Eine Frau geht an einer Weltkarte, die aus Kinderporträts besteht, am Freitag (18.06.2010) im JuniorMuseum in Köln vorbei.

30.9.2015 | Von:
Sandra Lavenex

Institutionelle Grundlagen der europäischen Migrationspolitik

Die europäische Zusammenarbeit in asyl- und migrationspolitischen Fragen ist sukzessive vergemeinschaftet [1] worden. Bis Ende der 1990er Jahre herrschten intergouvernementale Entscheidungsverfahren vor, welche den Einfluss auf die gemeinsamen Politiken in den Händen der Vertreter der Mitgliedstaaten im Rat der Europäischen Union konzentrierten, in diesem Fall der Innen- und Justizminister. Unter den nun vergemeinschafteten Entscheidungsregeln teilen sich die Mitgliedstaaten zentrale Kompetenzen mit den supranationalen Organen der EU.
Passkontrolle am Flughafen Frankfurt/MainPasskontrolle am Flughafen Frankfurt/Main. Die Zusammenarbeit zwischen den EU-Mitgliedstaaten in einwanderungspolitischen Fragen hat ihren Ursprung in der Verwirklichung der Personenfreizügigkeit. (© picture-alliance/dpa)

Die Europäische Kommission hat nunmehr das ausschließliche Recht, legislative Initiativen zu ergreifen. Über die Verabschiedung der Gesetzesvorschläge entscheiden das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union. Die bisher wichtigsten asyl- und migrationspolitischen Instrumente der EU wurden aber überwiegend noch unter den intergouvernementalen Verfahren verabschiedet und spiegeln weitgehend den kleinsten gemeinsamen Nenner der Mitgliedstaaten wider.

Schengener Abkommen



Die Zusammenarbeit zwischen den EU-Mitgliedstaaten in einwanderungspolitischen Fragen hat ihren Ursprung in der Verwirklichung der Personenfreizügigkeit und insbesondere dem Beschluss von Frankreich, Deutschland und den Benelux-Ländern, mit dem Schengener Abkommen von 1985 die Personenkontrollen an ihren Binnengrenzen abzuschaffen. Obwohl die Europäische Kommission zeitgleich zum ersten Mal Leitlinien für eine Wanderungspolitik der Gemeinschaft formulierte, wurde ihre Kompetenz von den Mitgliedstaaten hinterfragt, und die Kooperation entfaltete sich zunächst außerhalb der europäischen Institutionen auf intergouvernementaler Ebene. So legte der Schengener Vertrag fest, dass die Staaten Maßnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit nach dem Abbau der Grenzkontrollen bestimmen würden.

Diese flankierenden Maßnahmen wurden mit dem Schengener Durchführungsübereinkommen von 1990 beschlossen. Neben der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen fielen darunter die Vereinheitlichung der Vorschriften für die Einreise und den kurzfristigen Aufenthalt von Ausländern im "Schengen-Raum" (einheitliches Schengenvisum), die grenzpolizeiliche Zusammenarbeit und die Bestimmung des für einen Asylantrag zuständigen Mitgliedstaats in Asylfragen. Die asylpolitischen Bestimmungen wurden im gleichen Jahr im Dubliner Asylübereinkommen übernommen, welches von allen EU-Mitgliedstaaten ratifiziert wurde und, nach schwierigen innenpolitischen Ratifikationsprozessen, 1997 in Kraft trat. Auch das Schengener Durchführungsübereinkommen wurde mit erheblicher Verzögerung erst 1995 in Kraft gesetzt. Während der sogenannte Schengen-Besitzstand 1997 mit dem Vertrag von Amsterdam in Europäisches Recht überführt wurde, wurde der "Schengenraum" über die ursprünglich fünf Mitgliedstaaten hinaus sukzessive erweitert. Heute (2015) gelten die Schengen-Regelungen in allen EU-Mitgliedstaaten bis auf Irland und das Vereinigte Königreich. Bulgarien, Zypern und Rumänien wenden den Schengen-Acquis bislang nur teilweise an, daher bleiben die Personenkontrollen an ihren Schengen-Grenzen vorerst noch bestehen. Island, Norwegen, Liechtenstein und die Schweiz sind als Nicht-EU-Mitgliedstaaten hingegen mit dem Abkommen assoziiert und vollwertige Schengen-Staaten.

