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Wirtschaftsdynamik in ökologische Bahnen lenken

Umwelt hat Politik und Industrie lange Zeit nur am Rande interessiert. Der Trend hat sich umgekehrt: Klima- und Umweltschutz werden immer wichtiger. Öko-Innovationen stehen auch im Zentrum vieler neuer Geschäftsideen.


Von der Wirtschaft erhofften sich die Menschen vor allem Arbeit und Wohlstand. Übersehen wurde, bis in die 1970er-Jahre hinein, dass neben der Wertschöpfungskette auch eine Schadschöpfungskette existiert: Bei der Förderung von Rohstoffen dringen Unternehmen in ökologisch sensible Gebiete vor, der Transport von Gütern verschmutzt Meere, Land und Atmosphäre. In der Herstellung entweichen wieder umweltschädliche Substanzen und es entstehen gigantische Mengen an Produktionsabfällen. Auch die produzierten Konsumgüter, die ebenfalls früher oder später im Müll landen, sind in ihrer chemischen Zusammensetzung für die Umwelt oft schwer verdaulich und finden den Weg in natürliche Stoffkreisläufe nur mühsam zurück.

Heute stehen der Umweltpolitik eine ganze Reihe an politischen Maßnahmen zur Verfügung, um die Unternehmen dazu zu bringen, ihre Betriebsprozesse umweltfreundlicher zu gestalten. Mehr als 80 Prozent der Umweltschutzgesetzgebung werden mittlerweile in Brüssel gemacht. Der größte Teil betrifft die Wirtschaft direkt oder indirekt.

Ordnungsrecht ist weiter beliebt

Politikwissenschaftler unterscheiden Instrumente oft nach dem Grad, wie stark der Staat den Unternehmen vorschreibt, was er zu tun oder zu lassen hat. Relativ stark greift der Gesetzgeber in das unternehmerische Handeln ein, wenn er etwa bestimmte Grenzwerte festlegt oder Vorgaben macht, welche Standards ein Produktionsprozess einhalten soll. Dieses so genannte Ordnungsrecht ist nach wie vor das bevorzugte Instrument der Umweltpolitik. Ein Unternehmen muss eine Vielzahl an Ge- und Verboten im Umweltschutz einhalten. Das beginnt bereits vor dem eigentlichen Herstellungsprozess mit der Genehmigung: Das Bundesimmissionsschutzgesetz regelt, ob der Betrieb einer Anlage genehmigungspflichtig ist. In Deutschland betrifft dies rund 60.000 Industrieanlagen. Hinzu kommen Bestimmungen aus dem Wasserrecht, Bodenschutzrecht, Kreislaufwirtschafts- und Abfallrecht, Naturschutzrecht, Gentechnik- und Gefahrstoffrecht. Um nur einige zu nennen. Es gab mehrere Versuche, das in Einzelgesetze zersplitterte Umweltrecht in einem Umweltgesetzbuch zusammenzufassen – bislang vergeblich. Auch in dieser Legislaturperiode, die 2009 endet, wurde ein neuer Anlauf unternommen.

Widerstand der Wirtschaftsverbände

Das Ordnungsrecht garantiert gewisse Umweltstandards, die sich ohne dieses Instrumentarium nur schwer sichern ließen. Doch der Ansatz hat auch Schwächen: Die Abwehrreaktionen der betroffenen Wirtschaftsbranchen sind höher als bei anderen Instrumenten. Interessenvertreter der Wirtschaft versuchen schon früh, ihren Einfluss geltend zu machen und Gesetzesentwürfe abzuschwächen oder zu verwässern. Später suchen Unternehmen unter Umständen nach Schlupflöchern im Gesetz oder streben Klagen an. Ein weiterer Nachteil ist, dass die politische Regulierung technisch häufig erst nach dem Produktionsprozess ansetzt. Dann sind die Schadstoffe bereits in Luft oder Abwasser enthalten und die gesetzlich vorgeschriebenen Grenzwerte lassen sich nur durch Filter oder chemische Reinigung einhalten (End-of-pipe-Technologie).

