Afrika
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Die regionale Integration und Kooperation in Afrika südlich der Sahara


20.5.2005
Regionale Integration und Kooperation gilt als ein wesentlicher Baustein zur Überwindung der wirtschaftlichen, politischen und sozialen Strukturschwächen Afrikas. Zu den viel versprechendsten Kooperationen gehören die westafrikanische "Economic Community of West African States" (ECOWAS) und die "Southern African Development Community" (SADC) im südlichen Afrika. Sie verfügen über äußerst differierende Ausgangsbedingungen und verfolgen unterschiedliche Strategien.


Auszug aus:
Aus Politik und Zeitgeschichte (B 13-14/2002) - Die regionale Integration und Kooperation in Afrika südlich der Sahara

I. Ausgangsbedingungen



Die neunziger Jahre waren nicht nur eine Dekade des fundamentalen Wandels für Europa, sondern auch für Afrika südlich der Sahara. Eine Welle der Demokratisierung erfasste den Kontinent - und verschonte kaum ein autoritäres Regime. Wenig beachtet, entfaltete sich auch eine Welle der regionalen Integration und Kooperation, deren Beginn der Vertrag von Abuja aus dem Jahre 1991 markiert. [1]

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  • Diese Regionalisierung unterscheidet sich in ihrem Charakter fundamental von den ersten Anstrengungen grenzüberschreitender Zusammenarbeit afrikanischer Staaten in den späten sechziger, frühen siebziger Jahren. Regionale Integration verfolgte damals zwei Hauptzielsetzungen: erstens die Überwindung oder zumindest Milderung der künstlichen Trennung der afrikanischen Völker durch die kolonialen Grenzen; zweitens die Beendigung der neokolonialen Abhängigkeit der jungen afrikanischen Staaten von den ehemaligen Kolonialmächten und den neokolonialen USA. Entsprechend hatte sich die regionale Zusammenarbeit der Importsubstitution und - zumindest rhetorisch - dem Pan-Afrikanismus verschrieben. Der neue Regionalismus der neunziger Jahre hat sich dagegen dem Paradigma der Weltmarktintegration verschrieben. Durch regionale Integration sollen afrikanische Ökonomien international wettbewerbsfähig, für Auslandsinvestoren attraktiv und in die Lage versetzt werden, den Globalisierungsprozess aktiv mitzugestalten. Zentrale Elemente dieser außenorientierten Strategie sind die Senkung von Zolltarifen, die Harmonisierung nationaler Wirtschaftspolitiken, volkswirtschaftliche Deregulierung, die Standardisierung von Normen und Verfahren, die Liberalisierung des Banken- und anderer Dienstleistungssektoren sowie die Erleichterung von grenzüberschreitenden Investitionen. Diese Neuorientierung ist Folge des wirtschaftlichen Niedergangs Afrikas in den achtziger Jahren, seiner ökonomischen und politischen Marginalisierung nach dem Ende des Ost-West-Konflikts. Dieser Beitrag vergleicht zwei afrikanische Regionalorganisationen: die westafrikanische "Economic Community of West African States"[2] (ECOWAS) und die "Southern African Development Community" [3] (SADC) im südlichen Afrika. Beide Organisationen gehören zu den vielversprechendsten Ansätzen regionaler Integration in Afrika. Sie decken zwei verschiedene Regionen ab, verfügen über äußerst differierende Ausgangsbedingungen und verfolgen unterschiedliche Integrations- und Kooperationsstrategien.

    Die SADC ist formal gesehen eine junge Organisation. Ihr Gründungsvertrag stammt aus dem Jahr 1992. Sie ging aus der alten "Southern African Development Co-ordination Conference" (SADCC) hervor, wobei der Wegfall des zweiten "C" nicht nur eine kosmetische Änderung, sondern eine Ausweitung der Zielsetzung bedeutete: Statt ausschließlicher Sektorkooperation, um die Abhängigkeit der so genannten Frontlinienstaaten von Südafrika zu mildern, stand nun Integration im südlichen Afrika im Vordergrund der Anstrengungen. Nach dem Ende des Apartheid-Regimes in Südafrika galt es, den potenziellen Hegemon einzubinden sowie seine Wirtschaftskraft und seine wirtschaftliche Dynamik für die Mitgliedsländer der SADC nutzbar zu machen.

