Eine Frau geht an einer Weltkarte, die aus Kinderporträts besteht, am Freitag (18.06.2010) im JuniorMuseum in Köln vorbei.
30.9.2015 | Von:
Sandra Lavenex

Flüchtlings- und Asylpolitik der Europäischen Union

1992 wurde mit 672.000 Gesuchen die bislang höchste Zahl an Asylanträgen in der EU registriert. Im Anschluss daran ging die Zahl der Asylgesuche aufgrund einer Verschärfung der Asylpolitik, die weitgehend auf europäischer Ebene koordiniert worden ist, deutlich zurück und erreichte 2006 mit unter 200.000 Anträgen einen Tiefstand. Weltpolitische Entwicklungen, insbesondere der anhaltende Bürgerkrieg in Syrien, haben seit 2012 wieder für einen starken Anstieg der Asylantragszahlen in der Europäischen Union gesorgt. 2014 wurde mit 626.000 Anträgen der höchste Stand seit 1992 erreicht, 20 Prozent aller Asylanträge wurden dabei von Syrern gestellt.

Ein Flüchtling mit Wartemarke wartet im Berliner Landesamt für Gesundheit und Soziales auf seine Registrierung, 03.03.2015Ein Flüchtling mit Wartemarke wartet im Berliner Landesamt für Gesundheit und Soziales auf seine Registrierung, 03.03.2015. Jeweils der erste Staat der EU dessen Territorium der Asylbewerber betritt ist für die Prüfung des Asylantrags zuständig. (© picture-alliance, ZB)

Den Kern der europapolitischen Zusammenarbeit in Asylfragen bilden die Zuständigkeitsregelungen für die Prüfung von Asylanträgen, welche in der Dubliner Konvention von 1990 und den entsprechenden Verordnungen von 2003 (343/2003/EG) und 2013 (604/2013/EU) enthalten sind. In Fällen, in denen kein Mitgliedstaat einem Asylbewerber die Einreise durch ein Visum oder einen Aufenthaltstitel legal ermöglicht hat und auch kein Familienmitglied des Asylbewerbers bereits Asyl genießt, ist jeweils der erste Staat für die Prüfung des Asylantrags zuständig, dessen Territorium der Asylbewerber betritt. Um diese Zuständigkeitsregelung durchzusetzen, wurde ein elektronisches Informationssystem zur Erfassung der Fingerabdrücke von Asylbewerbern und irregulären Einwanderern beschlossen ("Eurodac"-Verordnung 2725/2000).

Bereits mit dem Arbeitsprogramm zum Maastrichter Vertrag von 1992 war klar, dass dessen Umsetzung eine gewisse Mindestharmonisierung der nationalen Asylnormen verlangen würde. Dennoch gelang es erst unter dem verbindlichen Zeitplan des Amsterdamer Vertrags, Mindeststandards für die Angleichung verfahrensrechtlicher und materieller Asylbestimmungen zu beschließen. Konkret sollte mit diesen Harmonisierungsschritten sichergestellt werden, dass keine Anreize für Weiterwanderungen von Asylbewerbern bestünden, die ihnen erlauben würden, sukzessive in mehreren Mitgliedstaaten ihren Asylantrag prüfen zu lassen und damit ihren Aufenthalt in der EU zu verlängern ("Asylshopping"). Allerdings ist ein solches System der exklusiven Zuständigkeitsregelung nur dann legitim, wenn die Mitgliedstaaten annähernd gleiche Kriterien und Verfahren für die Flüchtlingsanerkennung anwenden.

