Eine Frau geht an einer Weltkarte, die aus Kinderporträts besteht, am Freitag (18.06.2010) im JuniorMuseum in Köln vorbei.

28.2.2018 | Von:
Dr. Marcus Engler

Viel Bewegung in der Krise, aber wenig Fortschritt? – Europäische Flüchtlingspolitik seit 2015

Die hohen Zuzugszahlen von Schutzsuchenden der Jahre 2015 und 2016 haben die EU und ihre Mitgliedstaaten vor große Herausforderungen gestellt. Sie reagierten mit zahlreichen politischen Maßnahmen und einer weiteren grundlegenden Reform der gemeinsamen Asylpolitik. In den zentralen Fragen der Verantwortungsteilung und der legalen Migrationskanäle wurden allerdings bis Anfang 2018 keine zufriedenstellenden Antworten gefunden. Die EU ist diesbezüglich tief gespalten.

Grenzzaun an der serbisch-ungarischen GrenzeGrenzzaun an der serbisch-ungarischen Grenze (© picture-alliance, ZUMAPress)

In den zurückliegenden zwei Jahrzehnten gab es in der Europäischen Union (EU) einen umfangreichen Harmonisierungsprozess bei den Asylverfahren, den Regeln für die Anerkennung von Schutzbedürftigen und zum Teil bei den Aufnahmebedingungen. Trotz dieser rechtlichen Vereinheitlichungen bestehen in der Praxis aber weiterhin große Unterschiede beim Umgang mit Asylbewerbern und Flüchtlingen in den europäischen Staaten. In einigen EU-Mitgliedsländern sind gravierende Verletzungen von Menschenrechten zu beobachten.[1] In den bisherigen beiden Harmonisierungsrunden des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) der 2000er und frühen 2010er Jahre konnten sich die EU-Staaten in zwei wesentlichen Fragen nicht auf adäquate Lösungen einigen. Dies betrifft zum einen die Verantwortungsteilung innerhalb der Europäischen Union und zum anderen die Schaffung ausreichender legaler und sicherer Wege für Schutzsuchende nach Europa. Die historisch hohen Zuzüge von Schutzsuchenden der Jahre 2015 und 2016 erreichten die EU und ihre Mitgliedstaaten weitgehend unvorbereitet und haben zu intensiven und anhaltenden Konflikten zwischen und innerhalb von EU-Staaten geführt. Zugleich hat sich das Ringen um eine Weiterentwicklung des GEAS intensiviert.[2] In diesem Beitrag werden die wesentlichen Entwicklungen, Diskussionen und Entscheidungen der Jahre 2015 bis 2017 dargestellt.

Auslöser der Krise der europäischen Flüchtlingspolitik

In den Jahren 2015 und 2016 sind so viele Asylbewerber nach Europa gekommen wie nie zuvor. 2015 wurden nach Angaben der europäischen Statistikbehörde Eurostat in den 28 EU-Staaten zusammen 1,32 Millionen Asylanträge (darunter 1,26 Millionen Erstanträge) registriert, 2016 waren es 1,26 Millionen (1,21 Millionen Erstanträge) (siehe Abbildung und Tabelle). Die hohen Asylantragszahlen haben mehrere Ursachen.[3] Weltweit ist ein Anstieg der Flüchtlingszahlen zu beobachten, der sich seit 2013 intensiviert hat.[4] Von besonderer Bedeutung für den europäischen Kontext sind hierbei Fluchtbewegungen, die von Staaten in der europäischen Peripherie ausgehen (v.a. Syrien, Irak, Afghanistan) und die sich auf bereits bestehende Migranten-Netzwerke stützen. Hinzu kommt eine unzureichende humanitäre Unterstützung und fehlende dauerhafte Perspektiven in den Erstaufnahmestaaten der Krisenregion.[5] Im Jahr 2017 sind die Asylantragszahlen in der EU deutlich gesunken. Vorläufigen Zahlen zufolge wurden rund 700.000 Asylanträge (ca. 650.000 Erstanträge) registriert. Der Rückgang ist zum Teil auf die von der EU und den Mitgliedstaaten ergriffenen politischen Maßnahmen zurückzuführen (siehe Abschnitt: Die "Schließung" der Balkan-Route und die EU-Türkei-Vereinbarung).

Entwicklung der Asylantragszahlen in EU 28-Staaten 1998-2017Entwicklung der Asylantragszahlen in EU 28-Staaten 1998-2017 (PDF-Icon Grafik zum Download) (© bpb)
Die Auswirkungen der Fluchtzuwanderung auf die einzelnen EU-Mitgliedstaaten waren sehr verschieden. Einige Staaten (z.B. Kroatien, Slowenien, Ungarn) fungierten vor allem als Transitstaaten: Sie leiteten die Flüchtlinge weiter bzw. ließen diese passieren, ohne ein Asylgesuch zu registrieren, was zu Konflikten zwischen den EU-Staaten führte.[6] Der überwiegende Teil aller Asylbewerber suchte in nur wenigen Staaten Zuflucht, vor allem in Deutschland, Italien, Schweden, Frankreich und Österreich (siehe Tabelle 1). Die Verteilung der Asylbewerber auf die Mitgliedstaaten gestaltete sich somit äußerst ungleich, sowohl in absoluten Zahlen als auch im Verhältnis zur Bevölkerungsgröße.[7]

