Schüler stellen am 12.06.2013 in der Ernst-Schering-Schule in Berlin Prominenten Fragen bei einer Veranstaltung im Rahmen der Aktion "Gewalt verhindern - Integration fördern".

EU-Freizügigkeit: Fakten zur Einwanderung von Rumänen und Bulgaren


16.1.2014
Seit Jahresbeginn gilt die volle EU-Arbeitnehmerfreizügigkeit für Rumänen und Bulgaren. Erneut entfachte eine seit Jahren kontrovers geführte Diskussion um eine angeblich unverhältnismäßige Inanspruchnahme der Neuzugewanderten von Sozialleistungen. Wesentliche Herausforderungen und Lösungsansätze sind indes bis ins Detail in einem Bericht der Bund-Länder-Arbeitsgemeinschaft "Armutszuwanderung aus Osteuropa" dokumentiert.

EU-Freizügigkeit



Im Zentrum der seit einem Jahrzehnt europaweit geführten Auseinandersetzung (vgl. Ausgaben 5/11, 2/06, 3/04) steht eine Grundsatzfrage: Unter welchen Umständen und in welchem Umfang sollten zugewanderte EU-Bürger freien Zugang zum Arbeitsmarkt und Anspruch auf Sozialleistungen in einem anderen Mitgliedsland haben? Konsens unter den Parteien in Deutschland besteht darin, dass EU-Bürger Anspruch auf Grundsicherung im Fall von Arbeitslosigkeit haben, wenn sie zuvor sozialversicherungspflichtig in Deutschland beschäftigt waren. Dabei beschreibt diese Regelung ein für alle EU-Mitgliedstaaten verbindliches Recht, das sich aus der EU-Arbeitnehmerfreizügigkeit ergibt (Art. 45 AEUV). Diese gibt Unionsbürgern und aufenthaltsberechtigten Familienangehörigen in allen Mitgliedstaaten das Recht, "unabhängig von Qualifikation, Beschäftigungsdauer und Branche" eine Beschäftigung anzunehmen, heißt es in einem Informationsschreiben des Bundesinnenministeriums.

Bereits vor der seit 1. Januar geltenden vollen EU-Arbeitnehmerfreizügigkeit für Rumänen und Bulgaren hatte die Bundesregierung eine schrittweise Öffnung einzelner Arbeitsmarktsegmente vollzogen (vgl. Ausgabe 10/13). Laut Statistischem Bundesamt reisten zwischen 2007 und 2012 bereits 250.000 Bulgaren und Rumänen mehr nach Deutschland ein, als im gleichen Zeitraum fortzogen. Insgesamt lebten 2012 nach Daten des Mikrozensus 537.000 Bürger mit rumänischem Migrationshintergrund in Deutschland, worunter 231.000 (Spät-)Aussiedler sowie 81.000 Eingebürgerte und 99.000 in Deutschland Geborene fallen. Im selben Jahr lebten 115.000 Bürger mit bulgarischem Migrationshintergrund in Deutschland, von denen 15.000 in Deutschland geboren und 12.000 eingebürgert waren. Für 2014 rechnet die Bundesagentur für Arbeit mit 180.000 Neuzuwanderern aus beiden Ländern.

Sozialleistungen



Wird ein in einem anderen EU-Staat wohnhafter Unionsbürger unfreiwillig arbeitslos oder muss der Lebensunterhalt aufgrund von Kurzarbeit, geringfügiger Beschäftigung oder Selbständigkeit aufgestockt werden, kommt dafür in der Regel das Land auf, in dem die Tätigkeit ausgeführt wird (Koordinierung der Sozialversicherungssysteme nach den Verordnungen EG 883/2004 und EG 987/2009). Dies gilt für berufstätige Unionsbürger in Deutschland ebenso wie für deutsche Arbeitnehmer im EU-Ausland (Grundsatz der Nichtdiskriminierung). Solange ein Unionsbürger in den ersten drei Monaten des Aufenthalts in Deutschland keiner Erwerbstätigkeit oder Selbständigkeit nachgeht, ist er von Sozialleistungen ausgeschlossen (§ 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 SGB II). Sofern der Aufenthalt über die ersten drei Monate hinaus "allein aus dem Zweck der Arbeitssuche" motiviert ist, besteht nur in Ausnahmefällen Anrecht auf Sozialleistungen, wobei die Gesetzesauslegung umstritten ist und derzeit u. a. vor dem Europäischen Gerichtshof verhandelt wird (vgl. Ausgaben 9/13, 2/13).

