Koffer

28.2.2014 | Von:
Mechthild Baumann

Ist Einwanderung ein Risiko?

Migranten aus Subsahara-Afrika auf einem Boot der italienischen Küstenwache.Migranten aus Subsahara-Afrika auf einem Boot der italienischen Küstenwache. (© picture-alliance/dpa)

In der eingangs skizzierten Aufgabenbeschreibung von Frontex kommt der Begriff der Risikoanalyse mehrmals vor. Manch einem mag es völlig normal erscheinen, dass eine Grenzschutzagentur Risiken analysiert. Andere wiederum irritiert es. Um welche Risiken geht es bei der Analyse?

Für die EU-Grenzschutzagentur Frontex gehört irreguläre Einwanderung genauso zu den Risiken, denen sich die EU stellen muss, wie grenzüberschreitende Kriminalität. Ein Großteil ihrer Arbeit ist daher der Analyse des Einwanderungsrisikos und der Entwicklung passender Strategien zur Verhinderung irregulärer Einwanderung gewidmet. In ihrem Arbeitsprogramm 2012 formuliert die Frontex-Agentur dies wie folgt:

"Gemeinsame Operationen und Pilotprojekte an den Seegrenzen werden wie in früheren Jahren den größten Teil des Frontex-Budgets ausmachen. Ein Betrag von 25 Millionen Euro wurde für den Seegrenzbereich bereitgestellt, um irreguläre Migrationsströme einzudämmen, deren Routen zuvor auf Basis von Risikoanalysen ermittelt wurden." [1]

Anders als Frontex stellen die Innenminister der EU-Mitgliedstaaten weniger Migration als Risiko dar, sondern die Gefahren einer irreguläre Einreise. So formulierte der damalige Bundesinnenminister Friedrich nach der Flüchtlingskatastrophe vor Lampedusa im Herbst 2013:

"Wir müssen verstärkt Maßnahmen treffen, um das Risiko für die Migranten auf deren Seeweg nach Europa zu reduzieren. Dafür haben wir die Überwachung der Seegrenzen durch FRONTEX, die in den vergangenen zehn Jahren fast 40.000 Menschen aus Seenot gerettet haben". [2]

In der Argumentation des damaligen Bundesinnenministers, der hier als pars pro toto für die Meinung der Mehrheit der EU-Mitgliedstaaten aufgeführt wird, dient Frontex also vorwiegend der Rettung der auf hoher See in Gefahr geratenen Flüchtlinge. Gleichwohl wurde Frontex mit seinem Arbeitsauftrag von denselben Innenministern bzw. deren Vorgängern ins Leben gerufen.

Alternative Betrachtungen

In dem Maße wie im öffentlichen Diskurs nach immer mehr Kontroll- und Überwachungstechnik gerufen wird, werden alternative Betrachtungen von Einwanderung als Risiko vernachlässigt. Die gedankliche Vorwegnahme von möglicherweise illegal einwandernden Personen genügt für die Rechtfertigung von millionenschweren Investitionen in die Erforschung eines hermetisch überwachten "Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts", dessen Zuwachs an vermeintlicher Sicherheit unweigerlich einen Verlust an Freiheit im Sinne der informationellen Selbstbestimmung nach sich zieht. Eine Beobachtung, die der Risikoanalyst Ulrich Beck auch in anderen Bereichen macht.

"Es ist unwesentlich, ob wir in einer Welt leben, die ‘objektiv’ sicherer ist als alle vorangegangenen – die inszenierte Antizipation von Zerstörungen und Katastrophen verpflichtet zu vorbeugendem Handeln." [3]

Ist dies nun ein Plädoyer für die sofortige Öffnung aller Grenzen? Auf diese Frage laufen Debatten um Grenzschutz meist hinaus. Durchdacht hat solche Szenarien eine Forschergruppe der UNESCO und ist zu verblüffenden Ergebnissen gekommen. [4] Zum einen stellen sie fest, dass Grenzsicherung Probleme lösen will, die es ohne Grenzen nicht gäbe: illegale Einreise und Schmuggel. Den tatsächlichen "Erfolg" von Grenzsicherung schätzen sie gering ein:

