Eine Frau geht an einer Weltkarte, die aus Kinderporträts besteht, am Freitag (18.06.2010) im JuniorMuseum in Köln vorbei.

Zuwanderungspolitik der Europäischen Union


30.9.2015
Der Anfang Dezember 2009 in Kraft getretene Lissabon-Vertrag beinhaltet auch das Ziel einer "gemeinsamen Einwanderungspolitik" (Art. 79 Abs. 1 AEUV). Dennoch besitzt die EU bis heute keine umfassenden gemeinsamen Regeln hinsichtlich der Aufnahme von Drittstaatsangehörigen sowie der Arbeitsmigration. Bislang haben sich die Mitgliedsländer nur auf einige wenige Richtlinien verständigen können, die die legale Zuwanderung und den Aufenthalt von Nicht-EU-Bürgern regeln. Stattdessen hat sich die Kooperation auf die Erarbeitung gemeinsamer Regeln bei der Überschreitung der Außengrenze konzentriert, worunter vor allem die gemeinsame Visapolitik fällt.

Eingang zum Goethe-Institut in IstanbulEingang zum Goethe-Institut in Istanbul. Im Juli 2015 bekräftigte der EuGH erneut, dass Mitgliedstaaten von nachziehenden Familienangehörigen Sprachkenntnisse bereits vor der Einreise verlangen können. (© picture-alliance, Rainer Hackenberg)

Visapolitik



Die Visapolitik gehört zu den am stärksten vergemeinschafteten Bereichen der Europäischen Zusammenarbeit im Bereich Asyl- und Migrationspolitik. So verfügt die Europäische Union über eine Liste von Staaten, deren Angehörige für das Überschreiten der EU-Außengrenze im Besitz eines Visums sein müssen. Die Mitgliedstaaten dürfen darüber hinaus bestimmte Nationalitäten der Visumpflicht unterstellen. Ausnahmen aus der Liste sind hingegen nicht möglich. Diese Regelung hat sich insbesondere für Beitrittskandidaten wiederholt als problematisch herausgestellt. Diese wurden, wie im Fall der "Osterweiterung" (2004) oder den jüngsten Erweiterungen um Rumänien, Bulgarien (2007) und Kroatien (2013), dadurch oftmals verpflichtet, gegenüber sozial, wirtschaftlich und kulturell verwandten Nachbarstaaten die Visumpflicht zu verhängen. Neben der einheitlichen Bestimmung der visumpflichtigen Länder sind in den letzten Jahren auch die Verfahren für die Vergabe von Visa angeglichen worden. Begleitet wird die gemeinsame Visapolitik durch ein elektronisches Visa-Informationssystem (VIS), in dem die Daten aller Visumanträge in den Staaten der Union gespeichert werden, einschließlich der Fingerabdrücke und biometrischen Daten der Antragsteller.

Familienzusammenführung und Rechte niedergelassener Drittstaatsangehöriger



Zwei zentrale europäische Instrumente in Bezug auf die legale Migration sind die Richtlinie zur Familienzusammenführung und die Richtlinie über die Rechte von niedergelassenen Drittstaatsangehörigen. Beide Richtlinien zielen auf die Angleichung nationaler Rechtsvorschriften durch die Vorgabe gemeinsamer Mindeststandards ab. Die Richtlinie über die Rechtsstellung von langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen (2003/109/EG) liefert einen Rahmen, um den rechtlichen Status von Drittstaatlern (mit Niederlassungserlaubnis, d.h. in der Regel nach fünf Jahren rechtmäßigem Aufenthalt) und EU-Bürgern aneinander anzugleichen. Das ursprüngliche Ziel, die Freizügigkeitsrechte der EU-Bürger auf die niedergelassenen Drittstaatler auszudehnen, wurde aufgrund zahlreicher Begrenzungsklauseln nur zum Teil erfüllt. So dürfen die Mitgliedstaaten zum Beispiel numerische Quoten auf die Zuwanderung von Drittstaatsangehörigen festlegen, die in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen sind, oder von solchen Drittstaatsangehörigen bestimmte Integrationsmaßnahmen einfordern. 2011 wurde der Geltungsbereich der Richtlinie auf Flüchtlinge und andere schutzberechtigte Personen ausgeweitet.

