Schüler stellen am 12.06.2013 in der Ernst-Schering-Schule in Berlin Prominenten Fragen bei einer Veranstaltung im Rahmen der Aktion "Gewalt verhindern - Integration fördern".

7.5.2012

In der Diskussion: Visumpolitik in Deutschland

Teile der Wirtschaft und der Politik plädieren für einen Wegfall der Visumpflicht für Bürger Russlands und anderer Länder Osteuropas. Dem stehen jedoch innen- und sicherheitspolitische Interessen entgegen. Dennoch stehen die Chancen für eine Liberalisierung der Visumpolitik so günstig wie seit Langem nicht.

Europäisierte Politik

Ausgehend von der Schengen-Zusammenarbeit haben die Institutionen der Europäischen Union in den letzten Jahren ein Regelwerk entwickelt, das weite Bereiche der Mobilitäts- und Grenzschutzpolitik einschließt. Während des Visavergabeverfahrens wird geprüft, ob die Antragsteller die Absicht haben, in ihr Herkunftsland zurückzukehren. Ferner werden schengenweit biometrische Daten ausgetauscht, um Visamissbrauch und illegale Migration zu verhindern. Die europäische Visumpolitik regelt ausschließlich Kurzaufenthalte von bis zu drei Monaten, etwa für Geschäftsreisen, touristische Aufenthalte, zum Besuch von Familienangehörigen sowie zur Teilnahme an Sport- oder Kulturveranstaltungen. Die Erteilung von Visa für längerfristige Aufenthalte oder zur dauerhaften Zuwanderung verbleibt in der Kompetenz der Nationalstaaten.

Forderungen

Im Jahr 2011 haben die deutschen Auslandsvertretungen weltweit fast 1,8 Mio. Visa ausgestellt. Mit rund 388.000 erteilten Visa ist die Russische Föderation das wichtigste Herkunftsland, gefolgt von China (226.000) und der Türkei (156.000). In der Ukraine wurden 105.655 Visa vergeben, in Georgien 18.638 und in Moldau 7.179. Zwar existieren auf nationaler wie europäischer Ebene verschiedene Visa-erleichterungsabkommen mit Drittstaaten, dennoch bedeutet die Visumpflicht für Antragsteller weltweit mitunter einen großen zeitlichen, organisatorischen und finanziellen Aufwand.

Vor dem Hintergrund der Wirtschaftsbeziehungen mit Osteuropa forderte der Ostausschuss der deutschen Wirtschaft bereits im Sommer 2011 eine Liberalisierung der Visumpolitik. Ein Wegfall der Visumpflicht wäre ein "europäisches Konjunkturprogramm zum Nulltarif", so der Interessenverband, der neben Russland auch die Ukraine, Moldau und Georgien mittelfristig in ein visafreies Regime einbinden will.

Auch im Zuge der Fachkräftedebatte seit 2010 werden Visumfragen diskutiert (vgl. MuB 10/11, 1/11, 7/10). In diesem Zusammenhang hat der Nationale Normenkontrollrat (NKR) in einer im September 2011 erschienenen Studie gezeigt, dass die Erteilung von Einreisevisa für ausländische Fachkräfte deutlich beschleunigt werden könnte, ohne dass dazu Rechtsänderungen nötig wären. Der NKR setzt sich aus Vertretern von Wirtschaft, Politik, Wissenschaft, Justiz und Verwaltung zusammen und soll die Bundesregierung bei der Umsetzung ihrer Maßnahmen auf den Gebieten des Bürokratieabbaus und der besseren Rechtsetzung unterstützen. Insbesondere durch das Einscannen von Dokumenten, die Nutzung elektronischer Übermittlungswege und die Entwicklung eines optimierten Referenzprozesses ließe sich – so der NKR – das Visumverfahren deutlich verkürzen.

Pläne der Bundesregierung

Die Initiative der Wirtschaft hat wichtige Befürworter innerhalb der Bundesregierung. So hatte sich Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) bereits im Rahmen der deutsch-russischen Regierungskonsultationen am 19. Juli 2011 für die Erleichterung des Reiseverkehrs mit Russland ausgesprochen. Auch Außenminister Guido Westerwelle (FDP) unterstützt eine liberalere Visumpolitik und kündigte für 2012 Erleichterungen und Beschleunigungen im Visumverfahren an. Konkret will sich das Auswärtige Amt auf EU-Ebene für einen zügigen Abschluss der Dialoge um Visaerleichterungen mit osteuropäischen Staaten sowie um einen baldigen Visumdialog mit der Türkei bemühen.

