Dossierbild: USA (Freiheitsstatue)

2.10.2008 | Von:
Prof. Dr. Peter Lösche

Macht und Ohnmacht der Exekutive

Wege aus dem Machtdilemma

Wie kann ein Präsident bei soviel Gegenmacht, Kontrolle und Aufteilung von Macht überhaupt die Richtlinien seiner Politik durchsetzen, wie kann er angesichts strukturell bedingter politischer Fragmentierung erfolgreich regieren? Analytiker, Journalisten und ehemalige Präsidentenmitarbeiter, die die Ohnmacht ihres Chefs von innen her erlebt und erlitten haben, geben eine Antwort: Präsidentielle Macht besteht hauptsächlich in der Fähigkeit, andere zu überzeugen. Ein starker Präsident muss erfolgreich verhandeln, vermitteln, schlichten, Kompromisse schließen, Konsens herstellen und zuweilen auch manipulieren können. Er wird immer wieder versuchen, die unterschiedlichsten Koalitionen zu schmieden: im Kongress, um eine Mehrheit für favorisierte Gesetzentwürfe zu erhalten, in der eigenen Exekutive, damit die Gesetze dem präsidentiellen Willen entsprechend umgesetzt werden, und in der Wählerschaft, um Wahlen zu gewinnen bzw. wieder gewählt zu werden. Die Zauberformel lautet: "Überzeugen", Persuasion, und das ohne Unterlass. Präsident Truman hat dies einmal folgendermaßen beschrieben: "Ich sitze hier den ganzen Tag und versuche, Leute davon zu überzeugen, Dinge zu tun, die sie eigentlich aus eigenem Verstand und ohne Überredung verrichten sollten." Persuasion bedeutet aber mehr als nur rationales Überzeugen, mehr als zu argumentieren. Vielmehr übt der Präsident auf andere Druck aus. Er appelliert an die Eitelkeiten der Kongressmitglieder oder an ihre Interessen, macht Versprechungen, betreibt Kuhhandel - oder er wendet sich über das Fernsehen an die Öffentlichkeit und erzwingt damit eine Entscheidung des Kongresses.

Um die strukturell bedingte Schwäche des Präsidentenamtes zu überwinden, haben sich zwei Typen präsidentieller Herrschaft entwickelt, die hier in ihrer reinen Ausprägung beschrieben werden sollen: die so genannte institutionalisierte bzw. administrative Präsidentschaft und die plebiszitäre Präsidentschaft.

Administrative Präsidentschaft

Bei der administrativen Präsidentschaft soll durch bestimmte organisatorische Regelungen Macht im Weißen Haus konzentriert werden. Da der Präsident sich auf die Behörden des Permanent Government mitunter nicht so recht verlassen kann, schart er ihm treu ergebene Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im Weißen Haus um sich und richtet für sie entsprechende Ämter, Beiräte und Beratungsgremien ein. Mit dieser Hausmacht aus eigenen Beratern, Assistenten und Experten wird gleichsam ein Gegengewicht, eine Gegenmacht gegenüber dem Permanent Government aufgebaut. Zwei konzentrische Kreise legen sich um den Präsidenten. Im inneren Kreis befinden sich seine persönlichen und unmittelbaren Mitarbeitenden, das White House Office. Im zweiten Kreis sind die Gremien und Behörden angesiedelt, die dem Präsidenten oder auch seinen persönlichen Beratern zuarbeiten, nämlich das Executive Office of the President.

Richard M. Nixon hat versucht, Macht und Kompetenzen im Weißen Haus zu konzentrieren - und dabei entsprechende Anregungen und Versuche von einigen seiner Vorgänger aufgegriffen. Seine Überlegung war, die bestehenden Departments, also die Ministerien vergleichbaren Bürokratien, aufzulösen und an ihrer Stelle mit dem Präsidentenamt eng verbundene Superbehörden einzurichten, und zwar für Außen- und Verteidigungspolitik, für Innenpolitik, für Wirtschaftspolitik, für Haushalts- und Verwaltungsorganisation und eine Behörde als Stabsstelle im Weißen Haus. Die Behördenleiter wären dann zugleich persönliche Assistenten des Präsidenten geworden und hätten als solche nicht vor Kongressausschüssen aussagen müssen. Der Kongress, dem bei Fragen der Reorganisation der Exekutive ein Einspruchsrecht zusteht, lehnte dieses Konzept jedoch ab.