    Die ECOWAS kann bereits auf eine 25-jährige Existenz zurückblicken, pflegte aber bis zu Beginn der neunziger Jahre ein Dornröschendasein. Die verstärkte Hinwendung der EU zur SADC sowie die deutlich spürbaren Bemühungen der frankophonen Staaten Westafrikas, ihre Integration voranzutreiben, dürften - zusätzlich zu den eingangs genannten - wesentliche Gründe der Wiederbelebung der ECOWAS gewesen sein. Formalen Ausdruck fand dies in der Unterzeichnung eines überarbeiteten Gründungsvertrags 1993. Dennoch hat sich die grundlegende Ratio der Existenz der ECOWAS nicht entscheidend verändert: Nach wie vor gilt sie als Versuch Nigerias, seinem regionalen Vormachtstreben - in Konkurrenz zu Frankreich - einen institutionalisierten Rahmen zu geben.

    Westafrika ist mit beträchtlichen Vorkommen hochwertigen Erdöls, international bedeutsamen Gold-, Bauxit-, Eisenerz-, Uran- und Diamantenlagern selbst im internationalen Vergleich gut ausgestattet. Die Bevölkerungszahl des regionalen Marktes ist hoch, wenngleich die Nachfrage privater Haushalte aufgrund des geringen Einkommensniveaus relativ niedrig ist. Der intraregionale Handel mit einem Anteil von um die zehn Prozent am gesamten Außenhandel der Mitgliedsländer [4] wird durch Ausfuhren Nigerias und der Elfenbeinküste sowie in geringerem Maße Ghanas und Senegals in die kleineren Nachbarländer und die Binnenstaaten dominiert. Zugleich gibt es aber eine gewisse Bereitschaft der Ausfuhrstaaten der Region, für Einnahmeverluste und Handelsverschiebungen, die aus der regionalen Integration resultieren, Kompensationszahlungen zu leisten. Schmuggel ist ein zentraler Bestandteil der informellen Ökonomie. Das regionale Wirtschaftswachstum hat sich nach einer Boom-Phase Mitte der neunziger Jahre wieder deutlich abgeschwächt. Die Infrastruktur ist in den Bevölkerungszentren der Region strukturell überlastet, das regionale Verkehrswege-, Kommunikations- und Stromnetz durch Gewaltkonflikte und mangelnde Instandhaltung an entscheidenden Stellen unterbrochen.

    Das südliche Afrika übertrifft das Wirtschaftspotenzial Westafrikas bei weitem. Es verfügt nicht nur über umfangreiche mineralische Rohstoffe - Erdöl, Diamanten, Gold, Eisenerze, Kupfer, Uran - und ein weltweit herausragendes hydro-elektrisches Energiepotenzial, sondern auch über eine Volkswirtschaft, die international als einzige Afrikas zu den Emerging markets gerechnet wird: Südafrika. Daneben weist Simbabwe einen durchaus bedeutsamen Industriesektor auf. Obschon die wirtschaftlichen Probleme Südafrikas groß sind, besteht berechtigte Hoffnung auf eine Lokomotivfunktion. Jene bedingt allerdings auch, dass der intraregionale Handel mit einem Anteil von 20 Prozent am Gesamthandel der Mitgliedsstaaten einseitig von südafrikanischen Exporten in die Region dominiert wird und die Nachbarländer mehr und mehr von südafrikanischen Investoren penetriert werden. Dies verursacht wirtschaftliche Abwehrreaktionen, insbesondere in Simbabwe - zusätzlich genährt durch die Weigerung Südafrikas, den Gewinn, den es aus den Exporten in die Region zieht, durch Transferzahlungen zumindest teilweise zu kompensieren. Das regionale Wirtschaftswachstum war in den neunziger Jahren mäßig. Eine relativ gut ausgebaute und funktionierende physische Infrastruktur im Süden der Region steht dem fast völligen Verfall und der weiträumigen Zerstörung von Verkehrswegen, Kommunikationsverbindungen und der Energieversorgung im Norden gegenüber.

