Ein schmelzender Eisberg am 19. Juli 2007 vor der Insel Ammassalik in Ostgronland. Nach dem dramatischen Gipfel auf der indonesischen Ferieninsel Bali vor einem Jahr haben die Verhandlungen ueber einen neuen globalen Klimapakt längst die Mühen der Ebene erreicht. Im polnischen Posen (Poznan) versuchen Experten aus aller Welt ab Montag (1.12.) erste Pfloecke einzurammen, um den hoch komplizierten Vertrag bis Ende 2009 fertig zu bekommen.
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Internationale Klimapolitik

Ein komplexes Feld mit vielschichtigen Akteuren

23.5.2013
Die "Entwicklungsländer" – keine homogene Gruppe

Die so genannten Entwicklungsländer sind keine homogene Gruppe. Bei internationalen Verhandlungen treten sie häufig als "Gruppe der 77 und China" (G77 und China) auf, um ihre Interessen zu vertreten. Staaten mit sehr unterschiedlicher wirtschaftlicher Entwicklung und unterschiedlichen Rohstoffvorkommen werden gemeinhin unter diesem Begriff zusammengefasst. Bei den internationalen Klimaverhandlungen unterteilt sich die G77 und China oftmals in vier Gruppen von Entwicklungsländern: Die Schwellenländer, die erdölexportierenden Staaten (OPEC), die Alliance of Small Island States (AOSIS) und die Least Developed Countries (LDCs).

Die Schwellenländer sind Staaten wie China, Indien oder Brasilien, die durch einen langjährigen wirtschaftlichen Aufschwung und damit verbundene hohe wirtschaftliche Wachstumsraten geprägt sind. Diese Entwicklung schlägt sich aber ebenfalls in steigenden Treibhausgasemissionen nieder; so steht China neben den USA an der Spitze der Treibhausgas-Emittenten (an absoluten Emissionen gemessen; die Pro-Kopf-Emissionen sind weiterhin mit 4 t/CO2 pro Kopf relativ gering). So ist es nicht verwunderlich, dass für die Zeit nach 2012 die Einbindung dieser Schwellenländer ein Streitpunkt in den internationalen Klimaverhandlungen ist. Viele Länder fordern für die Schwellenländer ebenfalls verbindliche Reduktionsverpflichtungen, die diese mit dem Verweis auf die Klimarahmenkonvention ("gemeinsame, aber differenzierte Verantwortung") und den Anspruch auf eine aufholende wirtschaftliche Entwicklung bislang ablehnen; zuletzt auf dem G8-Gipfel in Japan im Juli 2008.

Die COP/MOP in Bali im Dezember 2007 hat allerdings eine gewisse Kompromissbereitschaft dieser Staaten erkennen lassen: Im Rahmen der Bali Roadmap sind Verhandlungen über einen "Fair Share" (einen fairen Anteil) dieser Staaten aufgenommen worden. Wie diese messbaren, berichtspflichtigen und überprüfbaren "angemessenen Klimaschutzaktionen" ausgestaltet werden, wird sich in Zukunft zeigen. Und auch bei den Verhandlungen in Durban 2011 haben sich insbesondere Gastgeber Südafrika sowie Brasilien konstruktiv gezeigt und sich für die Einhaltung des Zwei-Grad-Ziels, für eine neue zweite Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls und für ein neues Klimaabkommen mit Reduktionsverpflichtungen für alle Staaten ausgesprochen.

Bei den Schwellenländern spielt die Sorge um die Gefährdung des weiteren wirtschaftlichen Aufschwungs durch verpflichtende Reduktionsziele eine bedeutende Rolle. Vor diesem Hintergrund sind auch die beiden zentralen Forderungen zu sehen, auf die man sich in Bali verständigt hat. Zum einen handelt es sich um einen Technologietransfer, der die Reduktionsanstrengungen der Schwellenländer unterstützen soll und zum anderen um die Einrichtung eines Adaptionsfonds, der nach jahrelangen Verhandlungen beschlossen wurde. Durch den Grünen Klimafonds, der auf der COP in Cancun beschlossen wurde, sollen ab 2013 bis 2020 jährlich 100 Milliarden Dollar für die Entwicklungsländer bereitgestellt werden. Zudem wurde in Durban die Einrichtung eines Gremiums zur Erleichterung des Technologietransfers beschlossen.

