Koffer

7.1.2019 | Von:
Helene Heuser

Kommunale Spielräume zur Förderung legaler Zufluchtswege

Einige deutsche Städte und Gemeinden wollen freiwillig Schutzsuchende aus dem Ausland aufnehmen. Flüchtlingspolitische Entscheidungen werden jedoch in der Regel auf Bundesebene getroffen. Welche Spielräume bleiben da für Kommunen?

Sprechstunde für Geflüchtete in DortmundSprechstunde für Geflüchtete in Dortmund. Viele Kommunen würden freiwillig Geflüchtete aufnehmen. (© dpa)

Städte und Gemeinden werden zunehmend migrations- und flüchtlingspolitisch aktiv. Dies betrifft neben traditioneller Integrationspolitik auch Fragen eines grundsätzlichen solidarischen Miteinanders aller (Solidarity Cities), den Umgang mit Abschiebungen sowie soziale Rechte von Menschen ohne Papiere (sogenannte Sanctuary Cities,[1] Urban Citizenship [2]). Für besondere Aufmerksamkeit sorgen aktuell Initiativen von Städten und Gemeinden, sich für legale Zufluchtswege für Schutzsuchende aus den Herkunfts- oder Transitstaaten bzw. die Aufnahme von auf dem Mittelmeer geretteten Geflüchteten einzusetzen (Städte der Zuflucht/Cities of Refuge). [3]

Hintergrund ist, dass kaum legale Zufluchtswege nach Deutschland bzw. nach Europa existieren [4] und die illegalen Routen zunehmend lebensgefährlich werden.[5] Als im Sommer 2018 die EU-Mitgliedstaaten die im Mittelmeer geretteten Menschen nicht mehr aufnehmen wollten, erklärten sich stattdessen europaweit Städte hierzu bereit. In Deutschland signalisierten u.a. Berlin, Kiel und Potsdam sowie Düsseldorf, Köln, Bonn, Solingen, Regensburg, Stuttgart, Freiburg, Bielefeld und Osnabrück ihre Aufnahmebereitschaft.[6] Bereits vor diesen Entwicklungen hatten lokale,[7] nationale[8] und EU-Politiker_innen [9] sowie zivilgesellschaftliche Netzwerke[10] begonnen, die Kommunen als Akteure der Flüchtlingsaufnahme in den Fokus zu nehmen. [11]

Kommunen dürfen Schutzsuchende freiwillig aufnehmen, wenn den Geflüchteten die Einreise durch eine staatliche Entscheidung erlaubt wurde.[12] Doch was, wenn es an einer solchen Entscheidung gerade fehlt? Eine ausdrückliche Erlaubnis für Kommunen, sich eigenmächtig an der Flüchtlingsaufnahme zu beteiligen, existiert nicht. Über welche Handlungsspielräume Städte und Gemeinden zur Förderung legaler Zufluchtswege dennoch verfügen, wurde bisher durch Rechtsprechung und Rechtswissenschaft nicht geklärt. Dieser Beitrag soll einen ersten Einblick in die aktuelle Rechtslage ermöglichen.

Kompetenzen von Städten und Gemeinden zur Förderung legaler Zufluchtswege

Die Kommunen (Städte und Gemeinden) nehmen in der föderalistisch organisierten Bundesrepublik Deutschland eine doppelte Stellung ein: Sie verfügen einerseits über ein kommunales Selbstbestimmungsrecht (1)[13] und sind andererseits Teil des Verwaltungsaufbaus der Länder (2).[14] Über beide Stellungen können sie Einfluss auf die zusätzliche Aufnahme von Flüchtenden ausüben. In den Stadtstaaten Bremen, Hamburg und Berlin fallen die kommunale und die Landesebene zusammen, woraus sich zusätzliche Handlungsspielräume ergeben (3).

(1) Kommunales Selbstbestimmungsrecht

Kraft ihres kommunalen Selbstbestimmungsrechts dürfen Städte und Gemeinden über die vom Land zugewiesenen Aufgaben hinaus in freiem Ermessen selbst bestimmen, welche zusätzlichen Aufgaben sie im Rahmen ihres Selbstbestimmungsrechts freiwillig wahrnehmen möchten (sogenannte Allzuständigkeit).