Asylerstanträge in den 28 EU-Mitgliedstaaten (EU-28) 2015 und 2016

201520162015 + 2016 (gesamt)2015 + 2016 (Anteil in %)
EU-28 1.257.030 1.206.120 2.463.150100%
Deutschland 441.800722.2651.164.06547,26%
Italien 83.245121.185204.4308,30%
Ungarn 174.43528.215202.6508,23%
Schweden 156.11022.330178.4407,24%
Frankreich 70.57076.790147.3605,98%
Österreich 85.50539.875125.3805,09%
Vereinigtes Königreich 39.72039.24078.9603,21%
Niederlande 43.03519.28562.3202,53%
Griechenland 11.37049.87561.2452,49%
Belgien 38.99014.25053.2402,16%
Bulgarien 20.16518.99039.1551,59%
Finnland 32.1505.27537.4251,52%
Spanien 14.60015.57030.1701,22%
Dänemark 20.8256.05526.8801,09%
Polen 10.2559.78020.0350,81%
Irland 3.2702.3155.5850,23%
Zypern 2.1052.8404.9450,20%
Luxemburg 2.3602.0654.4250,18%
Malta 1.6951.7353.4300,14%
Rumänien 1.2251.8553.0800,13%
Tschechische Republik 1.2351.2002.4350,10%
Kroatien 1402.1502.2900,09%
Portugal 8707101.5800,06%
Slowenien 2601.2651.5250,06%
Litauen 2754156900,03%
Lettland 3303456750,03%
Estland 2251503750,02%
Slowakei 2701003700,02%

Quelle: Eurostat (2017).

Lange Verfahren, hohe Schutzquoten

Die hohe Zahl der Asylanträge führte zunächst zu einem erheblichen Rückstau an Asylverfahren (September 2016: 1,24 Millionen anhängige Verfahren)[8] und einer längeren Dauer der Verfahren. Zugleich wurden – auch im historischen Vergleich – relativ hohe Anerkennungsquoten registriert. Im Jahr 2016 wurden im EU-Durchschnitt 61 Prozent aller Asylanträge in erster Instanz positiv entschieden, wobei es große Unterschiede zwischen den EU-Staaten gab (2015: 53 Prozent, 2014: 47 Prozent; 2013: 35 Prozent).[9] Die häufige Gewährung eines Schutzstatus bedeutet, dass eine erhebliche Zahl von Flüchtlingen längerfristig oder dauerhaft in der EU bleiben wird.

Fußnoten

1.
Siehe hierzu etwa die Berichte des Menschenrechtskommissars des Europarates: https://www.coe.int/en/web/commissioner/thematic-work/migration (Zugriff: 08.01.2018).
2.
Bendel, Petra (2017): EU-Flüchtlingspolitik in der Krise. Blockaden, Entscheidungen, Lösungen. Studie im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung. http://library.fes.de/pdf-files/wiso/13251.pdf; Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR): Chancen in der Krise: Zur Zukunft der Flüchtlingspolitik in Deutschland und Europa. Jahresgutachten 2017, https://www.svr-migration.de/publikationen/jahresgutachten_2017; Niemann, Arne/Natascha Zaun (2018): EU Refugee Policies and Politics in Times of Crisis: Theoretical and Empirical Perspectives, in: JCMS: Journal of Common Market Studies 56, Nr. 1, 3–22.
3.
Dieser Anstieg ändert nichts daran, dass der überwiegende Teil aller Schutzsuchenden weltweit weiterhin in Entwicklungsländern Zuflucht findet. Laut UNHCR waren dies im Jahr 2016 rund 84 Prozent aller Flüchtlinge. UNHCR (2017): Global Trends. Forced Displacement in 2016. http://www.unhcr.org/5943e8a34.pdf (Zugriff: 08.01.2018).
4.
UNHCR (2018): Population Statistics: http://popstats.unhcr.org/en/overview (Zugriff: 14.01.2018).
5.
Engler, Marcus (2016): Auf Einladung der Kanzlerin? Beitrag für den Flüchtlingsforschungsblog. http://fluechtlingsforschung.net/auf-einladung-der-kanzlerin/ (Zugriff: 14.01.2018); Crawley, Heaven; Düvell, Franck; Jones, K.; McMahon, S.; Sigona, N. (2016): Destination Europe? Understanding the Dynamics and Drivers of Mediterranean Migration in 2015. MEDMIG Final Report. www.medmig.info/research-brief-destination-europe.pdf. (Zugriff: 08.01.2018).
6.
Šelo Šabić, Senada, Borić, Sonja (2015): At the Gate of Europe. A Report on Refugees on the Western Balkan Route. http://www.fes.de/cgi-bin/gbv.cgi?id=13059&ty=pdf (Zugriff: 08.01.2018).
7.
EASO (2017): Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2016, S. 147, https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/Annual-Report-2016.pdf (Zugriff: 08.01.2018); Parusel, Bernd; Schneider, Jan (2017): Reforming the Common European Asylum System: Responsibility-sharing and the harmonisation of asylum outcomes. DELMI Report 2017:9.
8.
EASO (2017), S. 16.
9.
EASO (2017), S. 23-26; EASO (2016): Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2015, S.19. http://www.easo.europa.eu/sites/default/files/public/EN_%20Annual%20Report%202015_1.pdf(Zugriff: 08.01.2018).
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Autor: Dr. Marcus Engler für bpb.de
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