Dennoch ist Nixon seinem Ziel, der Zentralisation exekutiver Befugnisse in seiner Hand, einen großen Schritt näher gekommen. Sein persönlicher Mitarbeiterstab sollte zum zentralen Organ des Regierungssystems werden. Durch eine geschickte personalpolitische Konstruktion schuf Nixon sich eine Art Präsidialkanzlei: Er ernannte den Direktor des Office of Management and Budget, seinen Nationalen Sicherheitsberater (das war Henry Kissinger) sowie den Chef des Domestic Council, der innenpolitischen Abteilung des Weißen Hauses, zu persönlichen Assistenten. Sie übernahmen eine Doppelfunktion. Als Assistenten des Präsidenten und als Abteilungsleiter des Executive Office fielen sie in Fragen ihrer Amtsführung unter das so genannte executive privilege, sie durften nicht von Kongressausschüssen verhört werden. Zugleich aber konnten sie mit der ganzen Autorität des Präsidenten in das Permanent Government eingreifen.

Die politischen Zentralisierungstendenzen im Weißen Haus lassen sich nicht allein aus der Persönlichkeitsstruktur eines Präsidenten, aus dessen mangelndem Selbstbewusstsein oder aus Verfolgungswahn erklären. Vielmehr ergeben sie sich aus dem strukturellen Machtdilemma, in dem sich jeder Präsident immer wieder findet. Und das gilt auch für die plebiszitäre Präsidentschaft.

Plebiszitäre Präsidentschaft

Während bei der administrativen Präsidentschaft von innen her, vom Weißen Haus aus versucht wird, Druck auf die anderen Institutionen des politischen Systems auszuüben, zielt der plebiszitäre Präsident darauf ab, diese von außen zu beeinflussen und sie sich politisch gefügig zu machen. Die Mittel hierfür sind die Medien, insbesondere das Fernsehen. Über sie richtet der Präsident einen Appell an die Nation, an das Volk. Er mobilisiert die öffentliche Meinung, konkret die Wählerschaft in den Wahlkreisen und Einzelstaaten, die dann ihre Abgeordneten im Repräsentantenhaus und im Senat bedrängen, dem Präsidenten zu folgen - so jedenfalls das Kalkül. Präsidenten treten in diesem Kontext auch populistisch auf, schlagen sich auf die Seite des Volkes, wettern gegen die "da oben" in Washington, attackieren den Kongress oder sogar ihre eigene Bürokratie.

Begonnen hat das in den 1930er Jahren mit Frankin D. Roosevelts Plaudereien am Kamin, die im Radio übertragen wurden. Es ging weiter mit Ronald Reagan (1981-1989), der sich aufgrund seiner Erfahrung als Schauspieler gut in Szene zu setzen wusste, und setzte sich fort mit George W. Bush, der vor Kaliforniens Küste im Mai 2003 auf einem Flugzeugträger das Ende des Irak-Krieges verkündete. Natürlich ist das Medienimage ein flüchtiges, unzuverlässiges Phänomen. Gerade das Fernsehen kann den Präsidenten unverhüllt, in unvorteilhafter Weise präsentieren. Daher beschäftigt das Weiße Haus Image-Macher, die dem entgegen wirken sollen. Die Pressesprecher betreiben "Informationskontrolle", sie versuchen den Informationsfluss zu lenken, enthalten den Medien zuweilen Informationen vor oder geben gezielt Indiskretionen an bestimmte Presseorgane weiter. Die Meinungsforschung hat die Hand am Puls der Wählerinnen und Wähler. Werbe-, Marketing- und Medienfachleute nehmen an allen wichtigen Besprechungen teil. Kurz: Aus dem Weißen Haus wird ein permanenter Wahlkampf geführt. Und die Wahlkampfmannschaft des siegreichen Präsidentschaftskandidaten zieht als Beraterstab mit dem Präsidenten in 1600 Pennsylvania Avenue ein. Der Unterschied zwischen Wahlkampf und Regierungstätigkeit droht zu verschwimmen.

Die plebiszitäre Präsidentschaft hängt stark vom Charisma einer einzelnen Person ab, die es versteht, die Medien in ihrem Interesse und in ihrem Sinne zu nutzen. Eine solche Persönlichkeit hat angesichts des Machtdilemmas, in dem Präsidenten sich befinden, eher die Chance, zum Präsidentschaftskandidaten nominiert zu werden. Und sie hat im Gegensatz zu blasseren Persönlichkeiten auch mehr Aussichten, ihre Politik aus dem Weißen Haus heraus erfolgreich gegen alle Widerstände durchzusetzen.

Um einem Irrtum vorzubeugen: Administrative und plebiszitäre Präsidentschaft sind als Typen politischer Herrschaft im fragmentierten politischen System der Vereinigten Staaten Abstraktionen und kommen in der politischen Wirklichkeit nie ganz "rein" vor, auch wenn Richard Nixon dem einen, Ronald Reagan dem anderen Typus recht nahe kamen. In der Regel sind Elemente beider Herrschaftstypen bei Präsidenten zu finden. So verfügte etwa Bill Clinton über große persönliche Ausstrahlung, und zugleich wusste er als erfahrener Jurist, wie das Weiße Haus zu organisieren war, um die Chancen auf Durchsetzung seiner Politik zu steigern.


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