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Heute schon an morgen denken

Die Zukunft der internationalen Klimapolitik

Der erste große Schritt in Richtung Klimaschutz ist gemacht. Bis 2012 haben sich die Industriestaaten zur Reduzierung ihrer Treibhausgasemissionen verpflichtet. Für die Zeit danach bedarf es allerdings schnellstmöglich einer neuen Vereinbarung. Doch eine Einigung zwischen immer mehr Staaten und in immer komplexeren und politisch brisanteren Fragen ist schwierig.

Einführung

Im Kyoto-Protokoll zur Klimarahmen- konvention haben sich die Industrieländer in der so genannten Ersten Verpflichtungsperiode 2008 bis 2012 zur Reduktion ihrer Treibhausgas- emissionen verpflichtet. Der Anlage des Kyoto-Protokolls zu Folge sollen dieser ersten Verpflichtungsperiode nach 2012 weitere Schritte mit immer weiter verschärften Emissionszielen folgen. Das Kyoto-Protokoll läuft also nicht in 2012 aus, wie oft berichtet wird, sondern nur die erste Runde von Reduktionsverpflichtungen.

Seit 2005 laufen die internationalen Verhandlungen zu "post-2012". Sie sind jedoch geprägt von einer mehrfachen Blockade, durch die der Fortschritt bisher nur sehr zäh war. Die USA waren bisher der größte Emittent von Treibhausgasen, haben jedoch das Kyoto-Protokoll nie ratifiziert. Sie verweisen dabei insbesondere auf den raschen Emissionsanstieg in den schnell wachsenden Schwellenländern wie China, Indien und Brasilien, der jegliche Emissionsreduktion in den traditionellen Industrieländern gleich wieder zunichte mache. Außerdem sei es für die US-Wirtschaft nachteilig, wenn sie ihre Emissionen reduzieren müsse, ihre Konkurrenten in den Schwellenländern jedoch nicht. Dem zu Grunde liegt die Vorstellung, dass Klimaschutz hohe Kosten verursache und US-Produkte dadurch nicht mehr konkurrenzfähig wären mit Produkten aus Ländern, die ihre Emissionen nicht reduzieren müssen. Andere Industriestaaten wie Japan und Kanada haben zwar das Kyoto-Protokoll ratifiziert, fordern aber ebenfalls, dass sich die Schwellenländer für die Zeit nach 2012 auf eine stärkere Rolle im Kampf gegen den Klimawandel verpflichten müssten.

Die Schwellen- und Entwicklungsländer hingegen verweisen jedoch auf das in der Klimarahmenkonvention niedergelegte Prinzip der "gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten" aller Staaten. Da hauptsächlich die Industrieländer das Klimaproblem verursacht haben und zudem über sehr viel größere finanzielle und technologische Mittel verfügen, um etwas gegen den Klimawandel zu unternehmen, sollen sie gemäß der Klimarahmenkonvention (die nahezu alle Länder einschließlich der USA ratifiziert haben) die Führung bei der Bekämpfung des Klimawandels übernehmen.

Der dritte große Verhandlungsblock ist die Europäische Union. Die EU reklamiert für sich eine Vorreiterrolle im Klimaschutz, macht aber ihre zukünftigen Anstrengungen nach 2012 ebenfalls von einer umfassenden internationalen Vereinbarung abhängig, in der alle großen Emittenten eine tragende Rolle spielen.

Klimapolitik wird so zu einer Art Mikadospiel, in dem sich niemand als erstes bewegen will. Dieser Mechanismus muss jedoch dringend durchbrochen werden, denn die neuesten Erkenntnisse aus der Klimawissenschaft zeigen, dass das Problem bisher eher unter- als überschätzt wurde.

Emissionsreduktion lieber gestern als heute – aber durch wen?