Auf eine Angleichung der Lebensbedingungen von Asylbewerbern in allen Mitgliedstaaten zielt Richtlinie 2003/9/EG (Neufassung von 2013: Richtlinie 2013/33/EU), welche Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern festlegt. Die Richtlinie lässt jedoch zentrale Fragen wie etwa das Recht auf Erwerbstätigkeit während des Asylverfahrens offen und gewährt den Mitgliedstaaten weitreichenden Ermessensspielraum in der Umsetzung, sodass sie nur ansatzweise zu einer Angleichung der Aufnahmebedingungen geführt hat. Die Richtlinien zur Harmonisierung der Flüchtlingsdefinition und der Asylverfahren waren aufgrund ihrer Sensibilität im Hinblick auf Kernaspekte staatlicher Souveränität sehr umstritten und wurden nur unter erheblichen Verzögerungen beschlossen.

Gemeinsame Kriterien für die Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft wurden in Richtlinie 2004/83/EG beschlossen (sogenannte Qualifikationsrichtlinie, neugefasst 2011: Richtlinie 2011/95/EU). Die Richtlinie basiert auf dem Flüchtlingsbegriff der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 und konkretisiert die darin enthaltene Flüchtlingsdefinition. Da die Richtlinie darüber hinaus nicht-staatliche Verfolgung anerkennt, setzte ihre einstimmige Annahme im Ministerrat die Anpassung z.B. der deutschen Rechtslage voraus. Obwohl die Richtlinie auch durch die Anerkennung geschlechts- oder kindspezifischer Fluchtgründe sowie nicht-staatlicher Verfolgung eine recht fortschrittliche Flüchtlingsdefinition verfolgt, beinhaltet sie ebenfalls einige Punkte, die von Flüchtlingsorganisationen kritisch aufgenommen wurden. Dazu gehören etwa der Ausschluss von EU-Bürgern vom Recht auf Asyl, die Anerkennung von Flüchtlingsschutz, der von nicht-staatlichen Akteuren gewährt wird – und damit die Gefahr, dass Staaten sich aus ihrer Verantwortung "stehlen" – oder eine unklare Regelung in Bezug auf die Anwendung der inländischen Fluchtalternative (Binnenflucht). Insbesondere die Offenheit in diesem letzten Punkt, welcher besagt, dass Asyl verweigert werden kann, wenn die betroffene Person in einer anderen Region in ihrem Herkunftsland frei von Verfolgung leben kann, ermöglicht breite Ermessensspielräume – und damit ungleiche Rechtsanwendung – in der Anerkennungspraxis der Mitgliedstaaten.

Die dritte zentrale Asylrichtlinie ist schließlich die Asylverfahrensrichtlinie 2005/85/EG (reformiert 2013, Richtlinie 2013/32/EU). Obwohl sie auf die Festlegung verfahrensrechtlicher Mindestgarantien abzielt, beinhaltet die Richtlinie viele Ausnahmeregeln, welche den Mitgliedstaaten wiederum weites Ermessen bei der Umsetzung einräumen. Insbesondere die vagen Vorschriften in Bezug auf sichere Drittstaaten und sogenannte "super-sichere" europäische Drittstaaten sind auf Kritik gestoßen, unter anderem auch vom Europäischen Parlament (2005). So wird in diesen Fällen nicht nur der Suspensiveffekt offen gelassen, d.h. die Frage, ob sich ein Asylbewerber während eines Widerspruchsverfahrens weiter in dem Mitgliedstaat aufhalten darf. Als besonders heikel für die Wahrung des Rückschiebeverbots des internationalen Flüchtlingsrechts ("non-refoulement") wird die Möglichkeit angesehen, irregulär aus einem sicheren europäischen Drittstaat eingereiste Asylbewerber vom Asylverfahren auszuschließen.