Welche Politik- und Handlungsfelder von diesem Recht umfasst sind, ist gesetzlich nicht abschließend vorgegeben und unterliegt einem ständigen Wandel.[15] So werden Kommunen mittlerweile auch im Zusammenhang mit globalen Angelegenheiten tätig, etwa in der Außen- und Klimapolitik,[16] beim Schutz von Menschenrechten [17] und im Migrationsmanagement. Dies geschieht insbesondere über transnationale Städte-Netzwerke.[18]

Im Rahmen ihrer Allzuständigkeit dürfen sie auch neue Aufgaben an sich ziehen (sogenannte Spontaneität), [19] etwa aus politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder ökologischen Interessen heraus.[20] Inwieweit dies auch für den Bereich der Flüchtlingsaufnahme aus dem Ausland gilt, wird rechtlich von zwei Aspekten bestimmt: Kommunen haben ein Selbstbestimmungsrecht lediglich für "örtliche Angelegenheiten" und müssen dabei die geltenden Gesetze beachten.[21]

Flüchtlingsaufnahme als örtliche Angelegenheit
Inwieweit Flüchtlingsaufnahmepolitik als eine örtliche oder/und als staatliche Angelegenheit (Bund, Land) zu betrachten ist, wurde bisher weder durch die Rechtswissenschaft noch durch die Rechtsprechung behandelt. Eine allgemeingültige Einschätzung für jedwede politische Maßnahme zur Flüchtlingsaufnahme kann auch nicht pauschal getroffen werden, sondern ist abhängig von der konkreten Art und Weise sowie dem Kontext des Tätigwerdens.

Nach Auffassung der Bundesgerichte haben Kommunen lediglich ein kommunal- und kein allgemeinpolitisches Mandat.[22] Anlässlich der Auseinandersetzungen um die Frage der Aufrüstung mit und Stationierung von Atomwaffen lässt sich aus den Entscheidungen der Gerichte folgende Tendenz ablesen: Je örtlicher der Bezug ist, den Kommunen bei ihren politischen Maßnahmen herstellen, desto mehr Handlungsfreiheiten werden ihnen zugestanden. Umgekehrt gilt: Je stärker die Kommunen in die staatliche Willensbildung von Bund und Ländern eingreifen wollen, desto weniger Handlungsfreiheiten werden ihnen von den Bundesgerichten zugestanden.[23] Grundsätzlich können bestimmte Politikbereiche aber sowohl als staatliche als auch als örtliche Angelegenheit angesehen werden.[24] In Bezug auf kommunale Friedhofssatzungen, die Grabmale aus Kinderarbeit verbieten, entschied das zuständige Gericht etwa, dass Kommunen auch weltweiten politischen Anliegen Rechnung tragen dürfen.[25]

In diesem Sinne kann der Flüchtlingsschutz nicht nur als staatliche, sondern auch als örtliche Angelegenheit verstanden werden. Er ist Teil des Schutzes von Menschenrechten, der eine Querschnittsaufgabe aller politischen Ebenen darstellt. Ebenso wie die EU, der Bund und die Länder, sind die Kommunen an die Grund- und Menschenrechte gebunden.[26] Viele Menschen in den Kommunen, die sich zur Flüchtlingsaufnahme bereiterklärt haben, fühlen sich offensichtlich betroffen und verantwortlich für den Schutz von Menschen, die Menschenrechtsverletzungen – sei es in einem anderen Land oder im Mittelmeer – ausgesetzt sind. Sie fühlen sich auf lokaler Ebene für globale Probleme verantwortlich.

In einem solchen kosmopolitisch und "glokal" menschenrechtlichen Sinne äußerte sich die Bürgermeisterin von Regensburg, als sie sagte: "Ich denke, wir können nicht alle zuschauen, wenn Menschen im Mittelmeer ertrinken... Ich glaube, das ist unsere humanitäre Pflicht, auch unsere Christenpflicht" und "ich denke, dass es keinem Menschen in Regensburg schlechter gehen wird, wenn wir zusätzliche Flüchtlinge aufnehmen werden".[27] Die Bürgermeister_innen aus NRW bekräftigen: "Wir wollen ein Signal für Humanität, für das Recht auf Asyl und für die Integration Geflüchteter setzen (...). Bis eine europäische Lösung mit allen Beteiligten vereinbart ist, ist es dringend geboten, die Seenotrettung im Mittelmeer wieder zu ermöglichen und die Aufnahme der geretteten Menschen zu sichern. Unsere Städte können und wollen in Not geratene Flüchtlinge aufnehmen – genauso wie andere Städte und Kommunen in Deutschland es bereits angeboten haben."[28] Die humanitäre Dringlichkeit sowie die mangelnde Handlungsbereitschaft der nationalen sowie europäischen Ebene lassen die Kommunen in die Verantwortung rücken. Das Aufzeigen von zusätzlichen lokalen Kapazitäten für die Flüchtlingsaufnahme ist eine genuin örtliche Angelegenheit. Denn die Kommunen kennen die lokale Lage und sind maßgeblich zuständig für die "Integration" der Menschen, die aufgenommen werden sollen. [29]