Anders verhält es sich im Falle einer Berufstätigkeit. Für Unionsbürger, die nach weniger als einem Jahr Beschäftigung unfreiwillig arbeitslos werden, ist die weitere Aufenthaltsberechtigung und der Transferleistungsbezug auf ein halbes Jahr begrenzt. Ist ein Unionsbürger länger als ein Jahr in einem anderen EU-Land beschäftigt, entfallen jedwede Freizügigkeitsbeschränkungen (§ 2 Abs. 3 S. 2 FreizügG/EU).

Daten zum Anspruch von Rumänen und Bulgaren auf Transferzahlungen in Deutschland finden sich in einem Bericht des Instituts für Arbeitsmarkt und Berufsforschung (IAB) von August 2013. Demzufolge lag die Arbeitslosenquote unter zugewanderten Rumänen und Bulgaren in Deutschland zum 31. Dezember 2012 mit 9,6 % deutlich unter der Arbeitslosenquote aller ausländischen Staatsangehörigen von 16,4 % und nur geringfügig über dem Bevölkerungsdurchschnitt von 7,4 %. Dem Bericht zufolge sind 28 % der neu zugewanderten Rumänen und Bulgaren Hochschulabsolventen, 46 % verfügen über eine abgeschlossene Berufsausbildung und 35 % hatten zum Zeitpunkt der Erhebung 2010 (noch) keine abgeschlossene Berufsausbildung. Der Grad der beruflichen Qualifizierung lässt dabei keinen direkten Rückschluss auf den Beschäftigungsanteil zu. Auch Zuwanderer mit geringer formaler Berufsausbildung gehen mehrheitlich einer Beschäftigung nach, mehrheitlich in der Landwirtschaft, der Gastronomie sowie dem produzierenden und verarbeitenden Gewerbe (vgl. Ausgabe 4/12).

Kindergeld



Unionsbürger haben Anspruch auf Kindergeld, sofern sie in Deutschland unbeschränkt einkommenssteuerpflichtig sind oder ihren Wohnsitz bzw. gewöhnlichen Aufenthalt in Deutschland haben (§ 62 Abs. 1 Nr. 1 EStG). Auch für Kinder, die im EU-Ausland leben, erhalten Unionsbürger Kindergeld, sofern das Kind im EU-Ausland keine ähnlichen Leistungen bezieht. Bestehen Leistungsansprüche in zwei Ländern, so gelten EU-weit "Prioritätsregeln". Demnach ist jeweils das Land zuständig, in dem die Kinder leben, "sofern ein Elternteil dort arbeitet. Andernfalls ist das Land zuständig, in dem die höchsten Leistungen gezahlt werden". Dies ist im Fall von Rumänien und Bulgarien Deutschland.

Kindergeldberechtigt waren im Jahr 2012 laut IAB-Studie nur 7,9 % aller Bulgaren und Rumänen, gegenüber 15,3 % unter allen ausländischen Staatsangehörigen in Deutschland und 10,7 % im Bevölkerungsdurchschnitt. Daten der Agentur für Arbeit für das erste Halbjahr 2013 zeigen, dass über 95 % der Kinder bulgarischer und knapp 90 % der Kinder rumänischer Zuwanderer, für die Kindergeld bezogen wurde, in Deutschland leben. Auch hier lassen die Zahlen nicht auf ein besonderes Missbrauchsproblem schließen.

Bund-Länder-Arbeitsgemeinschaft



Entgegen der Kontroverse über nationale und europarechtliche Grundsatzfragen herrscht parteiübergreifend weitgehend Einigkeit darüber, dass aufgrund der Konzentration der Neuzuwanderung einzelne Kommunen in Deutschland vor besonderen Herausforderungen stehen (vgl. Ausgaben 10/13, 2/13). Dazu liegt seit Anfang Dezember ein umfassender Katalog an Lösungsideen in einem Abschlussbericht der Bund-Länder Arbeitsgemeinschaft "Armutszuwanderung aus Osteuropa" vor.

Herausforderungen und Lösungsansätze



So wird beispielsweise der Vorschlag unterbreitet, Zugewanderten ohne Anspruch auf Sozialleistungen bis zur Ausreise aus Deutschland "das unbedingt existentiell Notwendige" zur Verfügung zu stellen, sofern es im Einzelfall zwingend geboten ist. Darunter fallen "die Rückfahrkosten, bestimmte Hilfen zur Gesundheit und Hilfen zum Lebensunterhalt". In Bezug auf Sprach- und Integrationskurse wird ein stärker bedarfsorientiertes und niedrigschwelliges Angebot für Rumänen und Bulgaren sowie die Streichung des Eigenbeitrags von 1,20 Euro pro Unterrichtsstunde für alle EU-Bürger gefordert, um Hürden zur Inanspruchnahme sowie Verwaltungsaufwand zu minimieren. Schulen, die einen hohen Anteil neu zugewanderter Schüler aus den beiden osteuropäischen Ländern aufweisen, wird die Einstellung von Lehrkräften mit bulgarischem bzw. rumänischem Migrationshintergrund empfohlen (vgl. Ausgabe 6/13).

