Afrika

20.5.2005

Strukturanpassung und Verschuldung

Reformdilemma

Das zentrale Fehlverständnis von Weltbank und IWF lag im Glauben, das ökonomisch Vernünftige würde sich gleichsam von selbst durchsetzen, ohne auf nennenswerte, weil eigentlich irrationale Widerstände zu treffen. Die Widerstände gegen die SAP von Seiten der herrschenden Eliten waren jedoch keineswegs irrational, da sie selbst gerade von ineffizienten Gesamtstrukturen profitierten.

Die Problematik der Strukturanpassung liegt in den ungleichen Machtverhältnissen zwischen reformbereiten und blockierenden Kräften; sie läßt sich auch als ein Dilemma der schwachen Gewinner und starken Verlierer beschreiben und in folgenden Ausprägungen darstellen:
  • Die ländliche Bevölkerung gehört zu den Gewinnern, während städtische Gruppen den großen Teil der Verlierer umfassen.
Die Landbevölkerung ist in der Regel schwach organisiert und von den Machtzentren weit entfernt. Die Stadtbevölkerung dagegen besteht aus politisch sehr starken Gruppen. Vor allem Staatsbeamte, Studenten und Industriearbeiter sind organisiert und können die Regierung an Ort und Stelle über Protest- und Streikaktionen in Bedrängnis bringen.
  • Die Verlierer sind klar bestimmbare konkrete Gruppen, die Gewinner schwer zu bestimmende abstrakte Gruppen.
Während sich die konkrete Betroffenheit von Gruppen (zum Beispiel freigesetzte Bedienstete von Staatsbetrieben) direkt äußert, sind Gemeinwohlinteressen – wie die Steuerzahlenden in ihrer Gesamtheit – kaum organisiert.
  • Die Maßnahmen müssen von potentiellen Verlierern umgesetzt werden.
Die Bediensteten des Staates müssen die Reformen umsetzen, die häufig eine Reduzierung ihrer eigenen Arbeitsplätze zur Folge haben. Ihre Motivation, den Reformprozeß zu behindern, ist naheliegenderweise sehr hoch. Es handelt sich hierbei um ein institutionelles Dilemma zwischen dem Staat als Vertreter des Gemeinwohles und dem Staat als Gesamtheit seiner Bediensteten
  • Mittel- und langfristige ökonomische Wirkungen stehen kurzfristigen politischen Zyklen gegenüber.
Eine wirtschaftliche Erholung stellt sich in der Regel erst nach einer längeren Phase durchgehender und schmerzhafter Strukturmaßnahmen, wie zum Beispiel durch eine strikte Sparpolitik, ein. Eine Durststrecke zu Beginn der Reformen stellt vor allem dann ein Problem dar, wenn bald darauf Wahlen stattfinden. Falls die Durststrecke noch nicht überwunden ist, besteht die Gefahr, daß die Reformer von den Wählerinnen und Wählern bestraft und die Maßnahmen rückgängig gemacht werden.

Zusammenfassend ist festzustellen, daß Weltbank und Internationaler Währungsfonds in vielen Fällen die politische Logik der Strukturanpassung unterschätzten. In der Annahme, die vorgeschlagenen Maßnahmen würden vollzogen, schürten sie zu hohe Erwartungen für Afrikas wirtschaftliche Entwicklung. Lange Zeit fehlte die Einsicht, daß externe Akteure begrenzte Einflußmöglichkeiten haben, wenn der Wille der Regierungen fehlt, die Maßnahmen umzusetzen.

Die insgesamt ernüchternden Ergebnisse der klassischen Strukturanpassungspolitik in Afrika und die neuen Herausforderungen (Flächenkriege, Legitimationsverlust des Staates) führten zur Entwicklung neuer Kooperationsformen, insbesondere partizipativen Ansätzen, die die betroffene Bevölkerung in die Projektplanung einbeziehen und die Ausführung der Projekte bei mangelndem Regierungsengagement Nicht-Regierungsorganisationen übertragen. Das Ziel muß es dabei sein, die Gewinner der Strukturanpassung politisch so zu stärken, daß sich die Wahrscheinlichkeit der Durchführung von SAP in der Zukunft erhöht.

Zudem sollten die Konditionalitäten strikter als früher angewendet werden, so daß ein schnellerer und stärkerer Rückzug aus der Kooperation erfolgt, wenn die Erfolgsaussichten der SAP gering sind. Dadurch steht mehr Geld für die Länder mit glaubhafter Reformpolitik zur Verfügung, so daß die Mittel insgesamt selektiver vergeben werden können.

Darüber hinaus müssen Weltbank und IWF pragmatischer werden. Der Zwang zur Umsetzung von unpopulären Maßnahmen über eine Konditionierung der Mittel ist immer eine schlechtere Lösung als die Unterstützung sinnvoller Initiativen, die aus den Ländern selbst kommen. Die Eigeninitiativen mögen nicht immer dem entwicklungspolitischen Ideal der Geber entsprechen, die Selbstverantwortung der Entwicklungsländer erhöht jedoch die Chance der Durchführung der Maßnahmen. Solange es sich dabei um "zweitbeste" Lösungen handelt, sind sie unrealistischen Idealkonzepten vorzuziehen.

Da eine nachhaltige Entwicklung nur von den Ländern selbst kommen kann, muß in bestimmten Fällen auch eingestanden werden, daß von außen keine Lösungen erzwungen werden können. An Weltbank, IWF und die anderen Akteure der Entwicklungszusammenarbeit bleibt nur die Mahnung zu Bescheidenheit in ihren Ansprüchen und Geduld, bis sich die internen Rahmenbedingungen in Afrika verbessern.