    Die beiden Vergleichsregionen sind traditionell durch eine hohe Mobilität ethnischer Gruppen und Arbeitskräfte gekennzeichnet, was wiederum zu einer intensiven ethnisch-regionalen Vermischung führte. Die primären Aufnahmeländer der Arbeitsmigration der vergangenen Jahrzehnte waren im westlichen und südlichen Afrika Südafrika, die Elfenbeinküste, Nigeria, Senegal, Simbabwe und Ghana. Der Zustrom von Arbeitssuchenden hat in den Aufnahmeländern zu einem spürbaren Anstieg von Xenophobie geführt, die sich immer häufiger gewaltsam Bahn bricht. Darüber hinaus hat die koloniale Grenzziehung, insbesondere in West-, aber auch im südlichen Afrika, Volksgruppen zerschnitten. Unterdrückung von oder Aggressivität gegen eine Volksgruppe in einem Staat mobilisiert zuweilen grenzüberschreitende Solidarität bei den Volksgenossen, was wiederum zu zwischenstaatlichen Konflikten und Spannungen führen kann.

    Der kulturelle Austausch der autochthonen Völker der Regionen war in der vorkolonialen Phase intensiv, insbesondere der Mischbevölkerungen in Westafrika. Allerdings war diese Region von der zersplitternden Wirkung des Kolonialismus am nachdrücklichsten betroffen. Die Spaltung der an sich ineinander verzahnten Region in französische und englische Kolonialgebiete ließ über die Jahrzehnte der Kolonialherrschaft nicht nur unterschiedliches Staatsverständnis und Sprachprobleme wachsen, sondern schlug sich auch in tiefgreifenden kognitiven Dissonanzen nieder, die Ursache für wechselseitiges Misstrauen und schwach ausgeprägte Kooperationsbereitschaft zwischen anglophonen und frankophonen Staaten der Region sind. Gemeinsame historische Erfahrungen und die systemischen Vorgaben der britischen Kolonialherrschaft erleichtern demgegenüber die regionale Kooperation im südlichen Afrika. Der Prozess regionaler Vertrauensbildung wurde allerdings in der, für einige Länder kurzen, nachkolonialen Zeit durch zwei Faktoren gestört: erstens durch die Prägung Angolas und der DR Kongo durch die portugiesische bzw. belgische Kolonialherrschaft - Mosambik ist mittlerweile weitgehend in den anglophonen Block integriert -, die zudem nur geringe Aufbauleistungen erbrachten; und zweitens durch die Unterwerfung Simbabwes, Namibias und Südafrikas unter die Apartheidherrschaft, deren Erbe Südafrika selbst nach dem Ende der Minderheitsdiktatur den Zugang zu den Nachbarländern der Region noch immer erschwert. Andererseits förderte der gemeinsame Widerstand gegen die Apartheidherrschaft eine gewisse Solidarität zwischen den nationalen Befreiungsbewegungen.

    Die Qualität der sozialen Infrastruktur hat in beiden Regionen in den vergangenen zehn Jahren abgenommen. Gesundheits- und Bildungswesen haben unter der Einschränkung der Staatsausgaben generell und unter falscher Prioritätensetzung beim Einsatz der knappen öffentlichen Mittel darüberhinaus gelitten. Gemessen an HDI, Analphabetenrate, Lebenserwartung und Anteil der absolut Armen an der Gesamtbevölkerung muss Westafrika als die unterentwickeltere Region gelten. Der relativ positive Wert im südlichen Afrika wird durch den vergleichsweise hohen Entwicklungsstand Südafrikas verzerrt, der wiederum das erhebliche Niveaugefälle zwischen Ober- und Unterschicht in der Kaprepublik nicht widerspiegelt.