Eine Maßnahme zur freiwilligen Flüchtlingsaufnahme muss in jedem Fall als örtliche Angelegenheit angesehen werden, wenn die Aufgenommenen in der betreffenden Kommune verbleiben sollen. Entsprechende Auflagen für Residenz- und Wohnsitzpflichten kennt das aktuelle Aufenthalts- und Asylrecht bereits. Das Gleiche gilt für die finanziellen Ausgaben in diesem Zusammenhang. Wenn die Kommunen auch noch die Kosten tragen, die bei der freiwilligen Aufnahme von Flüchtenden entstehen, kann eine Ortsbezogenheit nicht mehr verneint werden.

Kommunale Flüchtlingsaufnahmepolitik im Rahmen der Gesetze
Bei ihren aufnahmepolitischen Aktivitäten müssen Kommunen neben der oben angedeuteten Kompetenzverteilung zwischen Kommunen, Ländern und Bund auch Bundes- und Landesrecht beachten, das Migration und Flucht nach Deutschland regelt. Hinzu kommt die Berücksichtigung des entsprechenden internationalen und Europarechts.[30]

Das bedeutet zum einen, dass Kommunen an die geltenden Mindeststandards des Flüchtlings- und Migrationsrechts sowie des Grund- und Menschenrechtsschutzes gebunden sind und gewisse Pflichtaufgaben zu erfüllen haben. Zum Beispiel müssen sie Asylangtragsteller_innen aufnehmen, die ihnen von Bund oder Land zugewiesen werden.[31]

Zum anderen dürfen Kommunen zusätzlich freiwillig im Sinne einer Aufnahme von Asylsuchenden auch ohne ein bestimmtes Gesetz tätig werden.[32] Voraussetzung ist, dass sie die aktuell bestehende Zuständigkeitsverteilung zur Gesetzgebung und Verwaltung der Flüchtlingsaufnahme sowie flüchtlings- bzw. migrationsrechtliche Vorschriften beachten. Dies gilt z.B. für die grundsätzliche Visumpflicht [33] und die Erteilung von Visa durch Bundesbehörden (siehe unten).

Die EU-Dublin-III-Verordnung steht einer Aufnahme aus EU-Außengrenzstaaten durch deutsche Kommunen nicht entgegen.[34] Sie regelt, welcher Mitgliedstaat das Asylverfahren eines Antragstellenden durchführen muss (z.B. der Ersteinreisestaat). So sollen ein effektiver Zugang zum Asylverfahren gewährleistet und refugees in orbit (Flüchtlinge, für die sich niemand zuständig fühlt) in der EU vermieden werden.[35] Eine freiwillige Übernahme der Verantwortung durch einen anderen Mitgliedstaat schließt die Verordnung daher nicht aus.[36]