Fraktionen im Parlament

Außenpolitiker der Regierungsfraktionen von CDU/CSU und FDP sprachen sich mehrheitlich dafür aus, langfristig die Visumpflicht gegenüber Staatsangehörigen der Russischen Föderation sowie weiterer Staaten Osteuropas, die noch nicht dem Schengen-Raum angehören, abzuschaffen. Anlässlich einer Anhörung des Auswärtigen Ausschusses im Bundestag am 28. September 2011 plädierten die außenpolitischen Sprecher Philipp Mißfelder (CDU) und Rainer Stinner (FDP) für eine Liberalisierung der Visumpolitik. Diese diene nicht nur dem Ziel der Sicherheit, sondern müsse auch wichtige Anliegen wie Wirtschaftsförderung, zivilgesellschaftlichen und wissenschaftlichen Austausch sowie die Deckung des Fachkräftebedarfs berücksichtigen. Vertreter der Oppositionsparteien signalisierten im Rahmen der Anhörung ihre grundsätzliche Unterstützung für die Pläne der Regierungspolitiker. Die Fraktion der Linken kritisierte, dass durch die gegenwärtige deutsche Visumpolitik der Familiennachzug sowie der private, kulturelle und zivilgesellschaftliche Austausch massiv behindert würden. In einem eigenen Beschlussantrag forderte die Partei die schnellstmögliche Visumfreiheit für Menschen in Russland und Osteuropa sowie einen Plan zur Einleitung von Visaliberalisierungen auch für Bürger anderer Weltregionen. Die Pläne der Außenpolitiker stoßen jedoch auf gegenläufige Interessen. Vor allem Innenpolitiker tragen immer wieder Sicherheitsbedenken als Argument gegen Visaliberalisierungen vor. Erst im Dezember 2011 hatten Bundestag und Bundesrat das sogenannte "Visa-Warndatei-Gesetz" beschlossen (vgl. MuB 5/11).

Ausblick

Für die Politik ergeben sich zwei Hauptansatzpunkte. Zum Ersten kann im Rahmen des geltenden Rechts dafür gesorgt werden, dass Ermessensspielräume im Sinne der Antragsteller ausgeschöpft werden. Ferner kann die Verfahrensdauer minimiert oder die im EU-Visakodex verankerte Möglichkeit, Mehrfach- bzw. Mehrjahresvisa auszustellen, breiter genutzt werden. Hier reichen grundsätzlich die durch Außenminister Westerwelle bereits angekündigten Weisungen des Auswärtigen Amtes an die deutschen Auslandsvertretungen aus. Solche Weisungen werden allerdings in der Regel im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern erlassen und müssen somit auch Sicherheitsaspekte berücksichtigen.

Zum Zweiten könnten die Rechtsvorschriften dahingehend verändert werden, dass Staatsangehörige bestimmter Länder der Visumpflicht nicht mehr unterliegen bzw. die Bedingungen für eine Visumerteilung erleichtert werden. Hier sind jedoch allenfalls mittel- und langfristige Reformen durchzusetzen, denn aufgrund der Zuständigkeit der EU für Visa zum kurzfristigen Aufenthalt im Schengenraum können Rechtsänderungen oder Erleichterungsabkommen nur auf Gemeinschaftsebene vereinbart werden. Zwar könnten verbliebene Regelungsspielräume auf nationaler Ebene genutzt und die Vergabe von Visa zum langfristigen Aufenthalt bzw. zur Zuwanderung erleichtert werden. In quantitativer Hinsicht spielen nationale Visa zum längerfristigen Aufenthalt jedoch eine weitaus geringere Rolle als die sogenannten Schengen-Visa. Insgesamt, so verdeutlicht eine Studie des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge, ist ein großer Teil der nach Deutschland zuziehenden Ausländer von Maßnahmen der Visumpolitik gar nicht (mehr) betroffen.

Zwar ist nicht zu erwarten, dass es zu grundsätzlichen Änderungen in der deutschen Visumpolitik kommt. Jedoch standen zu keinem Zeitpunkt – zumindest seit sich im Jahr 2005 ein Untersuchungsausschuss mit der Visaaffäre unter der damaligen rot-grünen Bundesregierung befasst hat (vgl. MuB 3/05, 6/05) – die Chancen für Liberalisierungen der Visumpolitik und der Visumerteilungspraxis so günstig wie derzeit.

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