    In Bezug auf die politischen Rahmenbedingungen sind sowohl Westafrika als auch das südliche Afrika gespalten, wobei die Extreme bei letzterem noch weiter auseinander liegen. Mit Südafrika, Namibia, Botswana und Mauritius verfügt die Region des südlichen Afrika über vier Staaten, die als relativ stabil und demokratisch gefestigt gelten können. Die Fähigkeit dieser Staaten, administrative, wirtschaftliche und soziale Prozesse zu steuern, ist vergleichsweise hoch. Gewalt als Mittel der Auseinandersetzung ist auf wachsende Kriminalität und sich spontan Bahn brechende soziale Spannungen beschränkt. Angola und die DR Kongo liegen am anderen Ende des Spektrums, geprägt von Gewaltherrschaft, Bürgerkrieg und Staatszerfall. Seit Ende der Apartheid in Südafrika ist die Region von zwischenstaatlichen bewaffneten Konflikten verschont geblieben. Allerdings liegt im Misstrauen Simbabwes und auch anderer Staaten der Region gegenüber unterstellten südafrikanischen Hegemonialbestrebungen ein zentraler Hemmschuh für ein Fortschreiten des Integrationsprozesses. Problematisch ist auch die hohe Abhängigkeit einiger Länder der Region von Zolleinnahmen, besonders in jenen, die bisher noch nicht mit Südafrika in einer Zollunion vereint sind. [5]

    In Westafrika ist eine demokratische Konsolidierung bisher nur Benin, Senegal, Ghana und - mit wesentlichen Einschränkungen - Mali gelungen. Angesichts der historischen Erfahrungen in der Region kann allerdings auch in diesen Fällen nicht von einem hohen Maß an politischer Stabilität ausgegangen werden. Die Region weist seit der Unabhängigkeit die im internationalen Vergleich höchste Anzahl von Staatsstreichen auf. Auch während der Periode der Demokratisierung in den neunziger Jahren gab es eine Reihe von Rückschlägen in Form von Militärputschen. In Sierra Leone hält der Bürgerkrieg an - mit wesentlicher Beteiligung von Staaten der Region auf beiden Seiten der Front.

    Darüber hinaus gibt es zahlreiche weitere Spannungen zwischen Nachbarländern Westafrikas. Jederzeit droht ein Wiederaufbrechen kriegerischer Auseinandersetzungen. So werden beispielsweise die sozialen Konflikte in Nigeria zwischen Volksgruppen und Religionen immer häufiger gewaltsam ausgetragen. Die Steuerungsfähigkeit selbst der wirtschaftlich relativ entwickelten Staaten ist mäßig, in anderen reicht sie kaum über die Hauptstadt hinaus. Organisierte Kriminalität und Schmuggel haben die Region weitgehend durchdrungen, Kriegsherren sind in Teilräumen an die Stelle staatlicher Machtausübung getreten. Die Abhängigkeit der Staatshaushalte von Zolleinnahmen übertrifft im Durchschnitt die des südlichen Afrika bei weitem. Sie schwankt für die Mehrzahl der Mitgliedsländer zwischen 30 und 50 Prozent! [6]


    Fußnoten

    1.
    Vgl. Walter Kennes, African Regional Integration, in: Daniel Bach, Regionalization in Africa. Integration and Disintegration, Oxford 1999, S. 27. Der Vertrag von Abuja definiert einen äußerst ehrgeizigen Zeitplan für die Schaffung einer afrikanischen Wirtschaftsunion. Zentrale Bausteine dieses kontinentalen Integrationsprojekts sind regionale Organisationen.
    2.
    Mitgliedsstaaten: Nigeria, Niger, Ghana, Elfenbeinküste, Senegal, Benin, Togo, Guinea, Guinea-Bissau, Kap Verde, Mali, Liberia, Sierra Leone, Burkina Faso.
    3.
    Mitgliedsstaaten: Südafrika, Angola, Tansania, Simbabwe, Mosambik, Botswana, Namibia, Malawi, DR Kongo, Mauritius, Seychellen, Lesotho, Swasiland, Sambia.
    4.
    Eigene Berechnungen nach IWF.
    5.
    In Südafrika und Sambia liegt der Anteil der Zölle an den Staatseinnahmen unter 10'%, in Botswana und Simbabwe um die 17'%, in Malawi und Mosambik knapp über 20'%, in Tansania, Namibia, und Mauritius um die 30'% und auf den Seychellen, in Lesotho und Swasiland beträchtlich über 40'% (Quelle: Weltbank).
    6.
    Quelle: Weltbank.

     

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