Auf dem Europäischen Rat von Den Haag 2004 wurde die Vervollständigung eines Europäischen Asylsystems bis 2010 ins Auge gefasst. Dieses Ziel wurde mit einiger Verzögerung und der Reform der aufgeführten Richtlinien und Verordnungen bis Ende Juni 2013 schließlich erreicht. [1] Zudem wurde ein Europäisches Unterstützungsbüro für Asylfragen (Verordnung 439/2010/EU) mit Sitz in Valetta (Malta) eingerichtet, das den Informationsaustausch und die praktische Zusammenarbeit in Asylfragen in der EU fördern und so zur besseren Umsetzung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) beitragen soll. Der Vorschlag der französischen EU-Präsidentschaft im Sommer 2008, als Teil des Europäischen Paktes zu Einwanderung und Asyl eine supranationale europäische Asylbehörde zu schaffen, welche zentral für die Prüfung von Asylanträgen zuständig sein würde, konnte sich nicht durchsetzen. Zu groß ist der Widerstand der Mitgliedstaaten gegen die Idee, die Souveränität über die Asylanerkennung an eine zentrale Behörde zu übertragen.

Ob die reformierten Richtlinien und Verordnungen des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems wirklich zu einer EU-weiten Angleichung der Unterbringungs- und Verfahrensstandards in der Praxis führen, bleibt fraglich. In den vergangenen Jahren gefällte Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) und des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) zeigen, dass einige EU-Mitgliedstaaten von der Einhaltung der GEAS-Standards noch weit entfernt sind. Dies hat vor allem Auswirkungen auf das Dublin-Verfahren. Im Dezember 2011 entschied der EuGH, dass Asylbewerber nicht in Mitgliedstaaten überstellt werden dürfen, deren Asylsystem "systemische Mängel" aufweist. Er bekräftigte damit ein im Januar 2011 gefälltes Urteil des EGMR, wonach Asylbewerber nicht in EU-Mitgliedstaaten zurück geführt werden dürfen, in denen ihnen unmenschliche oder erniedrigende Behandlung nach Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) droht. Beide Urteile haben dazu geführt, dass Dublin-Überstellungen nach Griechenland ausgesetzt worden sind. Im Falle von Italien entschied der EGMR im November 2014, dass eine Überstellung von Familien nur dann erfolgen darf, wenn für jedes einzelne Familienmitglied eine adäquate Unterbringung nach Maßgabe der Aufnahmerichtlinie gewährleistet werden kann. Nicht zuletzt aufgrund dieser Urteile sehen sich Kritiker der Dublin-Verordnung in ihrer Auffassung bestätigt, dass das Dublin-System gescheitert sei. Sie merken unter anderem an, dass das System nicht zu einer fairen Lastenteilung zwischen den EU-Mitgliedsländern führe und fordern mehr Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten bei der Aufnahme von Asylbewerbern und Flüchtlingen. Darauf drängen angesichts der "Flüchtlingskrise" im Sommer 2015 auch die Staats- und Regierungschefs einiger Mitgliedstaaten.

Entgegen der Idee einer sich vergemeinschaftenden Asylpolitik und des im Lissabon-Vertrag (Art. 80 AEUV) vorgesehenen Grundsatzes "der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedstaaten" bestehen in den einzelnen Staaten nach wie vor starke Unterschiede in Bezug auf Asylbewerberzahlen (siehe Abbildung 3 und 4). Von einer vielfach geforderten "fairen Lastenteilung" bei der Bewältigung steigender Schutzsuchendenzahlen ist die europäische Flüchtlingspolitik noch weit entfernt. Insbesondere in den an der südlichen EU-Außengrenze gelegenen EU-Ländern sind die Unterbringungs- und Lebensbedingungen nicht zuletzt aufgrund der hohen Zahl an Flüchtlingen, die hier "stranden", unzumutbar. Die von der Europäischen Kommission am 13. Mai 2015 angenommene Europäische Migrationsagenda sah aufgrund dieser Situation eine Notumsiedlung von 40.000 "Personen, die eindeutig internationalen Schutz benötigen" [2] aus Griechenland und Italien vor, die auf der Basis einer verbindlichen Quote auf die 28 Mitgliedstaaten verteilt werden sollten. Vehementer Widerstand insbesondere seitens der Regierungen osteuropäischer Mitgliedsländer wie Polen, Ungarn, Slowakei und der baltischen Staaten führte jedoch dazu, dass sich die EU-Innenminister auf einem Gipfel im Juli zwar darauf einigen konnten, rund 32.300 syrische und eritreische Flüchtlinge aus Griechenland und Italien umzusiedeln, dies allerdings auf freiwilliger Basis. Auch die Entscheidung über die Aufnahme von syrischen Bürgerkriegsflüchtlingen über ein EU-weites Neuansiedlungsprogramm (Resettlement) bleibt weiterhin den einzelnen Mitgliedstaaten überlassen.
Abbildung 3: Asylbewerber in den EU-Mitgliedstaaten 2014  in absoluten Zahlen. Quelle: Eurostat. Data in focus 3/2015.Abbildung 3: Asylbewerber in den EU-Mitgliedstaaten 2014 in absoluten Zahlen. Quelle: Eurostat. Data in focus 3/2015. (PDF-Icon Grafik zum Download, 61 KB) (© bpb)