"Border controls are policies that generate visibility but few results and enable governments to develop a pro-control (or even anti-immigration) rhetoric while maintaining access to a foreign labour force." [5]

Auf die Frage, ob denn in einem Szenario ohne Grenzen nicht die halbe Menschheit auswandern würde, kamen die Forscher zu dem Ergebnis, dass sich wahrscheinlich vermehrt Menschen auf den Weg machen würden, wenn die Einreise legal wäre. Aber sie unterstrichen gleichzeitig, dass restriktive Grenzpolitiken niemanden davon abhalten werden, die Grenzen illegal zu überschreiten, wenn er keinen anderen Ausweg sieht. Und im Vergleich zu dieser "deterministischen" Personengruppe würden diejenigen, die von der grenzlosen Einwanderung Gebrauch machen, nicht bedeutend ins Gewicht fallen. [6]

Auch eine historische Betrachtung von Ein- und Auswanderung (z.B. Sassen 2000) vermag das weit verbreitete Risiko von Einwanderung zu relativieren. Denn Migration gibt es, seit es Menschen gibt. Sie hat wesentlich zur Entwicklung der Menschen beigetragen, in evolutionärer, sozialer, kultureller und kognitiver Hinsicht. Aber wie Beck formulierte, geht es meist nicht um die Risiken an sich, sondern um deren Wahrnehmung.

"Risiko ist wie eine Peitsche, die die Gesellschaft antreibt, etwas zu tun, was sie sonst möglicherweise nicht getan hätte. Risiko gibt aber keine Richtlinie oder Perspektive vor. (...) Das Risiko ist ein negativer Begriff. Es sagt nur, was nicht getan werden soll, nicht aber, was getan werden soll". [7]

Desgleichen sind die Maximen von Grenzpolitik negativ: Es geht um die Verhinderung der Einreise von bestimmten Personengruppen. Was den europäischen Politiken, die sich mit Einwanderung befassen, fehlt, ist ein abgestimmter kohärenter Ansatz mit gestalterischem nicht abwehrendem Anspruch. Erste Versuche dazu hat die EU schon 2005 mit ihrem Gesamtansatz zur Migrationsfrage unternommen. [8] Doch die Versuche, Grenzsicherung mit Außen- und Arbeitsmarktpolitik, mit Entwicklungszusammenarbeit und Demographie zu koordinieren scheiterten bislang daran, Positionen von Interessen zu trennen, fremde Perspektiven zu berücksichtigen und eine langfristige strategische Planung für die EU, ihre Mitglieder und ihre internationalen Partner zu entwerfen.

Solange hier kein internationales konzertiertes Vorgehen möglich ist, wird das Gegeneinander von Regionen und Ressorts weitergehen und die EU könnte Gefahr laufen, ihre eigenen Werte und Überzeugungen zu verlieren.

Dieser Text ist Teil des Kurzdossiers "Frontex und das Grenzregime der EU".

Fußnoten

1.
Zitat im Original: "Joint Operations and Pilot Projects at Sea Borders will be, as in earlier years, the recipient of the biggest share of Frontex’ budget allocations. An amount of 25.0 M € has been allocated to Sea Borders sector in order to tackle irregular migration flows on routes identified by risk analysis. "
2.
"Wir werden uns von unseren Vorstellungen einer verantwortungsvollen Flüchtlingspolitik leiten lassen." Interview mit dem damaligen Bundesinnenminister Dr. Hans-Peter Friedrich am 19. Oktober 2013, www.bmi.bund.de/SharedDocs/Interviews/DE/2013/10/bm_pasauer_neue_presse.html (Zugriff: 22.1.2014)
3.
Beck (2008, S. 32).
4.
Pécoud/de Guchteneire (2007).
5.
Pécoud/de Guchteneire (2007, S. 6).
6.
Pécoud/de Guchteneire (2007, S. 16).
7.
Beck (o.J., S. 60).
8.
Rat der EU (2006).
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