Fußnoten

1.
Heuser (2017a).
2.
Lebuhn (2013)
3.
Heuser (2017b, 2017a)
4.
Eine Übersicht über die aktuellen Aufnahmeprogramme: Caritas. Zu humanitären Visa: Kluth (2017).
5.
Nach Angaben des UN-Flüchtlingshilfswerks (UNHCR) ertrinkt mittlerweile einer von sieben Menschen, die die Flucht über das Mittelmeer wagen. Die Internationale Organisation für Migration (IOM) meldete Ende Oktober 2018 1.987 (Flucht-)Migrant_innen, die seit Jahresbeginn im Mittelmeer ertrunken waren.
6.
Karten zeigen die deutschen Städte und Gemeinden, die sich bislang zur Flüchtlingsaufnahme bereiterklärt haben: https://umap.openstreetmap.fr/de/map/seebrucke-solidarische-stadte_251901?fbclid=IwAR3T1jP06oYgRWbUFE537oinc_FtjtEKqDpDk6TZrAbVnf69aom-UqmwSg8#6/50.373/14.106 (Zugriff: 09.11.2018) und https://katapult-magazin.de/de/artikel/artikel/fulltext/staedte-die-mehr-fluechtlinge-aufnehmen-wollen/ (Zugriff: 09.11.2018).
7.
In Deutschland Osnabrück, Mannheim oder Altena; in Spanien Barcelona, Madrid, Valencia, Zaragoza; in Polen Breslau und Danzig; in Italien Riace, Palermo, Trapani, Taranto, Reggio, Messina und Neapel.
8.
Costas Douzinas aus Griechenland; Gesine Schwan, Sigmar Gabriel und Franziska Brantner aus Deutschland.
9.
Zeit (2016).
10.
Bundesweites Netzwerk Städte der Zuflucht; Bewegung Seebrücke; Bundesweites Netzwerk Solidarity-City (AG Relocation from below, From the sea to the city), International Cities of Refuge Network (ICORN).
11.
Heuser (2017).
12.
Das Bundesverfassungsgericht stellte dies in Hinblick auf überörtliche Aufgaben fest: BVerfGE 8, 104, Urteil vom 30.07.1958.
13.
Landesverfassungen; Artikel 28 Absatz 2 Satz 1 Grundgesetz; Art 4 II 1 Vertrag über die Europäische Union; European Charter of Local Self-Government des Europarates.
14.
Gemeindeordnungen der Länder.
15.
Hellermann (2017), 40.7; BVerfGE 79, 127, Beschluss vom 23.11.1988.
16.
Aust (2017).
17.
Oomen et al. (2016); BVerfG zum Verbot von Grabmalen aus Kinderarbeit auf Gemeindefriedhöfen.
18.
Heuser (2017b).
19.
BVerfGE 79, 127, Beschluss vom 23.11.1988.
20.
Geis (2016), S. 60.
21.
BVerfGE 79, 127, Beschluss vom 23.11.1988.
22.
BVerwG, Urteil vom 14.12.1990.
23.
Ebd.; BVerwG, Urteil vom 16.10.2013.
24.
Dies ist grundsätzlich möglich: BVerwG, Urteil vom 14.12.1990, Rn. 19.
25.
vgl. BayVerfGH NVwZ-RR 2012, 50 (51), zum Gebot einer Friedhofssatzung, nur Grabmale aufzustellen, die ohne ausbeuterische Kinderarbeit hergestellt worden sind.
26.
Ähnlich und im Detail: Aust (2017), S. 365 ff.
27.
Kucznierz/Schröpf (2018).
28.
Stadt Düsseldorf (2018).
29.
Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (2012).
30.
Hellermann (2017), 44.1.
31.
VG BW, Beschluss vom 04.09.1980.
32.
Hellermann (2017), 41.4, 47; BVerfGE 79, 127, Beschluss vom 23.11.1988.
33.
Visumspflicht § 4 Abs. 1 und § 6 Aufenthaltsgesetz (AufenthG) i.V.m. Art. 1 Visum-VO; Auswärtiges Amt 10.2017; 07.07.2018, Visumpflicht, S. 1, S. 25. Ausnahmen: Asylgesuch an der Grenze (refoulement-Verbot, GFK); bei Kurzaufenthalten (Art. 4 Visum-VO i.V.m. § 18 ff AufenthV); bei langfristigen Aufenthalten (§§ 16 und 41 AufenthV).
34.
Ebenso wenig wie der sog. "EU-Türkei-Deal": Heuser (2018).
35.
Dies ist der Hauptzweck: Hailbronner/Thym(2016) mit Verweis auf Erwägungsgrund Nr. 5 Dublin-III-Verordnung und Europäischer Gerichtshof, Urteil MA u.a., C-648/11, EU:C:2013:367, Rn. 54.
36.
Auch die Möglichkeit des Selbsteintritts eines Mitgliedstaats nach Art. 17 Dublin-VO sowie der Aufruf der EU-Kommission an die Mitgliedstaaten, sich an einer freiwilligen Relocation zu beteiligen, verdeutlichen dies.
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Autor: Helene Heuser für bpb.de
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