Die fehlende Solidarität zwischen den EU-Mitgliedstaaten zeigt sich auch im Hinblick auf die Rettung von Migranten, die versuchen, die EU über das Mittelmeer zu erreichen und dabei in Seenot geraten. Einer Schätzung des im August 2013 ins Leben gerufenen Projekts "The Migrants' Files" zufolge sind seit dem Jahr 2000 mehr als 29.000 Migranten auf dem Weg nach Europa ums Leben gekommen. Nach einem schweren Schiffsunglück unmittelbar vor der Küste der italienischen Mittelmeerinsel Lampedusa, bei dem am 3. Oktober 2013 mehr als 350 Menschen starben, beschloss die italienische Regierung die Seenotrettungsoperation "Mare Nostrum". Ein Jahr lang patrouillierten Schiffe der italienischen Marine im Mittelmeer und retteten nach eigenen Angaben 152.000 Migranten. Die Einsatzkosten, die sich monatlich auf neun bis zehn Millionen Euro beliefen, trug Italien weitgehend alleine. Die EU beteiligte sich lediglich einmalig mit 1,8 Millionen Euro. Auch deshalb wurde "Mare Nostrum" schließlich eingestellt: Die europäischen Regierungen hatten sich geweigert, Italien finanziell zu entlasten. EU-Innenminister hatten zudem kritisiert, dass die Rettungsaktion Anreize für Flüchtlinge biete, sich auf den gefährlichen Weg nach Europa zu machen.[3] Stattdessen rief die EU die materiell und finanziell sehr viel schlechter ausgestattete Operation "Triton" ins Leben. Flüchtlings- und Menschenrechtsorganisationen kritisierten diese Entscheidung und sahen sich durch ein erneutes schweres Schiffsunglück vor der libyschen Küste im April 2015 mit rund 800 Todesopfern in dieser Einschätzung bestätigt. Die EU reagierte daraufhin mit einer Ausweitung des geographischen Einsatzbereichs von "Triton" auf das Gebiet der früheren italienischen Seenotrettungsoperation "Mare Nostrum" sowie einer deutlichen finanziellen Aufstockung der Mission. Kritisiert wird aber grundsätzlich, dass die "Triton"-Operation von Frontex geleitet wird, einer Agentur, die primär für die Sicherung der europäischen Außengrenzen gegenüber illegaler Einwanderung und grenzüberschreitender Kriminalität zuständig ist. Echter Flüchtlingsschutz könne so nicht gewährleistet werden. Stattdessen werde der Fokus der EU-Asyl- und Flüchtlingspolitik auf Abschottung fortgesetzt.[4]
Abbildung 4: Asylbewerber in den EU-Mitgliedstaaten 2014 pro 1.000 Einwohner. Quelle: Eurostat. Data in focus 3/2015.Abbildung 4: Asylbewerber in den EU-Mitgliedstaaten 2014 pro 1.000 Einwohner. Quelle: Eurostat. Data in focus 3/2015. (PDF-Icon Grafik zum Download, 58 KB) (© bpb)

