Erölraffinerie bei Usinsk, Russland.
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Geschichte der deutschen Umweltpolitik


30.3.2009
Heute spielt Deutschland eine Vorreiterrolle in der Umweltpolitik. Doch das war nicht immer so. Umweltpolitik als nationales Ressort ist ein Novum, das erst im Laufe der 1970er-Jahre institutionelle Gestalt annimmt. Aber wo liegen die Anfänge dieser Entwicklung? Und wie hat sich dieses Politikfeld verändert?

Anti-Atom-Proteste: Eisenbahnwagons mit durch die Tschernobylkatastrophe kontaminiertem Molke-Pulver werden von Umwelt-Aktivisten mit dem Radioaktivitäts-Symbol besprüht.Umwelt-Aktivisten besprühen Eisenbahnwagons, die mit kontaminiertem Molke-Pulver beladen sind. Die Kontamination wurde durch die Katastrophe von Tschernobyl verursacht. (© AP)

Zur Vorgeschichte



Wie in anderen alten Industrieländern (England oder Holland) finden sich in Deutschland schon im 19. Jahrhundert vereinzelte gesetzliche Regelungen im Hinblick auf Luft- oder Gewässerverschmutzung (Hünemörder 2004). Auch die Naturschutzbewegung reicht in diese Zeit zurück. Das erste staatliche Naturschutzamt unter den deutschen Ländern errichtete Preußen im Jahre 1906. Der Naturschutz wurde in der Weimarer Verfassung von 1919 (Art. 150) als Ziel genannt und im Reichsnaturschutzgesetz 1936 geregelt. 1957 wurde in der Bundesrepublik das Wasserhaushaltsgesetz eingeführt. Umweltpolitik als nationales Ressort, das den Schutz wichtiger Umweltmedien zusammenfasst (Luft, Wasser, Boden), ist jedoch ein Novum, das wie in anderen Industrieländern erst im Laufe der 1970er-Jahre institutionelle Gestalt annimmt.

Die Regierung Brandt-Scheel



Die 1969 neu ins Amt gekommene Bundesregierung unter Bundeskanzler Willy Brandt und Walter Scheel führte das neue Politikfeld "Umweltpolitik" ein. Wichtige Anstöße gaben dazu die (neue) amerikanische Umweltpolitik und die schon im Vorfeld einflussreiche UN-Umweltkonferenz in Stockholm 1972. Der Aufbau der neuen Politik wurde danach umgehend mit einem Sofortprogramm (1970) in Angriff genommen, dem schon ein Jahr später ein anspruchsvolles Umweltprogramm mit detailliertem Gesetzgebungsfahrplan und konkreten Zielvorgaben folgte.


Die Gegenbewegung begann mit der Ölkrise, die 1974/75 zu einer rezessiven Wirtschaftsentwicklung führte und auch den Wechsel von Brandt zu Helmut Schmidt (1974) mit beeinflusste. Jetzt erst bildeten die Bürgerinitiativen eine politische Kraft als Opposition. Paradoxerweise forderten diese Initiativen nun die ehrgeizigen Ziele ein, die zuvor die Regierung unter Brandt und dem damaligen Innenminister Hans-Dietrich Genscher verkündet hatte (Jänicke et al. 2003).

Die Regierung Kohl



Nach einer umweltpolitischen Stagnationsphase insbesondere am Ende der Regierung Schmidt startete die christlich-liberale Bundesregierung unter Helmut Kohl wider Erwarten unmittelbar nach ihrem Wahlerfolg 1983 mit einer massiven Luftreinhaltepolitik. Unter Innenminister Zimmermann (CSU) wurden mit der Großfeuerungsanlagenverordnung (1983) und mit Abgasregelungen für Fahrzeuge Maßnahmen ergriffen, die Deutschland in Europa zum Vorreiter der Luftreinhaltepolitik machten.

Zwei Faktoren haben diesen umweltpolitischen Innovationsschub begünstigt: Zum einen führte der Wahlerfolg der Partei "Die Grünen" auf der Bundesebene (1983) rasch dazu den Umweltschutz im Parteiensystem der Bundesrepublik zu verankern. Zum anderen hatte das Waldsterben in der Bevölkerung insgesamt das Thema Luftreinhaltung begünstigt. Der Regierungswechsel bot vor diesem Hintergrund die Chance eines Neuanfangs, der zugleich ein hohes Maß an Handlungsfähigkeit demonstrierte.

In der Amtszeit von Umweltminister Klaus Töpfer (1987-94) wurde die deutsche Vorreiterrolle in der Umweltpolitik weiter ausgebaut. Dies gilt für das 1994 beschlossene Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz. Auch die – seit 1987 durch eine Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages vorbereitete – Klimaschutzpolitik der Regierung Kohl setzte internationale Maßstäbe, dasselbe gilt für Folgemaßnahmen wie die Einspeisevergütung für Strom aus Alternativenergien (1990).

Spätestens mit der Regierungsneubildung nach der Bundestagswahl von 1994 war allerdings eine deutliche Rückwärtsentwicklung der deutschen Umweltpolitik zu verzeichnen. Sie wurde unter anderem an der Einschränkung der Bürgerbeteiligung bei Genehmigungsverfahren erkennbar. Die Bundesrepublik gehörte auch zu den letzten Industrieländern, die eine formelle Strategie nachhaltiger Entwicklung im Sinne der in Rio de Janeiro (1992) beschlossenen Agenda 21 vorlegten. Und diese war auch nur der "Entwurf" eines umweltpolitischen Schwerpunktprogramms, der vom Kabinett nicht verabschiedet worden war.

Zu dieser eher rückläufigen Konjunktur der Umweltpolitik kamen die zunehmende Opposition gegen eine CO2-Energiesteuer, sowie Widerstände bei der Umsetzung von EG-Richtlinien (etwa der Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie von 1992). Immer häufiger drohten der Bundesregierung Sanktionsmaßnahmen der EU weil sie Umweltschutzregelungen nicht umsetzte.

Die Rückschritte waren weniger dem Umweltministerwechsel von Töpfer zu Angela Merkel (1994) als der Tatsache zuzuschreiben, dass sich die gesellschaftlichen und politischen Prioritäten nach der deutschen Einigung zu Lasten des Umweltschutzes verschoben. Immerhin war die Regierung Kohl Ende 1982 im Zeichen einer öffentlichen Alarmierung wegen des Waldsterbens angetreten. Wenige Jahre später fielen Atomdiskussion (Tschernobyl 1986) und Klimadebatte zusammen und schufen gute Voraussetzungen für eine ambitionierte Umweltpolitik. Diese günstigen Rahmenbedingungen bestanden nach der deutschen Einigung und der gleichzeitigen Wirtschaftsflaute Anfang der 1990er-Jahre nicht fort, ungeachtet der Tatsache, dass die politische Umwälzung in der DDR ganz wesentlich auch von Umweltgruppen mitgetragen worden war.

Eine weitere Ursache des Wandels nach 1994 kann als wahrscheinlich gelten: Gerade die "Ära Töpfer" führte im Bereich der sichtbaren, am stärksten politisierten Luft- und Wasserverschmutzung zu einer Reihe von Verbesserungen – und damit auch zu einem gewissen Entwarnungseffekt. Nicht zuletzt in den neuen Bundesländern mit ihren gravierenden Umweltproblemen führten massive Anstrengungen zu deutlichen Umweltentlastungen. Die gleichzeitig massiv ansteigende Arbeitslosigkeit führte aber gerade dort zu einer raschen Verschiebung der Prioritäten.


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