Die erdölexportierenden Staaten (OPEC) haben ein vitales Interesse an einer weiteren Ölförderung – und sie weisen auf Grund eines sorglosen Umgangs mit fossilen Brennstoffen für Entwicklungsländer hohe Treibhausgasemissionen auf. Bei den Klimaverhandlungen zeichnen sie sich durch ihre ablehnende Haltung aus. Grundposition ist die generelle Ablehnung des Klimaregimes aus wirtschaftlichen (Export)Interessen heraus. Die Teilnahme an den Klimaverhandlungen sichert die Möglichkeit der Einflussnahme ab. Katar, das Land mit dem höchsten CO2-Ausstoss pro Kopf weltweit, richtete 2012 den Klimagipfel aus.

Die Alliance of Small Island States (AOSIS) ist ein Zusammenschluss von kleinen Insel-Staaten und niedrig liegenden Küstenstaaten. Durch ihre geographische Lage zählen sie zu den ersten Verlierern des Klimawandels: Durch den Meeresspiegelanstieg und zunehmende Unwetter sind sie unmittelbar in ihrer Existenz bedroht. Bedingt durch diese Lage, haben sie sich bereits 1994 in ihrem "Barbados Programme of Action" für eine Unterstützung bei Adaptions-Maßnahmen ausgesprochen. Grundposition dieser Staaten ist die Forderung nach einer wirksamen Klimaschutzpolitik mit deutlichen Reduktionszielen. AOSIS agiert damit quasi als "Gewissen" der Klimaverhandlungen und spielt eine wichtige Rolle dabei, den Ehrgeiz der Abkommen möglichst hoch zu halten.

Ähnlich wie die AOSIS-Staaten gehören auch die Least Developed Countries (LDCs) zu den unmittelbaren Betroffenen des Klimawandels und setzen sich deshalb ebenfalls für merkliche Reduktionsziele ein.

Initiativen außerhalb des Klimaregimes: Parallel tracks



Neben dem Klimaregime gibt es eine Reihe multilateraler Vereinbarungen, so genannte "Parallel tracks", die einen Beitrag zur Lösung der Klimaproblematik leisten sollen. Es sind nicht nur die "Bremser" aber vor allem diese und hier die USA, die auf diese neue Form der Klimapolitik setzen. Ein Großteil der Parallel-Track Vereinbarungen ist technologieorientiert, setzt also auf Forschung und Entwicklung, um dem Klimaproblem entgegen zu treten, statt auf festgeschriebene Minderungsziele in einem Cap-and-Trade-System. Wie sich diese "tracks" in ein wie auch immer geartetes Post-2012-Abkommen eingliedern lassen, ob sie parallel zum UNFCCC-Prozess laufen, mit dem UNFCCC-Prozess verlinkt, oder aber ein Teil werden, lässt sich derzeit noch nicht absehen.

Ein "politischer Track": Die Initiative der G8-Staaten

Schon seit der Gründung der "Gruppe der Sechs" (G6) 1975 (bis heute erweitert auf G8) steht die Energiepolitik im Fokus. In Gleneagles (2005) wurde vom damaligen britischen Premierminister Tony Blair die globale Klimapolitik auf die Tagesordnung gesetzt. Initiiert wurde der "Gleneagles Dialogue", ein Dialog über Klimawandel, saubere Energie und Nachhaltige Entwicklung. Neben den G8-Staaten und der EU-Kommission nehmen die Länder China, Indien, Südafrika, Brasilien, Mexiko, Australien, Indonesien, Nigeria, Polen, Spanien und Südkorea teil. Ziel ist es, zwischenstaatliche Maßnahmen gegen die globale Erwärmung zu beschließen, wobei Vereinbarungen eine Ergänzung zum UNFCCC-Prozess darstellen sollen. Das vierte Treffen fand im Juli 2008 in Japan statt; in der Abschlusserklärung ist die bereits 2007 in Heiligendamm formulierte Reduktion um 50 Prozent bis 2050 als gemeinsame Vision festgehalten. Dabei wird ebenfalls betont, wie wichtig der Beitrag der Schwellenländer zur Erreichung dieses Ziels ist. Auch auf dem G8 Gipfel 2012 im US-amerikanischen Camp David wurde das Thema Klimaschutz neben der globalen wirtschaftlichen Lage und Fragen der Energieversorgung behandelt. Gleichwohl wird in der abschließenden G8-Erklärung auf die Bedeutung des UNFCCC-Prozesses verwiesen; eigene Visionen mit Blick auf den Klimaschutz werden nicht formuliert.