Die Richtlinie 2003/86/EG legt gemeinsame Mindeststandards für das Recht auf Familienzusammenführung fest. Die Familienzusammenführung beantragen können Drittstaatsangehörige, die im Besitz eines von einem Mitgliedstaat ausgestellten Aufenthaltstitels mit mindestens einjähriger Gültigkeit sind und begründete Aussicht darauf haben, ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht zu erhalten. Ausgenommen davon sind Flüchtlinge und Familienangehörige von Unionsbürgern. Das Recht auf Familienzusammenführung können die Ehegatten sowie die minderjährigen und unverheirateten Kinder von legal ansässigen Drittstaatsangehörigen in Anspruch nehmen (Konzept der Kernfamilie). Die Mitgliedstaaten dürfen aber im Rahmen des nationalen Rechts weitere Familienmitglieder unter das Recht auf Familienzusammenführung fassen (erweiterte Familie). Von Menschenrechtsgruppen, aber auch vom Europäischen Parlament ist insbesondere die Möglichkeit kritisiert worden, minderjährigen Kindern, die das 12. Lebensjahr überschritten haben, den Aufenthalt zu verweigern, sofern sie nicht näher definierten Integrationserfordernissen nicht gerecht werden. Auch die Möglichkeit, Integrationsleistungen (wie z.B. den Erwerb von Sprachkenntnissen) von Familienmitgliedern bereits vor der Einreise zu verlangen, stieß auf Widerstand. Eine Klage des Europäischen Parlaments vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH), nach der diese Regelungen im Widerspruch mit internationalen Menschenrechtsnormen stünden, ist jedoch abschlägig beschieden worden. Im Juli 2015 bekräftigte der EuGH erneut, dass Mitgliedstaaten von nachziehenden Familienangehörigen Sprachkenntnisse bereits vor der Einreise verlangen können. In einem Bericht über die Anwendung der Richtlinie kam die Kommission zu dem Schluss, dass sie nur "begrenzte Auswirkungen auf die Angleichung der Rechtsvorschriften im Bereich der Familienzusammenführung hatte". [1] Sie legte daraufhin 2011 ein Grünbuch zum Recht auf Familienzusammenführung vor, veranstaltete 2012 eine öffentliche Anhörung im Rahmen des Europäischen Integrationsforums und legte schließlich 2014 Leitlinien für die Mitgliedstaaten zur Anwendung der Familienzusammenführungsrichtlinie vor. Ob diese ausreichen, um die Rechtsvorschriften zum Familiennachzug in den einzelnen Mitgliedstaaten anzugleichen, bleibt abzuwarten.

Zuwanderung von Studierenden, Forschern und hochqualifizierten Arbeitnehmern



Neben den Richtlinien zum Familiennachzug und zur Rechtsstellung von langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen sind 2004 und 2005 zwei Richtlinien verabschiedet worden, die die Zuwanderung und den Aufenthalt von Studierenden (2004/114/EG) und Forschern (2005/71/EG) regeln. Zudem wurde 2009 die "Blaue Karte EU" (Richtlinie 2009/50/EG) eingeführt, die die Zuwanderung von hochqualifizierten Arbeitsmigranten aus Drittstaaten erleichtern soll, indem sie ein beschleunigtes Verfahren für die Erteilung einer Arbeits- und Aufenthaltserlaubnis vorsieht. Ein erster Bericht zur Umsetzung dieser Richtlinie ergab allerdings, dass das System der Vergabe von Blauen Karten nur in wenigen Mitgliedstaaten funktioniert und darüber ausländische Fachkräfte gewonnen werden. So wurden EU-weit 2013 insgesamt nur 12.854 Blaue Karten ausgestellt [2], davon der Großteil in Deutschland (11.850 vergebene Blaue Karten). Die im Mai 2015 veröffentlichte europäische Agenda für Migration sieht daher eine Reform der entsprechenden Richtlinie vor. Auch für die Überarbeitung der Richtlinien zur Einreise von Studierenden und Wissenschaftlern aus Drittstaaten hat die EU-Kommission inzwischen einen Vorschlag unterbreitet. Dieser sieht unter anderem die Ausweitung des Geltungsbereichs der Richtlinien auf bezahlte Praktikanten und Au-pair-Beschäftigte sowie aufenthaltsrechtliche Verbesserungen für Studierende und Wissenschaftler vor. So sollen Studierende und Wissenschaftler sich beispielsweise nach Abschluss ihres Studiums bzw. ihrer Forschungsarbeit zwölf Monate zur Arbeitssuche in der EU aufhalten dürfen.