Marktorientierung ist wirtschaftskonformer

Die Europäische Union (EU) hat in den letzten Jahren vermehrt auf marktwirtschaftliche Instrumente zurückgegriffen. Die EU-Kommission will diesen Instrumententyp verstärkt einsetzen und hat dies auch im sechsten Umweltaktionsprogramm, in der überarbeiteten Strategie für eine nachhaltige Entwicklung und in der Strategie von Lissabon festgelegt. Zwei Arten marktwirtschaftlicher Instrumente sind von besonderer Bedeutung:

• Instrumente, die den Preis beeinflussen: Das sind zum einen Steuern, die den Preis umweltschädigender Güter erhöhen, zum Beispiel die deutsche Ökosteuer. Zum anderen sind es finanzielle oder steuerliche Anreize, die den Preis eines umweltfreundlichen Produkts senken – wie der 2007 in Deutschland beschlossene Steuer-Bonus für die Nachrüstung von Diesel-Pkw mit einem Rußpartikelfilter.
• Instrumente, die die Menge an Schadstoffen beeinflussen: Hierbei wird, wie beim europäischen Emissionshandelsystem für Kohlendioxidemissionen, eine Höchstmenge an Emissionen festgelegt und unter den beteiligten Unternehmen aufgeteilt. Auf einem dafür eingerichteten Emissionsmarkt können Unternehmen Zertifikate kaufen und verkaufen. Wer weniger Schadstoffe als vorgesehen verbraucht, bietet die Zertifikate am Markt an. Wer mehr Schadstoffe emittiert, muss Zertifikate zukaufen.

Mit den Mengeninstrumenten lassen sich Umweltziele zuverlässiger erreichen, da die Höchstmenge an Emissionen politisch festgelegt wird. Preisinstrumente wie Steuern lassen sich hingegen in der Regel leichter einführen. Steuern stellen außerdem für den Staat Einnahmen dar, während Emissionsrechte nur dann Einnahmen erwirtschaften, wenn sie bei der Ausgabe versteigert werden.

Die wahren Kosten

Marktwirtschaftliche Instrumente können, wenn sie richtig eingesetzt werden, Vorteile zum traditionellen Ordnungsrecht bieten: Sie beziehen die Kosten der Umweltverschmutzung in den Preis eines Produktes ein. Diese so genannte Internalisierung externer Kosten spielt in der Umweltpolitikdebatte eine wichtige Rolle. Bisher konnten die Unternehmen die Umwelt als Aufnahmemedium weitgehend kostenlos nutzen. Für die entstandenen Schäden musste hingegen der Staat aufkommen. Ein Beispiel: Werden fossile Brennstoffe wie Erdöl und Kohle verbrannt, gelangen Schadstoffe wie Feinstäube, Stickstoffoxide und Treibhausgase in das öffentliche Gut Luft. Die Folge: Erkrankungen wie Asthma, Husten oder Bronchitis nehmen zu, Fassaden an Gebäuden werden geschädigt, Treibhausgase tragen zum Klimawandel bei, der wiederum Folgen hat, etwa zerstörerische Stürme, Überschwemmungen, Dürreperioden und Ernteausfälle. Die Zeche zahlt die Allgemeinheit und nicht der Verursacher. Muss der Verursacher aber für die Luftverschmutzung zahlen, wird er versuchen, die Emissionen so weit wie möglich zu vermeiden. So weit die Theorie: In der ersten Handelsperiode des europäischen Emissionshandels (2005 – 2007) wurden so viele kostenlose Zertifikate ausgegeben, dass der Markt übersättigt war und die Zertifikatspreise in den Keller rauschten. Die EU hat deshalb die Emissionsobergrenze für die zweite Handelsperiode (2008 – 2012) nach unten korrigiert. Weitere Änderungen ab 2013 sind geplant.



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