Ein schmelzender Eisberg am 19. Juli 2007 vor der Insel Ammassalik in Ostgronland. Nach dem dramatischen Gipfel auf der indonesischen Ferieninsel Bali vor einem Jahr haben die Verhandlungen ueber einen neuen globalen Klimapakt längst die Mühen der Ebene erreicht. Im polnischen Posen (Poznan) versuchen Experten aus aller Welt ab Montag (1.12.) erste Pfloecke einzurammen, um den hoch komplizierten Vertrag bis Ende 2009 fertig zu bekommen.
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Internationale Klimapolitik

Ein komplexes Feld mit vielschichtigen Akteuren


23.5.2013
Bei den jährlichen Klimakonferenzen nehmen neben den Hauptakteuren, den Nationalstaaten und Staatengemeinschaften, zahlreiche weitere Interessensgruppen teil. Darunter sind etwa NGOs, IGOs und Wirtschaftsverbände. Wer sind diese Akteure und welche Rolle spielen sie?

Blick ins Konferenzzentrum des Klimagipfels in Doha (Katar) am 08.12.2012. Der UN-Klimagipfel ringt um Minimalkompromisse im Kampf gegen die Erderwärmung, um zumindest geringe Erfolge während der zweiwöchigen Konferenz zu erzielen.Blick ins Konferenzzentrum des Klimagipfels in Doha (Katar) am 08.12.2012. Der UN-Klimagipfel ringt um Minimalkompromisse im Kampf gegen die Erderwärmung, um zumindest geringe Erfolge während der zweiwöchigen Konferenz zu erzielen. (© picture-alliance/dpa)

Einführung



Die internationale Klimapolitik hat in den vergangenen zwanzig Jahren rasant an Bedeutung gewonnen. Wie kaum ein anderes Thema bestimmt sie zunehmend die politische Bühne, aber auch das Wirtschaftsleben und die Zivilgesellschaft. Und das zu Recht: Der Klimawandel hat weitreichende Folgen, die jeden betreffen. Ebenso weitreichende Wirkungen haben die notwendigerweise zu ergreifenden Maßnahmen zur Vermeidung oder Anpassung an den anthropogenen Klimawandel. Durch den ausgelösten Temperaturanstieg werden Wetterextreme wie starke Überschwemmungen in Flussgebieten, Hurrikans oder starke Hitzeperioden zunehmen. Der prognostizierte Meeresspiegelanstieg hat verheerende Folgen für niedrig liegende Inseln und Küstenregionen. Auch wenn durch Anlagen zum Hochwasserschutz, Deiche oder Flutschutzmauern diese Folgen in einigen Gebieten abgemildert werden können, fehlen internationale Anpassungsprogramme.

So verwundert es nicht, dass die jährlich stattfindenden Klimakonferenzen (Conference of the Parties, COP) immer mehr Teilnehmer und Beobachter anziehen und eine immer größere Medienaufmerksamkeit erzielen. Was aus politischen Kontroversen auf nationalstaatlicher Ebene bekannt ist, setzt sich auf der internationalen Bühne fort: Ein interessengeleitetes oftmals zähes Ringen um die Ausgestaltung der (internationalen) Klimaarchitektur. Die internationale Klimapolitik wird dabei geprägt von einer überschaubaren Anzahl von langfristigen Grundpositionen und Ländergruppen, die sie vertreten. Diese werden ergänzt und überlagert von Positionen zu Detailfragen. Je konkreter die zu verhandelnden Fragen werden, umso mehr divergierende Meinungen, Positionen, Vorschläge innerhalb und zwischen den Gruppen sind zu verhandeln.

Neben diesem Mikrokosmos der Verhandler gibt es weitere Akteure der internationalen Klimapolitik: Neben den Nationalstaaten sind Nicht-Regierungs-Organisationen (Non-Governmental Organisations, NGOs) und Zwischenstaatliche Organisationen (Intergovernmental Organisations, IGOs) als Beobachter und Interessensvertreter anzutreffen. Auch die Wirtschaft, die von den politischen Entscheidungen betroffen ist, Wissenschaft und Gewerkschaften nehmen an den Verhandlungen teil.

Hauptakteure des UNFCCC-Prozesses: Nationalstaaten und Staatengemeinschaft



Innerhalb des UNFCCC-Prozesses sind es Delegationen der Nationalstaaten, die die Verhandlungen um die Ausgestaltung der Klimapolitik führen. Staaten treten teilweise nicht nur als nationaler Akteur auf, sondern bilden (Interessens)Gruppen, die mit gemeinsamen Positionen in die Verhandlungen gehen. Oftmals sind dies Gruppen, die auch in anderen Feldern der internationalen Politik eng zusammenarbeiten. So tritt etwa die Europäische Union als Staatengemeinschaft mit eigener Delegation und (mit den Mitgliedstaaten abgestimmter) Verhandlungsstrategie auf.