Der Bericht fordert verständlichere Weisungen und Arbeitshilfen für Mitarbeiter von Jobcentern und für die Versorgung im Krankheitsfall. So seien Sachbearbeiter in den Jobcentern "zum Teil im Hinblick auf die Situation und die Rechtsansprüche der Zuwanderer aus Osteuropa nicht ausreichend sensibilisiert" und die Dienstanweisungen oft „nicht verständlich genug“. Ein an alle Sachbearbeiter im Gesundheitssektor von Bund, Ländern, Kommunen sowie den gesetzlichen und privaten Krankenversicherungen gerichtetes Informationsschreiben ist dem Bericht bereits beigefügt.

Einwanderungszahlen 2013

Die Einwanderung nach Deutschland ist im vergangenen Jahr im Vergleich zu 2012 voraussichtlich um 10 % gestiegen. 2013 sind nach Schätzungen des Statistischen Bundesamtes über 400.000 Personen mehr ein- als ausgewandert (2012: +369.000, 2011: +279.000). Ausgehend vom Wanderungssaldo im 1. Halbjahr 2013 (+206.000) rechnet auch das Institut für Arbeitsmarktund Berufsforschung (IAB) mit einem solchen Wanderungsgewinn. Die Halbjahresstatistik des Statistischen Bundesamtes für 2013 bestätigt, dass die Wirtschaftskrise in Südeuropa sowie die Arbeitnehmerfreizügigkeit innerhalb der EU die wichtigsten Gründe für die Einwanderungszunahme darstellen. Insgesamt kamen 62 % der 334.000 im ersten Halbjahr 2013 Zugewanderten aus Ländern der EU, 13 % (70.282) aus den von der Wirtschaftskrise besonders betroffenen Staaten Südeuropas. Die meisten Neuzuwanderer kamen aus Polen (95.537), Rumänien (67.327) und Bulgarien (29.375). Die Bundesagentur für Arbeit rechnet in 2014 aufgrund der vollen Arbeitnehmerfreizügigkeit für Rumänen und Bulgaren mit bis zu 180.000 Zuwanderern aus diesen Ländern. Rechnet man die Zuwanderer aus diesen Ländern im 1. Halbjahr 2013 hoch, wäre das ein leichter Rückgang im Vergleich zu 2013.


Herkunftsländer



Langfristig lasse sich "Armutsmigration" nur durch eine Verbesserung der Lebensbedingungen in den Herkunftsländern verhindern, heißt es in dem Bericht. Konkret wird vorgeschlagen, Rumänien und Bulgarien dabei zu unterstützen, vorhandene Mittel der EU umfangreicher abzurufen. Auf verschiedenen Wegen – z. B. einem Personalaustausch – soll der Wissensaustausch unter Verwaltungsmitarbeitern angeregt werden. Darüber hinaus werden miteinander vernetzte und EU-finanzierte Beratungsstellen vorgeschlagen, die in Bulgarien und Rumänien über Arbeitsmöglichkeiten im Ausland und in Deutschland über "Kindergarten, Schule, Arbeit, Wohnung sowie über die Rechte und Pflichten von Arbeitnehmern und Selbständigen" beraten sollen. Die Idee erinnert an die bestehenden EURES-Beratungsstellen mit insgesamt 900 Beratern in den EU-Mitgliedsländern, die Arbeitnehmer sowohl über Arbeitsmöglichkeiten in anderen Mitgliedsländern beraten als auch Vermittlungen übernehmen.

Ausblick



Im Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung wird die "Belastung" einzelner "großstädtisch geprägter Kommunen" explizit erwähnt und Unterstützung von Seiten des Bundes zugesagt (vgl. Ausgabe 10/13). Seit Anfang Januar beschäftigt sich auch ein Staatssekretärsausschuss unter Beteiligung von elf Ministerien sowie der Beauftragten für Migration und Integration Aydan Özoğuz (SPD) mit der Thematik und will bis Juni 2014 Ergebnisse präsentieren. Am 13. Januar stellte zudem EU-Sozialkommissar László Andor in Brüssel einen Leitfaden für Versicherungsträger, Arbeitgeber und Bürger zur "Feststellung des gewöhnlichen Aufenthaltsorts für die Zwecke der sozialen Sicherheit" vor, der Teil eines umfassenden Handbuchs ist, das bis Ende 2014 erscheinen soll.


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Autor: Janne Grote für bpb.de
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