Schüler stellen am 12.06.2013 in der Ernst-Schering-Schule in Berlin Prominenten Fragen bei einer Veranstaltung im Rahmen der Aktion "Gewalt verhindern - Integration fördern".

20.4.2011

In der Diskussion: Zirkuläre und temporäre Wanderungsformen

Zirkuläre und temporäre Migration werden in der EU verstärkt diskutiert. Dabei ergeben sich eine Reihe von Fragen, die Gegenstand von zwei aktuellen Veröffentlichungen sind: Was steckt hinter dem Interesse an zirkulärer Migration und welches Ausmaß haben solche Wanderungsformen? Was sind die Vorteile für die Herkunfts- und Zielländer?

Ein aktuelles Arbeitspapier des European Policy Centre (EPC), einer in Brüssel ansässigen Denkfabrik, fasst Ergebnisse und Empfehlungen eines im Rahmen des EU-Projektes "Well-being 2030" eingerichteten Expertengremiums zusammen. Die Arbeitsgruppe untersuchte Politiken für temporäre und zirkuläre Migration vor dem Hintergrund der Sicherung der Wirtschafts- und Sozialmodelle in den alternden europäischen Gesellschaften. Eine weitere Studie "Zirkuläre und temporäre Migration. Empirische Erkenntnisse, politische Praxis und zukünftige Optionen in Deutschland" des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) liefert Erkenntnisse über Rahmenbedingungen und Ausmaß dieser Migrationsformen in der Bundesrepublik.

Zirkuläre Migration



Ein beträchtlicher Teil der grenzüberschreitenden Wanderungsbewegungen mündet nicht in dauerhafter Niederlassung im Zielland. Manche Migranten kehren nach einer bestimmten Zeit in ihr Herkunftsland zurück, andere wandern in ein Drittland weiter oder "pendeln" (z. B. saisonal) für jeweils kürzere Aufenthalte zwischen zwei Staaten. Die Grenzen zwischen "temporären", "zirkulären" und "saisonalen" Wanderungsformen sind somit fließend.

Wenn man von zirkulärer Migration spricht, ist zunächst zu unterscheiden, ob es sich dabei um die Analyse bestehender Wanderungsmuster handelt oder ob es um politische Programme und Strategien im Rahmen der Migrationssteuerung geht. Beide Studien machen diese grundlegende Unterscheidung und weisen auf die Politikansätze der EU hin, wie sie etwa im 2008 angenommenen "Europäischen Pakt zu Einwanderung und Asyl" enthalten sind (vgl. MuB 9/08). Hier wird neben dem potenziellen Mehrwert für die Zielländer, etwa die Deckung ihres Arbeitskräftebedarfs, auch auf entwicklungsfördernde Aspekte für die Herkunftsländer eingegangen.

Ergebnisse



Die Experten des European Policy Centre empfehlen, Saisonarbeitskräfte nur nach den Bedürfnissen des Arbeitsmarktes anzuwerben. Dabei seien die Regelungen so zu gestalten, dass einerseits die Rückkehr der Arbeiter sichergestellt und andererseits Arbeitsausbeutung oder überhöhte Vermittlungsgebühren verhindert werden. Die (temporäre) Rückkehr zirkulärer Migranten wird nicht zuletzt vor dem Hintergrund des erwünschten Wissensaustauschs ("brain circulation") als wichtig erachtet. Dabei könnten Visa zur Mehrfacheinreise ausgestellt sowie Ansparpläne mit attraktiven Zinssätzen eingeführt werden, deren Freigabe jedoch erst bei Rückkehr erfolgt. Betont wird auch die potenzielle Rolle von Zeitarbeitsfirmen bei der Organisation solcher Programme. Hinsichtlich der Folgen für die Herkunftsländer werde jedoch deutlich, dass bislang wenig Erkenntnisse über entwicklungsfördernde Effekte zirkulärer Migration vorhanden sind. Das Expertengremium empfiehlt, bestehende Programme hinsichtlich ihres entwicklungspolitischen Potenzials zu evaluieren und nach Mechanismen zu suchen, mit denen die Abwanderung von Eliten ("Braindrain") verhindert oder kompensiert werden kann. Als vielversprechend bewerten die Experten, den rechtlichen Rahmen so anzupassen, dass auch Zuwanderer mit längerer oder dauerhafter Aufenthaltsperspektive sowie die zweite und dritte Migrantengeneration in den Zielländern nicht von einer zeitweisen Rückkehr in ihr Herkunftsland abgehalten werden.

