Eine Frau geht an einer Weltkarte, die aus Kinderporträts besteht, am Freitag (18.06.2010) im JuniorMuseum in Köln vorbei.

3.7.2012 | Von:
Noemi Carrel

Migrationspolitik

Die liberale Migrationspolitik des jungen Bundesstaats

Mit der Gründung des Schweizer Bundesstaats 1848 begann eine Phase liberaler Migrationspolitik. Die Schweizer/-innen erhielten das Recht, sich überall im Land niederzulassen. Zur Regelung der grenzüberschreitenden Migration schloss die Schweiz bis 1914 mit 21 Staaten Niederlassungsverträge ab.[1]

Jedem/jeder Angehörigen der Vertragsstaaten wurde auf der Basis der Gegenseitigkeit Freizügigkeit zugestanden. Obwohl diese Verträge zu Beginn insbesondere der rechtlichen Absicherung des Status der Schweizer Auswanderinnen und Auswanderer dienen sollten, schufen sie schließlich den gesetzlichen Rahmen für die einsetzende Zuwanderung im 20. Jahrhundert.[2]

Kontrolle der Zuwanderung in der Zwischenkriegszeit

Seit dem Ersten Weltkrieg wurden die Niederlassungsverträge konstant abgewertet. Die "Verordnung über die Grenzpolizei und die Kontrolle der Ausländer" schuf 1917 ein Fremdenrecht, das effektive Grenzkontrollen ermöglichen sollte. In der Folge wurde aus den internationalen Verträgen kein Anrecht auf Aufnahme und Niederlassung mehr abgeleitet. Diese Entwicklungen leiteten eine restriktive Zuwanderungspolitik ein.

Im Jahr 1931 trat das "Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer" (ANAG) in Kraft. Es bildete bis 2008 die gesetzliche Grundlage der Schweizer Ausländerpolitik. Mit dem Gesetz wurden drei Aufenthaltskategorien für Ausländerinnen und Ausländer geschaffen: Saisonarbeiter/-innen, Jahresaufenthalter/-innen und Niedergelassene. Im Unterschied zu anderen Ländern bildete die Arbeitsbewilligung einen Bestandteil der Aufenthaltsbewilligung. Eine Aufenthaltsbewilligung wurde einem Ausländer bzw. einer Ausländerin nur dann erteilt, wenn keine einheimischen Arbeitskräfte zur Verfügung standen.[3]

Offene Zuwanderungs- und restriktive Ausländerpolitik nach dem Zweiten Weltkrieg

Nach dem Zweiten Weltkrieg erlebte die Schweizer Wirtschaft einen rasanten Aufschwung und war dringend auf Arbeitskräfte angewiesen. Gleichzeitig war die Angst vor einer Rezession groß. Die Migrationspolitik sollte einerseits die Anwerbung einer ausreichenden Zahl an ausländischen Arbeitskräften gewährleisten, andererseits deren dauerhafte Niederlassung in der Schweiz verhindern. Migrationspolitisch wurde daher die Idee eines sogenannten Rotationsmodells verfolgt. Entsprechend erhielten die angeworbenen ausländischen Arbeitskräfte nur eine befristete Aufenthaltserlaubnis. Die Beschränkung der Aufenthaltsdauer sollte darüber hinaus der als bedrohlich empfundenen "Überfremdung"[4] entgegenwirken, da angenommen wurde, dass Ausländerinnen und Ausländer, die sich nur temporär in der Schweiz aufhielten, einen geringeren Einfluss auf die 'Schweizer Kultur' hätten als Langzeitaufenthalter.[5]

Im Kontext dieser Rotations-Politik wurden zahlreiche "Gastarbeiter" rekrutiert. Im Zentrum stand dabei das 1948 abgeschlossene Rekrutierungsabkommen mit Italien. Angeworben wurde aber auch aus anderen Staaten wie der Bundesrepublik Deutschland, Jugoslawien, Österreich und später Spanien.[6]

Restriktive Einwanderungspolitik und Öffnung im Innern

Obwohl die Schweiz wirtschaftlich nach wie vor von den Arbeitskräften aus dem Ausland abhängig war, sollten ab Mitte der 1960er Jahre verschärfte Zuwanderungsbedingungen die Arbeitsmigration bremsen. Diese Wende in der Einwanderungspolitik resultierte einerseits aus der zunehmenden Kritik am Rotationsmodell seitens der Stimmen, die eine "Überhitzung der Wirtschaft" befürchteten und andererseits aus dem Druck, den eine wachsende Fremdenfeindlichkeit in der Bevölkerung auf die Schweizer Politik ausübte.

Aber auch von außen kam Kritik an der Schweizer Politik. Unter dem Druck Italiens wurde 1964 das Rekrutierungsabkommen zwischen der Schweiz und Italien erneuert und schuf bessere Rahmenbedingungen für die italienischen "Gastarbeiter/-innen". Das Abkommen leitete eine Politik zur Verbesserung der Situation der ausländischen Bevölkerung ein.[7]

Mit der zunehmend restriktiveren Zuwanderungspolitik und dem Beginn einer offeneren Politik im Innern wurde in den 1960er Jahren schließlich das Rotationsmodell aufgegeben. Trotz dieser Entwicklungen gewannen fremdenfeindliche Stimmen an Stärke und es kam zur Abstimmung über die "Schwarzenbachinitiative" (1970) und die Initiative "gegen die Überfremdung und Übervölkerung der Schweiz" (1974). Diese forderten einen drastischen Abbau des Umfangs der ausländischen Bevölkerung. Zwar scheiterten beide, doch angesichts der bestehenden gesellschaftlichen Spannungen ergriff die Politik weitere Maßnahmen zur Reduktion der Arbeitsmigration. Diese führten jedoch nicht zu den erhofften Ergebnissen und erst während der Ölpreiskrise der frühen 1970er Jahre ging der Umfang der ausländischen Bevölkerung zurück.