Quellentext

Entschuldungsinitiative

Die Strukturanpassungsprogramme und andere Maßnahmen der Entwicklungshilfe brachten für Afrika keine wirtschaftliche Erholung, so daß sich die Schulden immer mehr erhöhten, obwohl es sich bei den Krediten von Weltbank und IWF in Afrika fast ausschließlich um zinslose Darlehen handelte. Durch den Rückzug privater Kreditgeber vergrößerte sich die Verantwortung der beiden Finanzinstitutionen, die zusammen mit den sieben führenden Industriestaaten und anderen multilateralen Organisationen, vor allem den regionalen Entwicklungsbanken, für fast die gesamten afrikanischen Schulden bürgen. Die zunehmende Schuldenlast, die in vielen Staaten selbst bei konsequenter Umsetzung der Strukturreformen nicht mehr zu bewältigen war, führte zu verstärkten Forderungen nach einem Schuldenerlaß für die ärmsten Länder.

Im Herbst 1996 wurde von der Weltbank und dem IWF die Entschuldungsinitiative zugunsten der hochverschuldeten armen Staaten, den sogenannten HIPCs (Highly Indebted Poor Countries), initiiert, die auf dem Kölner G8-Gipfel der führenden Industriestaaten im Juli 1999 ausgeweitet wurde. Das Ziel der HIPC-Initiative ist es, den Schuldenstand der Entwicklungsländer auf ein tragbares Maß zu reduzieren, so daß sie mit den entsprechenden wirtschaftspolitischen Maßnahmen wieder aus eigener Kraft die Schulden abbauen können.

Entwicklungsländer können ihre Schulden erlassen bekommen, wenn

  • sie mit einem Einkommen von weniger als 930 US-Dollar „weiche Kredite“ bei der Weltbank-Tochter IDA leihen können;
  • ihre Schulden auch mit bisherigen Umschuldungsmaßnahmen und bestem Willen, Wirtschaftsreformen durchzuführen, nicht mehr abgebaut werden können. Die Maßzahl für einen nicht mehr tragfähigen Schuldenstand wurden auf 150 Prozent des Verhältnisses von Schuldenstand zu Exporten verringert (ursprünglich 200–250 Prozent);
  • sie eine dreijährige Periode konsistenter Wirtschafts- und Sozialpolitik (zum Beispiel Umsetzung von Strukturreformen, Förderung der Grundschulbildung) vorweisen können. Eine ursprünglich zweite dreijährige Periode soll nun verkürzt werden können, sobald die Entwicklungsländer die vereinbarten Maßnahmen umgesetzt haben.
Finanziert wird die Entschuldung über einen speziellen Fonds, der sich aus den Gewinnen von Weltbank/IWF und Beiträgen anderer internationaler Organisationen sowie der Industrieländer speist; desweiteren wurde auf dem Kölner G8-Gipfel vereinbart, Goldreserven des IWF zu verkaufen und auf die Rückzahlung von bilateralen Schulden zu verzichten.

Die Gesamthöhe des Schuldenerlasses beläuft sich auf eine Größenordnung von 60 bis 70 Milliarden US-Dollar und bildet damit etwa ein Drittel der Gesamtschulden von 200 Milliarden US-Dollar der betreffenden Staaten.

Uganda und Bolivien (1998) sowie Guyana und Moçambique (1999) profitierten als erste Staaten vom Schuldenerlaß dieser Initiative. Die Schulden Ugandas reduzierten sich dadurch von 1,9 Milliarden auf 1,5 Milliarden US-Dollar; die von Moçambique um 1,7 Milliarden auf eine Milliarde US-Dollar. Als die nächsten Kandidaten sind vorgesehen: Mali, Burkina Faso, Elfenbeinküste, Benin und Senegal.

Kritische Aspekte der Entschuldung:

  • Schuldenerlaß belohnt schlechte Regierungsführung. Wenn die Entwicklungshilfe früher sachgerecht eingesetzt worden wäre, hätte sich die Verschuldungsfrage in der gegenwärtigen Tragweite nicht gestellt. Deshalb müssen die grundlegenden Probleme in den betreffenden Entwicklungsländern selbst gelöst werden, damit sich die Schuldenfrage innerhalb kurzer Zeit nicht erneut stellt.

  • Umschichtung zum Nachteil gut geführter Regierungen. Je mehr Schulden erlassen werden, desto geringer sind die Mittel für zukünftige Projekte, die in überproportinaler Weise für Staaten mit guter Regierungsführung vorgesehen sind.
  • Falsches Signal an private Investoren. Eine Entschuldung, die auch Handelsschulden einschließt, sendet ein falsches Signal an private Investoren, die noch zögerlicher in Afrika investieren werden, wenn der Schuldendienst nicht geleistet und dies dabei noch international sanktioniert wird.
Allerdings könnte mit einer breiten Entschuldung insofern eine Wende der Entwicklungspolitik eingeleitet werden, als der Teufelskreis der Refinanzierung alter Schulden durch die Entwicklungshilfegeber durchbrochen werden kann. Um die Anhäufung neuer Schulden durch afrikanische Regierungen zu vermeiden, müßte gerade in Afrika vor allem die Zusammenarbeit mit schlecht geführten Regierungen reduziert werden. Gegenwärtig behindert der hohe Schuldenstand eines Entwicklungslandes insbesondere Weltbank und IWF paradoxerweise auch bei noch so pessimistischen Reformaussichten den Abbruch der Kooperation, da dadurch die Rückzahlung der Schulden gefährdet würde. Unter der Bedingung, daß Strukturanpassungskredite in Zukunft selektiver und zurückhaltender vergeben werden, wäre der Kölner G8-Beschluß insofern bedeutsam, als er ein wichtiges Element einer Rückzugsstrategie der Geberstaaten aus Afrika bilden würde.

Wolfgang Fengler



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