Weitere Richtlinien zur Steuerung der Arbeitsmigration



Im Dezember 2011 einigten sich das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union auf Vereinfachungen bei der Beantragung einer Arbeits- und Aufenthaltsgenehmigung ("Single Permit") und die Angleichung der Rechte von Arbeitnehmern aus Drittstaaten und EU-Ländern (Richtlinie 2011/98/EU). Drittstaatler sollen so beispielsweise den gleichen Zugang zu Sozialversicherungsleistungen erhalten wie Unionsbürger. 2014 nahm der Rat der Europäischen Union eine Richtlinie zur Harmonisierung der Aufenthaltsbedingungen und Rechte von Saisonarbeitern an (2014/36/EU), die während ihres Aufenthalts in der EU dieselben Rechte unter anderem bezüglich Arbeitsstunden, Mindestlohn, Urlaubsansprüchen und Gesundheitsversorgung erhalten sollen wie EU-Bürger. Dabei entscheidet jeder EU-Mitgliedstaat allerdings weiterhin selbst, wie viele Saisonarbeitskräfte er aufnimmt. Auch hinsichtlich der Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen im Rahmen eines unternehmensinternen Transfers kam es 2014 zu einer Einigung (Richtlinie 2014/66/EU), wodurch die Mobilität von Führungskräften, Spezialisten und Trainees aus Drittstaaten erleichtert werden soll, die für einen multinationalen Konzern arbeiten.

Ein Blick auf die EU-Richtlinien, die seit 2003 erlassen worden sind, um die nationalen Regelungen zur Steuerung der legalen (Arbeits-)Migration zu harmonisieren, zeigt, dass sich in den vergangenen Jahren auch in diesem Bereich eine gewisse Dynamik entwickelt hat, wobei das im Lissabon-Vertrag formulierte Ziel einer "gemeinsamen Einwanderungspolitik" noch in weiter Ferne liegt. Die Mitgliedstaaten tun sich weiterhin schwer damit, Kompetenzen im Hinblick auf die Steuerung der Arbeitsmigration an die supranationalen EU-Institutionen zu übertragen und einheitlichen europäischen Regelungen zuzustimmen. Eine gemeinsame Vision einer kohärenten und gesamteuropäischen Migrationspolitik gibt es nicht. Die Arbeitsmigration betreffende Richtlinien sind daher – wie oben skizziert – bislang nur in Bezug auf einzelne Personengruppen erlassen worden und konzentrieren sich vor allem auf die Zuwanderung hochqualifizierter Migranten, um die inzwischen ein internationaler Wettbewerb eingesetzt hat. Da die Harmonisierung im Bereich der hochqualifizierten Arbeitsmigration in den Augen der Regierungen der Mitgliedstaaten einen klaren Mehrwert verspricht, hat sich die Europäische Kommission auf Gesetzesvorschläge in diesem Bereich konzentriert. 2011 hat sie zudem ein Einwanderungsportal eingerichtet, das über Möglichkeiten der Einreise und des Aufenthalts in der EU informiert.

Dieser Text ist Teil des Länderprofils Europäische Union.
Das Länderprofil Europäische Union wurde im Sommer 2015 von der Redaktion von focus Migration aktualisiert.


Fußnoten

1.
Europäische Kommission (2014).
2.
Europäische Kommission (2015).
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Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autor: Sandra Lavenex für bpb.de
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