Leitlinie der internationalen Klimapolitik ist Artikel 2 der UN-Klimarahmenkonvention. Laut diesem ist "das Endziel dieses Übereinkommens und aller damit zusammenhängenden Rechtsinstrumente (wie dem Kyoto Protokoll, d.A.) (...) die Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau zu erreichen, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird." Dieses Ziel ist einerseits sehr ambitioniert aber andererseits wenig handlungsleitend, denn es enthält keine Definition, was als "gefährlich" angesehen wird, wo also die Schwelle liegt, deren Überschreiten vermieden werden soll. Die Definition dieser Schwelle ist jedoch nötig, um festlegen zu können, auf welchem Niveau die Treibhausgaskonzentration in der Atmosphäre stabilisiert werden soll und welchen Verlauf dementsprechend die globalen Emissionen nehmen müssen.

Eine Einigung auf eine Definition von "gefährlich" war bisher bei den Klimaverhandlungen nicht möglich. Es war daher ein Paukenschlag, als der Europäische Rat am 23. März 2005 bekannt gab: Unserer Auffassung nach liegt die Schwelle zur Gefahr bei einem Anstieg der durchschnittlichen Temperatur der Erdatmosphäre um zwei Grad Celsius gegenüber dem Niveau vor Beginn der Industrialisierung. Vielen anderen Staaten erscheint diese Temperaturschwelle allerdings zu ambitioniert, denn um diese Zielvorgabe zu erreichen, müssten sie umgehend erhebliche Einschnitte in ihren Emissionen hinnehmen. Demgegenüber weisen die kleinen Inselstaaten wie etwa Mauritius oder die Karibikinseln darauf hin, dass selbst zwei Grad Celsius schon mehr als ausreichend seien, um viele von ihnen unter dem steigenden Meeresspiegel verschwinden zu lassen.

Ein weiterer Paukenschlag erfolgte 2007 mit der Vorlage des vierten Sachstandsberichts des Weltklimarats (engl. Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC). Dieser buchstabierte für die Politik durch, welcher Anstrengungen es bedarf, um das Zwei-Grad-Celsius-Ziel der EU zu erreichen: Der Anstieg der globalen Emissionen müsse bis 2015 gestoppt werden und bis zur Jahrhundertmitte müssten die globalen Emissionen um 50 bis 85 Prozent gegenüber dem Stand von 2000 reduziert werden. In der Praxis hat jedoch die Geschwindigkeit des globalen Emissionsanstiegs in den letzten Jahren sogar noch zugenommen. Hält man sich zudem vor Augen, dass die meisten Emissionen von langlebigen Wirtschaftsgütern wie Kraftwerken und Gebäuden verursacht werden, die nur in sehr langen Zeiträumen ersetzt werden, heißt der IPCC-Bericht also: Der Bremsweg ist nur noch sehr kurz.

Gleichzeitig sorgt jedoch der politische Prozess für eine erhebliche Verzögerung. Es ist nämlich noch nicht damit getan, dass die Unterhändler bei den Klimakonferenzen zu einer Einigung auf ein post-2012-Abkommen kommen. Um rechtsgültig zu werden, muss das Abkommen auch noch von einer Mindestanzahl von Staaten ratifiziert werden, was in den meisten Staaten ein parlamentarisches Verfahren beinhaltet. Selbst im besten Falle wird dieser Prozess mindestens zwei Jahre benötigen. Die Klimaverhandlungen müssen daher bis spätestens Ende 2009 abgeschlossen werden, damit das Abkommen rechtzeitig in Kraft treten kann, ohne dass ein "Loch" zwischen den Verpflichtungsperioden des Kyoto-Protokolls entsteht.

Hinzu kommt, dass sich die Klimapolitik spätestens seit dem vierten IPCC-Sachstandsbericht in einem Dilemma zwischen Gerechtigkeit zwischen Industrie- und Schwellenländern und den ökologischen Erfordernissen befindet. Zu den Erfordernissen hat der IPCC der Politik ins Stammbuch geschrieben: nötig zur Erreichung des Zwei-Grad-Celsius-Ziels ist eine Reduktion der Industrieländeremissionen um 25 bis 40 Prozent bis 2020 gegenüber dem Stand von 1990 sowie eine "substantielle Abweichung" vom projizierten Trend des Emissionswachstums in den Entwicklungsländern. Das bedeutet, dass nicht nur die Industrieländer, sondern auch die Entwicklungsländer das Steuer drastisch herumreißen müssen.