Ein "technologischer Track": Methane to Markets (M2M)

Die multilaterale "Methane to Markets"-Initiative wurde im November 2004 ins Leben gerufen und ist ein Zusammenschluss von heute 20 nationalen Regierungen. Seit Oktober 2010 heißt die Initiative Global Methane Initiative (GMI) und wird von 38 Regierungen, der Europäischen Kommission, der Asian Development Bank und der Inter-American Development Bank getragen. Ziel ist die Reduzierung von Methanemissionen sowie die kommerzielle Nutzung von Methanemissionen aus Kohleminen, Erdgas- und Ölvorkommen und Abfalldeponien zur Energiegewinnung.

Als Ergänzung zu den UNFCCC-Verhandlungen können diese Abkommen einigen Staaten bei ihren nationalen Reduktionsverpflichtungen helfen. Die Kritik an den Initiativen zu mulitilateralen politischen Regelungen außerhalb des Klimaregimes setzt aber gerade an der Aushöhlung und Umgehung der Verpflichtungen des Kyoto Protokolls und etwaiger Folgeabkommen durch diese Initiativen an. Auch wenn sich Initiativen als ergänzend zum UNFCCC-Prozess verstehen, liegt gerade auf Grund der Teilnehmerstaaten die Vermutung nahe, dass in Technologieabkommen die Lösung der Klimaproblematik gesehen wird, während der UNFCCC-Prozess zumindest kritisch betrachtet wird. Zusammenfassend kann man sagen, dass die Parallel Tracks die fehlende verbindliche Reduktionsverpflichtung eint. Die Konzentration auf einzelne Technologien ersetzt indes kein klimapolitisches Gesamtkonzept.

Die Beobachter der Verhandlungen: Nicht-Regierungs- Organisationen und Zwischenstaatliche Organisationen



Die beeindruckenden Teilnehmerzahlen bei den jährlich stattfindenden Klimaverhandlungen – so waren es 15.000 Teilnehmer bei der Konferenz in Kopenhagen – erklären sich nicht nur aus der Größe der Regierungsdelegationenen, auch andere Teilnehmer sind hier anzutreffen.

epa03019247 A handout photo provided by the environment protection organization 'Greenpeace' on 30 November 2011 shows activists dressed as trees drawing attention to the deforestation of the Brazilian rain forest on the Durban beach front, Durban, South Africa, on 29 November 2011, where the Congress of the Parties (COP) comprising 194 countries is meeting for its 17th session, COP17, to discuss the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) between 28 November and 09 December 2011. Greenpeace announced to stage various demonstrations during the United Nations conference. EPA/JOHN ROBINSON/GREENPEACE/HANDOUT HANDOUT EDITORIAL USE ONLY/NO SALESGreenpeace-Aktivisten protestieren im südafrikanischen Durban gegen die Zerstörung des Regenwaldes. (© picture-alliance/dpa)
Die Klimaverhandlungen sind Regierungskonferenzen, daher sitzen IGOs (Intergovernmental Organisations) und NGOs (Non-Governmental Organisations) nicht mit am Verhandlungstisch. Sie haben zunächst einmal einen Beobachterstatus. Daneben betreiben sie aber auch aktive Lobbyarbeit durch Bereitstellung von Informationen und fachlicher Beratung für die Politiker und sie informieren die Presse über die Verhandlungen. Nicht zuletzt fallen vor allem Greenpeace und andere Organisationen durch ihre spektakulären Aktionen auf, mit Hilfe derer sie auf die Klimaproblematik aufmerksam machen. Daneben besteht die Möglichkeit, über so genannte Side Events oder in Nebengesprächen mit Delegationsvertretern Positionen darzustellen.

