Dossierbild: USA (Freiheitsstatue)

2.10.2008 | Von:
Prof. Dr. Peter Lösche

Macht und Ohnmacht der Exekutive

Kontrollinstanzen

Einschränkung präsidentieller Macht findet aber auch durch den Kongress statt, auf den weiter unten eingegangen wird. Dieser steht dem Präsidenten als Kontrollorgan gegenüber. Der Präsident kann sich auf keine Mehrheit im Parlament stützen, selbst wenn in Senat und Repräsentantenhaus Abgeordnete seiner Partei die Mehrheit haben, da Fraktionsdisziplin nicht existiert. Der Präsident muss sich ad hoc und quer durch alle Parlamentarier Unterstützung für seine Vorhaben suchen. Er tritt beim Kongress regelrecht als Lobbyist auf und entsendet ganze Heerscharen von Beratern und von parlamentarischen Verbindungsleuten zum Kapitol, um die Abgeordneten für sich zu gewinnen. Und im Ernstfall, wenn ein für ihn ganz wichtiger Gesetzentwurf oder Personalvorschlag zur Abstimmung steht, kontaktiert er die Repräsentanten und Senatoren höchst persönlich. Er lädt sie zum Frühstück oder zum Dinner ein, zu Staatsempfängen, lässt sie in der Airforce One mitreisen - immer darauf bedacht, dass auch die lokale Presse dabei ist und die Gelegenheit zu Fotos des Umworbenen mit dem Präsidenten nutzt. Der Präsident kann auch dafür sorgen, dass Bundesgelder schneller und ausgiebiger in den Wahlkreis eines Abgeordneten oder den Einzelstaat eines Senatsmitglieds fließen. Und wenn alles nicht hilft, kann ein Präsident auf Informationen des FBI oder eines anderen Geheimdienstes zurückgreifen und einen Parlamentarier unter Druck setzen, Begebenheiten aus seinem Privatleben andeuten. Lyndon B. Johnson soll darin ein Meister gewesen sein.

Dennoch reißen die Klagen der Präsidenten nicht ab, dass der Kongress sich der politischen Führung des Weißen Hauses nicht ausreichend anvertraue. So bemerkte Gerald R. Ford (1974-1977), Nachfolger von Richard Nixon, in einer Zeit, in der der Kongress versuchte, nach dem Vietnamkrieg und der Watergate-Affäre die Außenpolitik wieder stärker an sich zu ziehen: "Wir können es uns nicht leisten und haben dazu auch keine Zeit, das Land von 535 Außen- und Verteidigungsministern regieren zu lassen." Und der Entwurf für den Bundeshaushalt, der im Office of Management and Budget des Executive Office ausgearbeitet wird und den der Präsident dem Kongress zuleiten muss, wird vom Parlament in der Regel gnadenlos zerpflückt, ist bei seiner Ankunft auf dem Kapitol oft nicht mehr das Papier wert, auf dem er gedruckt wurde. "Dead on arrival" heißt es dann. Kurz: Der Kongress fungiert als mächtiger Kontrolleur des Präsidenten, stellt ein Gegengewicht zur Macht des Weißen Hauses dar.

Peter Lösche

Fragmentierte Außenpolitik

Viele Präsidenten haben überhaupt keine außenpolitische Erfahrung - wie George W. Bush, erfolgreicher Gouverneur von Texas, aber kein Experte für internationale Beziehungen. Entscheidet in diesem Fall der Stabschef im Weißen Haus oder die Sicherheitsberaterin? Welche Kompetenzen haben der Secretary of State, der Secretary of Defense, also der "Außenminister" und der "Verteidigungsminister"? Zudem sind in der Exekutive noch andere mit Außenpolitik befasst, zum Beispiel der Botschafter der USA bei den Vereinten Nationen oder der Sonderbeauftragte für Außenhandel. Denkbar ist aber auch, dass alte politische Freunde des Präsidenten ihn beraten.