Die Entwicklungsländer sind jedoch historisch am wenigsten für die Schaffung des Klimaproblems verantwortlich. Zudem sind pro Kopf ihre Emissionen auch nach dem starken Anstieg der letzten zehn Jahre immer noch sehr niedrig. China ist zwar dabei, die USA als größter Emittent zu überholen. Das liegt aber daran, dass 300 Millionen US-Amerikanern 1,2 Milliarden Chinesen gegenüber stehen. Pro Kopf verursacht jeder USA-Amerikaner im Durchschnitt zwanzig Tonnen an Kohlendioxidemissionen, jeder Chinese hingegen lediglich vier Tonnen. In Indien ist es sogar nur eine Tonne. Es lässt sich daher durchaus argumentieren, es sei ungerecht, dass sich die südlichen Länder jetzt schon um die Begrenzung ihrer Emissionen bemühen sollen. Es ist aber ökologisch erforderlich, wenn das Endziel der Klimarahmenkonvention noch erreicht werden soll. Von Nöten ist daher ein Verfahren, das möglichst transparent und nach objektiven Kriterien bestimmt, wer gerechterweise welchen Beitrag zum Klimaschutz leisten soll.

Die post-2012-Verhandlungen – ein weites Feld

Auch wenn im Grundsatz noch alles offen ist, lässt sich bereits voraussagen, dass das post-2012-Abkommen sehr viel komplexer sein wird als das bisherige Kyoto-Protokoll. Die Unterscheidung in Industrieländer und Entwicklungsländer spiegelt den Zustand von Anfang der 1990er Jahre, der jedoch inzwischen deutlich überholt ist. Rasch wachsende Schwellenländer wie Brasilien haben wenig gemein mit verarmten Ländern wie Mali und auch nicht viel mit reichen, Erdöl exportierenden Ländern wie Saudi Arabien. Und selbst zwischen Ländern, die häufig in einem Atemzug genannt werden, wie etwa China und Indien, bestehen de facto erhebliche Unterschiede im Grad der wirtschaftlichen Entwicklung. Erforderlich ist daher ein differenzierteres Vertragswerk, das jedem Land nach seinen nationalen Umständen nicht zuviel aber auch nicht zuwenig zumutet.

Die Frage, wer sich zu welchen Klimaschutzanstrengungen verpflichten soll, ist jedoch nur eines der Probleme, mit denen sich die internationale Klimadiplomatie derzeit konfrontiert sieht. Eng damit verknüpft ist die Frage der finanziellen und technologischen Unterstützung der Entwicklungsländer durch die nördlichen Industriestaaten. Dies ist zum einen eine Frage der Fairness vor dem Hintergrund der unterschiedlichen Verantwortlichkeiten für den Klimawandel, zum anderen verfügt der Süden aber auch rein wirtschaftlich betrachtet nicht über die Fähigkeit, die erforderlichen Anstrengungen aus eigener Kraft zu bewältigen. Tatsächlich sind die Industrieländer bereits durch die Klimarahmenkonvention zur finanziellen und technologischen Unterstützung der Entwicklungsländer verpflichtet. Sehr viel getan hat sich jedoch bisher nicht. Die Entwicklungsländer koppeln daher ihre Bereitschaft, ihren fairen Anteil zum Klimaschutz beizutragen, direkt an die Bereitschaft der Industrieländer, ihre Unterstützungsleistungen deutlich und überprüfbar auszuweiten.

Ein weiteres Thema ist der Schutz der Wälder. Die Vernichtung der Urwälder etwa im Amazonas oder in Indonesien macht nicht weniger als ein Fünftel der weltweiten CO₂-Emissionen aus. Bisher wurde dieses Problem jedoch in den Klimaschutzabkommen noch überhaupt nicht angegangen. Seit 2005 laufen nun Verhandlungen, wie man ein effektives System zum Waldschutz einrichten kann. Auch dies ist ein sehr komplexes Problem, denn es geht letztlich darum, dass die Entwicklungsländer darauf verzichten sollen, ihre Wälder zu nutzen, und dafür wollen sie eine Entschädigung.