Zirkuläre Migranten in Deutschland



Die Studie des BAMF kommt zu dem Ergebnis, dass die in Deutschland lebenden Ausländer zu einem nicht unerheblichen Teil als zirkuläre Migranten betrachtet werden können. Die Autoren werteten Stichtagsdaten des Ausländerzentralregisters (AZR) aus. Diese zeigen, dass 10,7% der knapp 4,3 Mio. Nicht-EU-Ausländer (Stichtag 30. Juni 2010) bereits mindestens einmal aus Deutschland fort- und danach erneut zugezogen sind. Den höchsten Grad an Zirkularität weisen dabei Arbeitsmigranten auf (21,7%). Dagegen wandern etwa Personen, die zur Familienzusammenführung gekommen sind, in geringerem Maße zirkulär (10,8%). Da sich die Untersuchung des BAMF auf Ausländer aus Nicht-EU-Staaten beschränkt, enthält sie keine Daten über die Mobilität von EU-Ausländern.

Gestaltungsoptionen



Im Hinblick auf temporäre Aufenthalte in den Bereichen Saisonbeschäftigung, Werkvertrags- und Gastarbeitnehmer gibt es bereits verschiedene Instrumentarien. Mit jährlich rund 300.000 Genehmigungen und etwa 27.000 Arbeitgebern verfügt Deutschland z. B. über die größte Zahl an Saisonarbeitnehmern in Europa. Bislang ist das Programm jedoch auf europäische Herkunftsländer und nur wenige Sektoren (v. a. in der Landwirtschaft) beschränkt. Die meisten Saisonkräfte kommen zudem aus Staaten, für die Freizügigkeitsbeschränkungen mittlerweile entfallen sind.

Die EPC-Studie zeigt Möglichkeiten zur Weiterentwicklung des Systems zur Saisonbeschäftigung auf, etwa durch die Schaffung von Beratungsstellen, Fortbildungsangeboten, verpflichtende Sparpläne sowie Abkommen zur Übernahme der Transportkosten. Die BAMF-Studie stellt fest, dass jenseits von Saisonarbeit zirkuläre Migration in Deutschland zwar grundsätzlich ermöglicht, aber allenfalls indirekt gefördert wird. Erst in den letzten Jahren sind einzelne Rechtsvorschriften so verändert worden, dass sie zirkuläre Wanderungen begünstigen, zum Beispiel, was das Erlöschen von Aufenthaltstiteln nach der Ausreise aus Deutschland betrifft.

Normalerweise darf sich ein hier lebender Ausländer für höchstens sechs Monate außerhalb der Bundesrepublik aufhalten, um seinen Aufenthaltsstatus nicht zu verlieren. Nach dem Aufenthaltsgesetz wird Personen mit einer Niederlassungserlaubnis in der Regel eine längere Frist gewährt, wenn nur eine zeitweise Ausreise (z. B. für ein Studium) geplant ist. Wenn der Auslandsaufenthalt hingegen den Interessen der Bundesrepublik dient, kann auch Ausländern mit befristeter Aufenthaltserlaubnis ein Auslandsaufenthalt von bis zu zwei Jahren eingeräumt werden. Die Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz sieht dazu neuerdings vor, dass Letzteres etwa der Fall ist, wenn ein Ausländer als Entwicklungshelfer arbeitet oder Geschäftsbeziehungen fördert, die entwicklungspolitischen Zielen dienen.

Ob zirkuläre Migration darüber hinaus durch spezielle Programme oder die Schaffung allgemeiner Anreize gefördert werden sollte, ist in Deutschland bislang nicht eindeutig geklärt. Die beiden Studien thematisieren jedoch verschiedene Faktoren, durch die diese Wanderungen erleichtert werden können. Dazu gehören die Einführung von Mehrfacheinreisevisa bzw. –aufenthaltstiteln sowie die Möglichkeit, im Zielland erworbene Rentenansprüche ins Herkunftsland mitzunehmen. Auch eine erleichterte Einbürgerung bzw. Hinnahme der doppelten Staatsangehörigkeit sowie der Ausbau von Mobilitätspartnerschaften und bilateralen Abkommen mit Drittstaaten können in Betracht gezogen werden.

Studien

Sheena McLoughlin/Rainer Münz: Temporary and Circular Migration: Opportunities and Challenges. Working Paper No.35. European Policy Centre, Download: www.epc.eu

Jan Schneider/Bernd Parusel: Zirkuläre und temporäre Migration. Empirische Erkenntnisse, politische Praxis und zukünftige Optionen in Deutschland. Working Paper 35. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Download: www.bamf.de