Die Verhandlungspositionen der Staaten basieren auf den grundsätzlichen (außen)politischen Leitlinien, wirtschaftlichen Interessen, der Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen und der finanziellen Situation ihres Landes bzw. der Staatengemeinschaft sowie der Betroffenheit durch den Klimawandel. Daneben werden diese Positionen aber auch beeinflusst durch die wissenschaftlichen Ergebnisse des IPCC, die Eingang in die politische Meinungsbildung finden. Durch die Teilnahme von 192 Vertragsstaaten, die die Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (UNFCCC) bzw. die das Kyoto-Protokoll unterzeichnet haben, sind die jährlich stattfindenden Conference of the Parties/ Meeting of the Parties COP/MOPs durch viele oftmals divergierende Interessen und Positionen geprägt.

Die Europäische Union

Die Europäische Union (EU), mit ihren derzeit 27 Mitgliedsstaaten, spricht in der internationalen Klimapolitik mit einer Stimme. Trotz äußerst unterschiedlicher nationaler Voraussetzungen in der Energiegewinnung (z.B. vorwiegend Strom aus Kernenergie in Frankreich vs. fossile Energieträger in Polen), im Industriebereich sowie in den privaten Haushalten tritt die EU als Vorreiter in den internationalen Klimaverhandlungen auf. Sie hat sich im Rahmen des Kyoto-Protokolls auf eine gemeinsame Reduktionsverpflichtung geeinigt; dabei gilt für die EU-15 die Burden Sharing Vereinbarung von Kyoto, die eine Reduktion um 8 Prozent vorsieht. Die EU-27 hat kein gemeinsames Kyoto-Ziel.
Quelle: Wuppertal Institut, basierend auf European Environment Agency (EEA).Quelle: Wuppertal Institut, basierend auf European Environment Agency (EEA).
EU-Grundposition ist, Ziele und Verpflichtungen für eine zweite Verpflichtungsperiode nach 2012 voran zu treiben. Dabei steht die Einbindung großer Emittenten, zu denen neben den USA auch große Schwellenländer wie China und Indien gehören, im Mittelpunkt der im Februar 2005 veröffentlichten Strategie "Wining the battle against climate change", ("Strategie für eine erfolgreiche Bekämpfung der globalen Klimaänderung"). Auch gehört die Einbeziehung weiterer Politikbereiche (z.B. Luft- und Seeverkehr) und die Förderung klimafreundlicher Technologien sowie die europa- und weltweite Einbeziehung von Anpassungsstrategien zu den Schwerpunkten der europäischen Klimapolitik.

Auch außerhalb des UNFCCC-Prozesses bzw. im Vorgriff auf eine Post 2012 Verpflichtungsperiode bekennt sich die EU zur Klimapolitik: Im Dezember 2008 wurde das Klima- und Energiepaket (Climate and Energy Package) vereinbart und die 20-20-20-Ziele festgeschrieben; im Juni 2009 ist das Gesetz in Kraft getreten. Demnach verpflichteten sich die Mitgliedstaaten, bis zum Jahre 2020 ihre Treibhausgasemissionen gegenüber 1990 um 20 Prozent zu reduzieren, den Anteil der erneuerbaren Energien am Gesamtverbrauch auf 20 Prozent bis 2020 zu erhöhen und eine Reduktion um 20 Prozent des EU-Energieverbrauchs (gemessen an den Prognosen für 2020) zu realisieren. Eine Senkung der Treibhausgasemissionen um 30 Prozent ist vorgesehen, für den Fall, dass andere Industrienationen außerhalb der EU ebenfalls vergleichbare Ziele anvisieren.

Doch reichen diese Anstrengungen aus? Dem Weltklimarat, IPCC, zufolge ist eine Reduktion der Treibhausgasemissionen der Industriestaaten von 25 bis 40 Prozent nötig, um das 2 Grad-Ziel zu erreichen. Angesichts dieser Größenordnung erscheint die EU als ein Vorreiter mit zu wenig Engagement. Das Auftreten mit einer Stimme bei internationalen Klimaverhandlungen wird durch äußerst kontroverse Diskussionen hinter den Kulissen überschattet. Beispielhaft sei hier die Diskussion um die Anerkennung der Atomkraft als klimafreundlicher Energieträger zu nennen, für die sich Frankreich und einige osteuropäische Staaten stark gemacht haben. Auch die sehr unterschiedlichen Reduktionsverpflichtungen im Ost-West-Europa-Vergleich und die unterschiedliche wirtschaftliche Ausgangslage machen Einigungen in Klimafragen zu einem schwierigen Unterfangen. So hat sich Polen auf dem EU-Umweltgipfel im März 2012 gegen eine Erhöhung des europäischen Emissionsziels ausgesprochen und pocht auf verbindliche Zusagen anderer großer Emittenten wie China.