Mit dem wirtschaftlichen Aufschwung in den 1980er Jahren erreichte die Zuwanderung erneut den Umfang der 1950er und 1960er Jahre. Gleichzeitig veränderte sich die Situation der ausländischen Bevölkerung in der Schweiz. Ein wachsender Anteil der Zuwanderinnen und Zuwanderer verfügte nun über eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis. Außerdem erhielten Ausländerinnen und Ausländer allmählich Zugang zu wohlfahrtsstaatlichen Leistungen. Unter diesen Umständen sah sich ein bedeutender Teil der ausländischen Bevölkerung während des Rückgangs der Konjunktur in den 1990er Jahren nicht gezwungen, die Schweiz zu verlassen.[8]

Neue Wege zur Bevorzugung der Einwanderung aus den EU- und EFTA-Staaten

Die Zuwanderungspolitik basierte ab 1991 auf dem "Drei-Kreise-Modell", das die Zulassung von Migrantinnen und Migranten auf der Basis ihrer Herkunftsländer regulierte. Zum "Ersten Kreis" zählten Personen aus den EU- und EFTA-Staaten, denen erleichterte Zuwanderungsmöglichkeiten gewährt wurden. Den "Zweiten Kreis" bildeten Staaten, bei denen eine "kulturelle Nähe" zur Schweiz, solide Handels- und Migrationsbeziehungen sowie die Einhaltung der Menschenrechte konstatiert wurden (z.B. Kanada, USA, mittel- und osteuropäische Staaten). Die Zuwanderung von Personen aus diesen Staaten wurde jedoch im Rahmen einer Begrenzungspolitik limitiert. Die Migration aus anderen Staaten ("Dritter Kreis") war unerwünscht und wurde nur in Ausnahmefällen hochqualifizierten Fachkräften zugestanden.

Das Kriterium der "kulturellen Nähe" verweist auf den Diskurs zur "Überfremdung", denn zu diesem Zeitpunkt wurde insbesondere die "kulturelle Distanz" ausländischer Personen als Bedrohung für die "Schweizer Eigenart" angesehen. Gegen dieses Kriterium richtete sich die Kritik an diesem Modell, das schließlich 1998 aufgegeben wurde. Es folgte ein duales Zulassungssystem, das weiterhin die Migration aus dem EU- und EFTA-Raum privilegierte und die Zuwanderung aus anderen Staaten beschränkte. Das neue "Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer" (AuG), das 2008 in Kraft trat, bekräftigte diese duale Zulassungspolitik. Die Migration aus Drittstaaten beschränkt sich seither auf Hochqualifizierte und auf den Familiennachzug.[9]

Des Weiteren liefen verschiedene Bestrebungen zur Vertiefung der Beziehung zwischen der Schweiz und der EG bzw. der EU. Den Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) lehnte jedoch das Schweizer Stimmvolk 1992 ab. In der Folge wurde auch der Antrag auf Eröffnung von EG-Beitrittsverhandlungen eingefroren. Um dennoch die Teilnahme am europäischen Binnenmarkt sicherzustellen, handelte die Schweiz mit der EG sektorielle Abkommen aus. Im Jahr 2000 nahm das Stimmvolk die ›Bilateralen Abkommen I‹ an. Damit trat das Personenfreizügigkeitsabkommen für Staatsangehörige aus EU-15- und EFTA-Staaten im Jahr 2002 in Kraft.

2004 schlossen die Schweiz und die EU die "Bilateralen Abkommen II" ab. Das Schweizer Stimmvolk nahm schließlich 2005 die Assoziierungsabkommen zu Schengen und Dublin und zugleich die Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf die zehn neuen EU-Mitgliedstaaten an. 2009 wurde außerdem die Ausdehnung des Personenfreizügigkeitsabkommens auf Bulgarien und Rumänien durch die Volksabstimmung gutgeheißen.[10]

Fußnoten

1.
Eine Liste bestehender Niederlassungsverträge findet sich hier http://www.bfm.admin.ch/content/dam/data/migration/rechtsgrundlagen/weisungen_und_kreisschreiben/weisungen_auslaenderbereich/rechtsgrundlagen/0-anh1-niederlassungsvertraege-d.pdf (Zugriff: 30.3.2012)
2.
Eriksson (1984), Hoffmann-Nowotny (1985).
3.
Eriksson (1984), Hoffmann-Nowotny (1985).
4.
Der Begriff der "Überfremdung‹"wird verwendet, um einen zu starken Einfluss der Ausländer/-innen auf "die Schweizer Eigenart" auszudrücken (vgl. Piguet 2006).
5.
Eriksson (1984), Hoffmann-Nowotny (1985).
6.
Hoffmann-Nowotny (1985), Piguet (2006).
7.
Piguet (2006).
8.
D’Amato (2001), Piguet (2006).
9.
Piguet (2006), Bundesbehörden der Schweizerischen Eidgenossenschaft.
10.
Integrationsbüro EDA/EVD, Schweizerische Bundeskanzlei, Bundesamt für Migration.

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