Alle kämpfen um das Ohr des Präsidenten, wollen ihre Vorschläge vortragen und erläutern. Gelegentlich versichern sie sich dabei der Unterstützung der Medien, indem sie beispielsweise der "New York Times", "Newsweek" oder Fernsehjournalisten etwas zutragen, die dann ihrerseits für öffentliche Aufmerksamkeit sorgen. Es kann aber geschehen, dass alle maßgeblichen Ratgebenden zur gleichen Zeit reden, sich widersprechen, öffentlich streiten. Eine Administration redet häufig mit vielen Zungen, zuweilen auch "mit gespaltener Zunge". Die Europäer fragen sich dann ratlos, welche Außenpolitik nun die des Präsidenten sei. Dieses scheinbare Chaos ist aber nur ein Zeichen dafür, dass in der Regierung gerade ein Machtkampf stattfindet. Wer schließlich das Ohr und dann die Hand (zur Unterschrift) des Präsidenten gewinnt, hängt nicht zuletzt von der Persönlichkeit des einzelnen Beraters ab, von seinen Kenntnissen und seiner Kompetenz, von seinem Charisma, seinen Erfahrungen und seinem persönlichen Verhältnis zum Präsidenten. Daher kann es auch passieren, dass die Entscheidungsgewalt von Administration zu Administration, ja zuweilen auch während einer Präsidentschaft wechselt.
Ein Beispiel bietet die erste Administration von George W. Bush, die Präsidentschaft eines unerfahrenen Außenpolitikers. Seine Sicherheitsberaterin Condoleezza Rice, eine Expertin für internationale Beziehungen, erläuterte und übersetzte Bush manche komplizierte Konstellation und bevorstehende Entscheidungen. Außerdem gab es den Secretary of State, Colin Powell, einen erfahrenen Militär und ehemaligen Generalstabschef der US-Streitkräfte. Er galt als Taube, als Befürworter eines gemäßigten sicherheitspolitischen Vorgehens, nicht zuletzt, weil er Krieg am eigenen Leib erfahren hatte und das Vietnamtrauma der Streitkräfte nur zu gut nachzuvollziehen vermochte. Anders der "Verteidigungsminister" Donald Rumsfeld, der in verschiedensten Administrationen auf vielen Posten tätig war und zwischenzeitlich in der freien Wirtschaft arbeitete. Er gilt als "Falke", als Verfechter einer Politik der Stärke. Nicht zu vergessen der Vizepräsident, Richard Cheney, ebenfalls ein "Falke", der viele außenpolitische Erfahrungen gesammelt hat, Mitglied des Repräsentantenhauses war und Vorstandsvorsitzender eines transnationalen Konzerns. Er mischte sich wie keiner seiner Vorgänger in die Politikformulierung ein, gerade auch in die Außenpolitik. Auch der Chef der CIA, George Tenet, hatte in sicherheitspolitischen Angelegenheiten ein gewichtiges Wort mitzureden, verlor allerdings, als in der kriegerischen Auseinandersetzung mit dem Irak dort keine Massenvernichtungswaffen gefunden wurden, an Einfluss und trat im Juni 2004 von seinem Amt zurück. Bleibt Paul Wolfowitz, der als Professor für Internationale Politik an den Eliteuniversitäten Yale und John Hopkins lehrte, aber auch mehrfach politische Posten innehatte. In seiner Funktion als Vize-Verteidigungsminister nahm er an allen wichtigen Beratungsrunden teil. Wer von diesem Personenkreis den größten Einfluss hatte und in der politischen Wirklichkeit die Außenpolitik bestimmte, blieb bis zum Ende der ersten Amtszeit George W. Bushs Spekulation.
Allenfalls lässt sich die Erkenntnis ableiten, dass der außenpolitische Entscheidungsprozess in den einzelnen Administrationen jeweils nur schwer durchschaubar ist, zumal noch die anderen Akteure in diesem Politikfeld in die Analysen einbezogen werden müssen, etwa der Kongress mit den entsprechenden Ausschüssen in beiden Kammern, aber auch unzählige Verbände, die nicht zuletzt an der Außenhandelspolitik besonders interessiert sind. Hinzu kommen Expertengremien, die so genannten Denkfabriken und Universitäten mit hochkarätigen Forschungsinstituten. Insgesamt ist die Exekutive in den USA extrem fragmentiert. Und genau dies schränkt Macht und Einfluss des Präsidenten ein, er kann sich - zugespitzt formuliert - nicht einmal seiner eigenen Regierungsbehörden sicher sein.

Doch noch weitere Barrieren und Gegengewichte grenzen Macht und politische Spielräume eines Präsidenten ein. Sie werden hier nur kurz erwähnt, weiter unten werden sie eingehender behandelt werden. So kommt dem Föderalismus und dem Lokalismus, die beide in den USA lebendig sind, eine viel größere Bedeutung zu als in Deutschland. Dies zeigt sich nicht zuletzt darin, dass der Präsident mit seinen Mitarbeitern auch gegenüber den Gouverneuren der Einzelstaaten, gegenüber den Bürgermeistern sowie gegenüber den Vereinigungen der Kreise und anderer Gebietskörperschaften als Lobbyist tätig werden muss, will er auch nur einige Aspekte seiner Wirtschafts-, Sozial-, Innen- und Umweltpolitik verwirklichen. Er ist auf deren Duldung, ja häufig auch Kooperation angewiesen.

Ferner spielt die Judikative in Bezug auf die Eindämmung präsidentiellen Einflusses eine mindestens so große Rolle wie in Deutschland das Bundesverfassungsgericht gegenüber Kanzler und Kabinett. So hat etwa unter Nixon der Supreme Court wiederholt und ausdrücklich die Macht des Präsidenten beschnitten. Er hat bestimmt, der Präsident dürfe das Budgetrecht des Kongresses nicht dadurch aushöhlen, dass vom Parlament für bestimmte Maßnahmen beschlossene Mittel von ihm nicht ausgegeben würden. Zudem entschied er, dass der Präsident dem Kongress nicht Informationen vorenthalten dürfe. Auch das Recht des Präsidenten, Bundesrichter zur Ernennung vorzuschlagen, hat nicht dazu geführt, dass die Judikative an die politische Leine des Weißen Hauses gelegt worden wäre. Vielmehr entsprechen häufig frisch ernannte Richter des Supreme Courts nicht den politischen Erwartungen, die ein Präsident bei ihrer Nominierung in sie gesetzt hatte. Sie urteilen zu liberal oder zu konservativ, kurz: unabhängig. Präsidentielle Macht wird also immer wieder durch die Unabhängigkeit der Gerichte beschnitten.

Schließlich begrenzen heute die Medien die Macht des Präsidenten wie nie zuvor in der amerikanischen Geschichte. In den USA gibt es die Tradition des investigativen Journalismus, der systematisch politischen und anderen Skandalen auf der Spur ist. Es waren letztendlich Journalisten der "Washington Post" und auch der "New York Times", die die Watergate-Affäre aufgedeckt und Nixons Rücktritt erzwungen haben. Alle Nachfolger dieses Präsidenten wissen seitdem um die Folgewirkungen derartiger politischer Skandale und Tricks, wenn diese in den Medien aufgedeckt werden.


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