Die USA und die JUSSCANNZ-Gruppe / Umbrella Group

Die stärkste Opposition gegenüber den internationalen Klimaverhandlungen kommt von den USA. Als bislang weltweit größter Emittent von Treibhausgasen und mit starken ökonomischen Interessen agierten die USA in den Verhandlungen um das Kyoto-Protokoll, aber auch in anderen Klimafragen kontinuierlich als "Bremser".

Zusammen mit den USA hat die Gruppe JUSSCANNZ lange Zeit die Klimaverhandlungen blockiert bzw. behindert. Der Begriff JUSSCANNZ steht als Akronym für die Staaten Japan, die USA, Schweiz, Kanada, Australien, Norwegen und Neuseeland. Diese OECD-Staaten haben sich im Rahmen der Klimaverhandlungen in Kyoto durch eine ablehnende bzw. blockierende Verhandlungshaltung hervorgetan. Dies erklärt sich vor allem durch ihre starke Affinität zu fossilen Energieträgern (durch Rohstoffvorkommen und einer vorwiegend auf fossilen Energien basierenden Wirtschaft), wodurch sie bindende Verpflichtungen zu Klimaschutzzielen ablehnen. Kurz nach der COP 3 in Kyoto, erweiterte sich die Gruppe 1998 um Russland und die Ukraine und trat seither als "Umbrella Group" bei den Verhandlungen auf.

Die Verhandlungshaltung der Nationalstaaten können sich im Laufe der Zeit ändern: Im Dezember 2007 waren die USA und Australien die letzten beiden verbleibenden Staaten dieser Gruppe, die das Kyoto-Protokoll nicht ratifiziert hatten. Mit einem Regierungswechsel und damit verbundenem Positionswechsel in Australien und der Ratifizierung am 12. Dezember 2007 sind die USA nunmehr der letzte Industriestaat, der das Kyoto-Protokoll zwar unterzeichnet aber generell ablehnt und nicht ratifiziert hat. Mit den Präsidentenwahlen in den USA im November 2008 war die Hoffnung auf eine Kehrtwende in der amerikanischen Klimapolitik verbunden. Allerdings hat sich nach der anfänglichen Euphorie rund um den Präsidentenwechsel in den USA Ernüchterung eingestellt: Die US-amerikanische Klimapolitik auf Bundesebene hat auch unter Präsident Barack Obama nicht die Impulse für die internationale Klimapolitik entfacht, die sich viele Beobachter erhofft hatten. Zuletzt auf der Klimakonferenz im südafrikanischen Durban im Dezember 2011 haben sich Mitglieder dieser Gruppe als Blockierer eines internationalen Abkommens erwiesen – nachdem Kanada, Russland und Japan bereits 2010 signalisierten, sich nicht einem Nachfolgeabkommen anzuschließen, haben diese Staaten und Neuseeland im Zuge der COP bekannt gegeben, sich keinem "neuen" Kyoto-Protokoll anzuschließen. Norwegen hingegen hat ein engagiertes Minderungsziel von minus 30 bis 40 Prozent bis 2020 vorgelegt.

Die Einbindung der "Bremser" war mit einer Reihe von Zugeständnissen verbunden. Hier sind zum einen die Anrechnung der so genannten Senken zu nennen, worauf vor allem Russland und die USA gedrängt haben. Das Protokoll enthält keine Festschreibung strenger internationaler Sanktionen im Falle des Nicht-Einhaltens der Reduktionsverpflichtungen, wie es von einigen Staaten gefordert wurde. Wesentlicher Bestandteil der Forderungen der Gruppe war darüber hinaus die unlimitierte Anrechenbarkeit der flexiblen Mechanismen auf die nationalen Reduktionsziele. Als Zugeständnis für die nach dem Ausstieg der USA wichtigen Staaten Japan, Russland und Kanada einigte man sich bei der COP6 in Bonn darauf, die Anrechenbarkeit der flexiblen Mechanismen nicht zu begrenzen.



 

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