstaatsangehörige sowie die Möglichkeit grenzüberschreitender Kriminalitätsbekämpfung.


Fußnoten

1.
Ecu (European Currency Unit) war von 1979 bis 1998 der rechnerische Vorgänger des Euro.
2.
Cecchini (1998, S. 30).
3.
Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14. Juni 1985 zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den Gemeinsamen Grenzen. Unterzeichnet in Schengen, Luxemburg, am 13. Juni 1990, BGBl. II (1993, S. 1013 ff.).
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Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autor: Mechthild Baumann für bpb.de
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