Die intergouvernementale Zusammenarbeit im Schengen-Rahmen kann als Motor für die EU-weite Kooperation in migrationspolitischen Fragen und darüber hinaus in strafrechtlichen und polizeilichen Belangen angesehen werden.[2] Die Koppelung migrationspolitischer Zusammenarbeit mit Fragen der inneren Sicherheit führte zu einer Fokussierung auf den Kontrollaspekt der Einwanderungspolitik.[3]

Dieser Fokus bestimmte auch die zweite Phase der migrationspolitischen Zusammenarbeit unter dem Vertrag von Maastricht. Unter dem Eindruck der Öffnung des "Eisernen Vorhangs" und stark wachsender Asylbewerberzahlen waren die 1990er Jahre deutlich von den innenpolitischen Prioritäten der Mitgliedstaaten geprägt. Der Maastrichter Vertrag von 1992 formalisierte die vorher rein intergouvernementale Zusammenarbeit und gab ihr in der sogenannten "dritten Säule" [4] der Europäischen Union eine neue Grundlage.

Eine klare Kompetenzbasis für die Europäische Ebene wurde aber erst mit dem Vertrag von Amsterdam 1997 gelegt, welcher die zentrale Priorität widerspiegelt, die die Asyl- und Einwanderungspolitik mittlerweile in der EU genießen. Der Amsterdamer Vertrag überführte diese Politikbereiche in die supranationale erste Säule der Gemeinschaft, integrierte den Schengener Besitzstand in die Verträge und bestimmte – nach einer Übergangszeit von fünf Jahren (de facto sechs) und mit kleinen Einschränkungen – die Einführung supranationaler Entscheidungsregeln. Der Amsterdamer Vertrag, der 1999 in Kraft trat, beinhaltete auch eine detaillierte Liste von Maßnahmen, welche innerhalb dieser fünf Jahre zu beschließen seien. Diese Fünfjahresfrist fiel mit dem Datum des Beitritts von zehn neuen Mitgliedstaaten am 1.4.2004 zusammen und unterstrich damit die Dringlichkeit, sich in zentralen Fragen vor der Aufnahme so vieler neuer Mitglieder zu einigen.

Während der Vertrag von Nizza 2001 keine nennenswerten Veränderungen dieser Kompetenzbasis vorgenommen hat, erweitert der 2007 verhandelte und am 1. Dezember 2009 in Kraft getretene Vertrag von Lissabon die Entscheidungsregeln nach qualifizierter Mehrheit und Mitentscheidung des Parlaments um das einzige davon bislang noch ausgeschlossene Feld: die Arbeitsmigration. Insbesondere Deutschland hält in dieser Frage stark an seinen Souveränitätsprämissen fest und hat während der Verhandlungen durchgesetzt, dass die Mitgliedstaaten weiterhin selbst darüber entscheiden, wie viele Arbeitsmigranten sie aufnehmen wollen und entsprechende Quoten festsetzen dürfen.

Neben den Reformen der Verträge haben auch die Beschlüsse des Europäischen Rates, der die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten versammelt, in den letzten Jahren die Dynamik und Entwicklungsrichtung der europäischen Zusammenarbeit stark beeinflusst. So unterstrich der Europäische Rat in Tampere 1999 die humanitäre Grundlage der europäischen Asylpolitik und die Geltungskraft der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951. Es wurde ein Aktionsprogramm für fünf Jahre bestimmt, welches die Umsetzung des Amsterdamer Vertrags begleitete. Der Europäische Rat in Den Haag 2004 erweiterte diesen Aktionsplan für die folgenden fünf Jahre um neue Schwerpunkte, insbesondere die Außendimension der EU-Asyl- und Einwanderungspolitik. Diese zielt auf eine stärkere Einbindung von Transit- und Herkunftsstaaten außerhalb der EU in die Kontrolle der Migrationen. Der Vertrag von Lissabon hat den Einfluss des Europäischen Rates auf die politische Planung weiter gestärkt.[5] Im Dezember 2009 verabschiedeten die Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedsländer das Stockholmer Programm, das das Haager Programm ablöste und von 2010 bis 2014 die strategische Ausrichtung der gemeinsamen Innen- und Sicherheitspolitik vorgab. Es legte einen Schwerpunkt auf das Thema Einwanderung und sah unter anderem die Weiterentwicklung der gemeinsamen Grenzsicherungs- und Visapolitik vor. Daneben forderte es mehr Anstrengungen im Hinblick auf die Einrichtung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS), das durch den Aufbau eines Europäischen Unterstützungsbüros für Asylfragen (EASO) begleitet werden sollte.