Ein weiteres komplexes Thema ist die Anpassung an die Folgen des Klimawandels. Selbst eine Eindämmung des Temperaturanstiegs auf unter zwei Grad Celsius, wie von der EU angestrebt, würde erhebliche Klimaschäden in Form von Meeresspiegelanstieg, stärkeren Dürren, Ausbreitung von tropischen Krankheiten etc. mit sich bringen, und diese werden voraussichtlich am stärksten die ärmsten Länder treffen. Die Opfer verlangen daher, von den Verursachern des Klimawandels bei der Anpassung an dessen Folgen unterstützt zu werden. Auch eine befriedigende Einigung in diesem Bereich wird für die Entwicklungsländer eine der unumgänglichen Bedingungen sein, einem Gesamtpaket für post-2012 zuzustimmen.

Der allergrößte Knackpunkt dürfte allerdings die Frage sein, wie die USA wieder in den internationalen Klimaschutz integriert werden können. Die Bush-Administration repräsentiert mit ihrer Blockadehaltung auf diesem Gebiet immer weniger ihr eigenes Land: Es gibt inzwischen Dutzende von Klimaschutzinitiativen in der Zivilgesellschaft, Wirtschaft, Kommunen und in den Bundesstaaten. Der Kongress debattiert ernsthaft über ein nationales Klimaschutzprogramm. Aber auch wenn George Bush im Januar 2009 von einem progressiveren Präsidenten abgelöst wird, ist noch nicht ausgemacht, dass der politische Prozess in den USA bereits Ende 2009 so weit sein wird, einem post-2012-Abkommen zuzustimmen. Diese Frist ist aber wie oben ausgeführt von sehr wichtiger Bedeutung.

Deutlich wird damit, dass sich die Klimadiplomatie einer enormen Arbeitsbelastung gegenüber sieht. Innerhalb von zwei Jahren muss eine ganze Reihe von hochkomplexen Themen zu einer für alle Seiten befriedigenden Lösung gebracht werden: neue Emissionsziele für die Industrieländer, Integration der USA, Beiträge der Entwicklungsländer (einschließlich einer Methode zur fairen Differenzierung der Beiträge), Finanzierung und Technologietransfer, Anpassung und Waldschutz. Bereits die letzte Klimakonferenz im Dezember 2007 in Bali brachte selbst mehrere Verhandlungsveteranen an den Rand des physischen und psychischen Kollapses.

Fazit

Die Bekämpfung des Klimawandels ist die vermutlich größte Herausforderung, der sich die internationale Staatengemeinschaft im 21. Jahrhundert gegenüber sieht. Bisher haben sich jedoch sowohl die internationale Diplomatie als auch die nationalen politischen Systeme dieser Herausforderung alles andere als gewachsen gezeigt. Trotz des Kyoto-Protokolls, dessen Emissionsziele zudem bei weitem nicht als ambitioniert bezeichnet werden können, steigen die Emissionen in den meisten Industriestaaten bisher weiter an. Hinzu kommen die bisher kompromisslose Blockadehaltung der USA sowie der rasante wirtschaftliche Aufstieg der Schwellenländer.

Ein neues Abkommen für die Zeit nach 2012 muss bis Ende 2009 ausgehandelt sein, um rechtzeitig in Kraft treten zu können. Dies erfordert rasche Einigungen in einer ganzen Reihe von hoch komplexen und politisch hoch umstrittenen Fragen. Allerdings haben sich die Diplomaten auch selber 2009 als Zielmarke gesetzt, ein Verpassen dieser Frist würde daher bei der derzeitigen öffentlichen Brisanz des Themas für die beteiligten Regierungen einen erheblichen Imageschaden verursachen. Der Druck der öffentlichen Meinung machte sich bereits auf Bali bemerkbar, denn keine der Industrieländerregierungen hätte ohne eine Einigung auf einen Verhandlungsfahrplan nach Hause kommen können, selbst die USA nicht. Angesichts des immer stärkeren Bewusstseinswandel in der Öffentlichkeit und auch in der Wirtschaft kann man vermutlich optimistisch sein, dass alle wichtigen Länder im Laufe der Zeit auf einen Klimaschutzkurs einschwenken werden. Die Frage ist allerdings, ob dies auch rechtzeitig im Sinne der neuesten Erkenntnisse der Klimawissenschaft erfolgen wird.