Neben den Vorschlägen zur Notumsiedlung und Neuansiedlung von Flüchtlingen sowie der Ausweitung der Such- und Rettungsmissionen auf dem Mittelmeer beinhaltet die im Mai 2015 vorgestellte Europäische Migrationsagenda auch Vorschläge für ein verstärktes Vorgehen gegen Schlepper(netzwerke), die im Aktionsplan gegen die Schleusung von Migranten (2015-2020) konkretisiert werden. Demnach sollen Polizei und Justiz zukünftig enger kooperieren, indem in jedem EU-Mitgliedstaat zentrale Kontaktstellen zur Bekämpfung von Schleusern eingerichtet und Verbindungsbeamte eingesetzt werden, die den Informationsaustausch verbessern sollen. Zudem sollen Schleuserschiffe und -boote "systematisch aufgespürt, aufgebracht und vernichtet"[5] werden. Der Einsatz von Militär in Hoheitsgewässern von Drittstaaten wie Libyen erfordert jedoch ein Mandat des UN-Sicherheitsrats, das bislang von Russland blockiert wird. Schließlich sieht der Aktionsplan auch vor, stärker mit Drittstaaten zusammenzuarbeiten und sie in den Kampf gegen Schleppernetzwerke einzubeziehen. Dies zeigt einmal mehr, dass die außenpolitische Dimension der EU-Migrationspolitik nicht nur im Bereich der irregulären Migration, sondern auch in der Asyl- und Flüchtlingspolitik in den vergangenen Jahren an Bedeutung gewonnen hat. So unterstützt die EU assoziierte Staaten wie zum Beispiel Albanien nicht nur in der Entwicklung von Asylsystemen, sondern sie fördert durch sogenannte Flüchtlingsschutzprogramme die Entwicklung von Aufnahmekapazitäten und den Schutz in oder nahe den Herkunftsregionen von Flüchtlingen. Im Rahmen dieser außenpolitischen Aktivitäten kooperiert die EU zunehmend mit internationalen Organisationen wie dem Flüchtlingshilfswerk der Vereinten Nationen (UNHCR).

Dieser Text ist Teil des Länderprofils Europäische Union.
Das Länderprofil Europäische Union wurde im Sommer 2015 von der Redaktion von focus Migration aktualisiert.

Fußnoten

1.
Für weitere Informationen zum Gemeinsamen Europäischen Asylsystem siehe das focus Migration Kurzdossier "Deutsche Asylpolitik und EU-Flüchtlingsschutz im Rahmen des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems" auf bpb.de.
2.
Als eindeutig schutzbedürftig gelten Personen aus Ländern, "bei denen die durchschnittliche Anerkennungsquote in der EU nach den neuesten verfügbaren Eurostat-Daten 75% oder mehr betrug". Dies sind derzeit (2015) Syrien und Eritrea. http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15-5038_de.htm (Zugriff: 23.7.2015).
3.
Rede von Bundesinnenminister Dr. Thomas de Maizière anlässlich der ersten Beratung des Bundeshaushalts 2015, 9.9.2014. Nachzulesen unter: http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Reden/DE/2014/09/haushaltsrede-2015.html (Zugriff: 22.7.2015).
4.
Zur Kritik am Fokus der EU-Asyl- und Flüchtlingspolitik und den Frontex-Missionen auf dem Mittelmeer siehe z.B. Amnesty International (2015), Pro Asyl (2015), UNHCR (2015).
5.
EU-Aktionsplan gegen die Schleusung von Migranten, COM (2015) 285 final, 29. Mai 2015, S. 4. http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9345-2015-INIT/de/pdf (Zugriff: 23.7.2015).
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Autor: Sandra Lavenex für bpb.de
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