Im Juni 2014 hat der Europäische Rat für den Zeitraum bis 2020 die "strategischen Leitlinien für die gesetzgeberische und operative Programmplanung für die kommenden Jahre im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" festgelegt. Diese führen die Schwerpunkte des Stockholmer Programms fort, indem sie auf die "Umsetzung, Durchführung und Konsolidierung der bestehenden Rechtsinstrumente und Maßnahmen ausgerichtet sind".[6] So soll beispielsweise im Hinblick auf das Gemeinsame Europäische Asylsystem verstärkt darauf hingearbeitet werden, dass die vorhandenen Richtlinien einheitlich umgesetzt werden, sodass die darin definierten Verfahrensgarantien, Aufenthalts- und Schutzstandards in allen Mitgliedstaaten gewährleistet werden (siehe das Kapitel "Flüchtlings- und Asylpolitik"). Zudem sollen die Attraktivität des EU-Raums für ausländische Fachkräfte gestärkt und Herkunfts- und Transitländer stärker in die EU-Migrationspolitik einbezogen werden, indem diese zum integralen Bestandteil der Außen- und Entwicklungspolitik der EU wird.

Die im Rahmen dieser institutionellen und politischen Grundlagen von der EU beschlossenen migrationspolitischen Verordnungen und Richtlinien werden in den Kapiteln "Zuwanderungspolitik", "Integrationspolitik", "Irreguläre Migration" sowie "Flüchtlings- und Asylpolitik" besprochen.

Dieser Text ist Teil des Länderprofils Europäische Union.
Das Länderprofil Europäische Union wurde im Sommer 2015 von der Redaktion von focus Migration aktualisiert.

Fußnoten

1.
Von "Vergemeinschaftung" spricht man, wenn Politikbereiche nicht mehr im Rahmen intergouvernementaler, d.h. zwischentaatlicher Verfahren geregelt, sondern in den Verantwortungsbereich der supranationalen EU-Institutionen übertragen und nach der "Gemeinschaftsmethode" geregelt werden. Bis zum Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon (Dezember 2009) galten solche Politikbereiche als "vergemeinschaftet", die von der zweiten (Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik) oder dritten "Säule" (Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres) der EU auf die erste "Säule" (Europäische Gemeinschaften) übertragen wurden.
2.
Monar (2001).
3.
Boswell (2003), Geddes (2007), Lavenex (2001).
4.
Mit dem Maastrichter Vertrag zur Europäischen Union wurde eine Drei-Säulen-Struktur geschaffen. Die ursprünglichen Verträge, insbesondere der Vertrag über die Europäische Gemeinschaft mit seinen supranationalen Entscheidungsverfahren, bildeten fortan die erste Säule. Die neu gegründete gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik wurde zur zweiten Säule, und die relativ unverbindliche Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres, welche bis zum Amsterdamer Vertrag auch asyl- und migrationspolitische Fragen umfasste, stellte die dritte Säule dar. Mit dem Vertrag von Lissabon, der am 1. Dezember 2009 in Kraft trat, wurde diese Säulenstruktur aufgehoben.
5.
Angenendt/Parkes, Roderick (2009).
6.
Europäisches Parlament (2015).
Creative Commons License

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz veröffentlicht. by-nc-nd/3.0/ Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autor: Sandra Lavenex für bpb.de
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.


Kurzdossiers

Zuwanderung, Flucht und Asyl: Aktuelle Themen

Ein Kurzdossier legt komplexe Zusammenhänge aus den Bereichen Zuwanderung, Flucht und Asyl sowie Integration auf einfache und klare Art und Weise dar. Es bietet einen fundierten Einstieg in eine bestimmte Thematik, in dem es den Hintergrund näher beleuchtet und verschiedene Standpunkte wissenschaftlich und kritisch abwägt. Darüber hinaus enthält es Hinweise auf weiterführende Literatur und Internet-Verweise. Dies eröffnet die Möglichkeit, sich eingehender mit der Thematik zu befassen. Unsere Kurzdossiers erscheinen bis zu 6-mal jährlich.

Mehr lesen