Nichtregierungsorganisationen (Non-Governmental Organisations (NGOs)

Seit dem Erdgipfel in Rio 1992 hat das Engagement so genannter Nichtregierungsorganisationen (Non-Governmental Organisations, NGO) stark zugenommen. Inzwischen sind sie ein wichtiger Bestandteil der Verhandlungen, denn sie tragen durch ihre Veranstaltungen und Veröffentlichungen zur Entscheidungsfindung bei. Zudem machen sie die Ergebnisse der Verhandlungen transparenter und begleiten, kommentieren und kritisieren die Umsetzung der beschlossenen Mechanismen über die Konferenzen hinaus. Die Gruppe der NGOs ist auf der einen Seite sehr heterogen; ihr gehören u.a. Umweltschutzorganisationen (beispielsweise WWF oder Greenpeace), wissenschaftliche Organisationen, Wirtschaftsverbände (World Business Council for Sustainable Development (WBCSD), der Weltwirtschaftsrat für Nachhaltige Entwicklung) oder Rückversicherer an. Auf der anderen Seite hat sich in den vergangenen Jahren ein gut koordiniertes Netzwerk der Umweltorganisationen entwickelt: 1989 wurde das Climate Action Network (CAN) gegründet; heute gehören diesem Netzwerk 450 Mitgliedsorganisationen an. Durch regionale Büros ist CAN weltweit tätig und setzt sich sowohl auf Regierungs- als auch auf persönlicher Ebene für das Klima ein.

Ebenso anwesend bei den Klimakonferenzen sind Wirtschaftsverbände. Sie vereinen zahlreiche Interessen, denn neben den klassischen Industrieunternehmen, die sich durch verpflichtende nationale Zusagen in ihrem wirtschaftlichen Handeln beschränkt sehen, gibt es inzwischen auch eine Reihe von Unternehmen, die dem Klimaschutz durchaus etwas Positives abgewinnen können. Hier seien exemplarisch die Anbieter energieeffizienter Geräte sowie Hersteller von Solar- und Windkraftanlagen genannt. Doch auch andere Unternehmen sehen sich inzwischen in der Verantwortung und werben mit einem klimafreundlichen Image. Die flexible Ausgestaltung von Klimaverpflichtungen in Form der Kyoto-Mechanismen hat einige Unternehmen zu Gewinnern der Klimaschutzanstrengungen werden lassen.

Zwischenstaatliche Organisationen (Intergovernmental Organisation (IGOs)

Eine weitere Gruppe bei den internationalen Klimaverhandlungen bilden die Intergovernmental Organisations (IGOs). Hierzu zählen unter anderem Vertreter der Weltbank, der OECD (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung), der GEF (Globale Umweltfazilität), der WMO (Weltorganisation für Meteorologie) oder der IEA (Internationale Energie Agentur).

Fazit



Im Laufe der Jahre hat sich in den Klimaverhandlungen Einiges bewegt: Bedingt beispielsweise durch Regierungswechsel oder durch einen merklichen Anstieg der Emissionen, haben Akteure ihre Position geändert. Gerade auch wissenschaftliche Erkenntnisse haben das Klimaproblem transparenter gemacht. Auch die zu erreichenden Ziele sind beziffert.

Doch die Vielzahl der beteiligten Staaten, die an den Klimaverhandlungen beteiligt sind und widerstreitende nationale Interessen führen zu mühsamen Verhandlungen auf den jährlichen Konferenzen. Die Staaten sind in Gruppen organisiert und ringen um Kompromisse und Einigungen: Kritische Punkte über die generelle Förderung oder Ablehnung des Klimaregimes hinaus, die sich in den Grundpositionen der Gruppen wiederfinden, sind unter anderem die Frage nach der Einbindung großer Schwellenländer, den Wiedereinstieg der USA in den UNFCCC-Prozess und die Frage nach konkreten Zielmarken für die Post-2012-Zeit.

Auch auf nicht-staatlicher Ebene gibt es widerstreitende Interessen. Lobbyarbeit wird von verschiedenen Seiten betrieben – Unternehmensverbände und Wirtschaftsverbände sehen sich Umweltorganisationen gegenüber, die durch ihre Informationspolitik die Verhandlungen indirekt zu beeinflussen versuchen.

Akteure internationaler Klimapolitik lassen sich grob bestimmten Gruppen zuordnen, die zum Teil über Jahre hinweg ihre Verhandlungspositionen beibehalten. Die internationalen Klimaverhandlungen sorgen dennoch auch für nicht erwartete Wendungen, zuletzt beispielsweise durch die Bereitschaft der Schwellenländer zu "angemessenen Klimaschutzaktionen" auf Bali. Mit Blick auf die Anzahl der vertretenen Staaten und Organisationen bleibt zu hoffen, dass auch bei zukünftigen Verhandlungen Kompromissbereitschaft und der Wille zu einem ambitionierten Klimaabkommen vorhanden sind.



 

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