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Kaum Schulden und trotzdem arm - Kann das die Lösung sein?

Standpunkt Yasen Georgiev


6.11.2013
Bulgarien macht finanzpolitisch alles richtig und gehört zu den Ländern mit den stabilsten Finanzen in der Europäischen Union, sagt Yasen Georgiev. Er kritisiert, die EU habe aus der Euro-Krise nicht die richtigen Schlussfolgerungen gezogen: Sie enttäusche die Staaten, die sich einer strengen Fiskalpolitik unterwerfen und steigere so den Euroskeptizismus der Menschen, die unter dieser Politik leiden.

Yasen GeorgievYasen Georgiev (© Yasen Georgiev)

Einleitung



Bulgarien, das gemeinsam mit Rumänien im Jahr 2007 der Europäischen Union beigetreten ist, nimmt den letzten Platz ein, wenn es um das Bruttoinlandsprodukt (BIP) pro Kopf der Bevölkerung geht. Dabei sind die unterschiedlichen Kaufkraftstandards in aktuellen Preisen berücksichtigt. Trotz der Erfolge der letzten Jahre liegt Bulgarien 53 Prozent unter dem EU-Durchschnitt.

Genau wie andere Volkswirtschaften in Mittel- und Osteuropa auch, verzeichnete Bulgarien in den ersten Jahren des Übergangs in den 1990er-Jahren hohe Inflationsraten. Die Preise wurden freigegeben und die Bulgarische Nationalbank fachte die Inflation zusätzlich an, indem sie dem Bankensystem Liquidität zur Verfügung stellte und das Defizit des Staates direkt finanzierte. Das schwindende Vertrauen in die Nationalwährung Lev und deren ständige Abwertung zwangen die Bulgaren dazu, ihr Einkommen in fremde Währungen umzutauschen, kaum hatten sie es erhalten. So stieg die Inflation jährlich an und betrug 1996 300 Prozent und 1997 sogar 500 Prozent. Diese Situation wirkte sich auf die Staatsverschuldung aus. Zu Beginn der Wirtschaftsreformen 1991 lag die Bruttostaatsverschuldung bei über 11 Mrd. US-Dollar, das entsprach 180 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Obwohl dieses im Laufe der Jahre nominal gestiegen ist, lag die Verschuldung 1996 bei 303 Prozent des BIP.

Bruttoinlandsprodukt (BIP) pro Kopf, 2010.Bruttoinlandsprodukt (BIP) pro Kopf, 2010. Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Diese wirtschaftlichen Probleme waren der Grund für die Fiskalpolitik, die in den darauffolgenden Jahren entwickelt wurde, und erklären im Wesentlichen, warum die folgenden vier bulgarischen Regierungen zwischen 1997 und 2013 diesen Kurs verfolgt haben. Der Rahmen für eine neue Fiskalpolitik wurde durch eine 1997 in Kraft gesetzte nationale Währungsregel, den Currency Board, geschaffen. Der Internationale Währungsfonds hatte darauf bestanden - als Voraussetzung für finanzielle Hilfe, die Bulgarien benötigte, weil seine Fremdwährungsreserven zur Neige gingen und um ein neues Schuldenmoratorium, wie es das 1990 schon einmal gegeben hatte, zu vermeiden. Die wohl wichtigste Festlegung des Currency Boards war die feste Bindung zwischen dem Lev und einer Ankerwährung, ursprünglich der D-Mark und später dem Euro. Durch die unbeschränkte Umtauschmöglichkeit zum festen Kurs wurde die wirtschaftliche Glaubwürdigkeit auf den Finanzmärkten gestärkt und eine Politik der Inflationsbekämpfung eingeleitet. Dies bedeutet allerdings, dass die Fremdwährungsreserven der Bulgarischen Nationalbank ausreichen müssen, um zumindest die gesamten Geldverbindlichkeiten im Land abdecken zu können.

Die Currency Board-Regelungen bergen also durch die begrenzte Rolle der Zentralbank einige Nachteile. Die Bank kann nicht als letzter Rettungsanker ("lender of last resort" heißt das im Englischen) für Geschäftsbanken auftreten und kann dem Staat kein Geld leihen. Hervorzuheben ist vor allem, dass der Staat keine eigene, an seinen Interessen orientierte Geldpolitik mehr machen und auch die Wechselkurse nicht mehr verändern kann, um die Exporte anzukurbeln und so die Volkswirtschaft auf Wachstumskurs zu bringen. Die bulgarische Regierung kann also gemäß den Currency Board-Festlegungen kein Geld drucken. Um ihre Ausgaben zu decken, kann sie nur Steuern erheben oder sich Geld leihen.

Sein oder nicht Sein - die Aufweichung der strengen Fiskalpolitik



In den letzten zehn Jahren lag das durchschnittliche jährliche Haushaltsdefizit Bulgariens bezogen auf das Bruttoinlandsprodukt zwischen 0,3 Prozent (2007) und 1,2 Prozent (2012). Dementsprechend belief sich die Gesamtverschuldung in dem Zehnjahreszeitraum auf 22,7 Prozent, in den letzten fünf Jahren auf 16 Prozent und 2012 auf 18,5 Prozent. Damit nimmt Bulgarien den zweiten Platz hinter Estland (10,1 Prozent) und vor Luxemburg (22,8 Prozent) ein. In puncto stabile Finanzen gehört das südosteuropäische Land damit zu den Spitzenreitern in der Europäischen Union. Diese strenge Fiskalpolitik wurde oft dafür kritisiert, dass sie die Wirtschaft eher behindere als befördere. Aus der Sicht großer sozialer Gruppen ist diese Kritik nachvollziehbar. Allerdings hat Bulgarien einige gute Gründe, die für diese Politik der letzten vier Regierungen sprechen:
  • Erstens gab es anders als in anderen alten und neuen EU-Staaten in Bulgarien seit dem Ausbruch der Krise keine reinen Sparmaßnahmen. Die Sozialtransfers und die Gehälter im öffentlichen Dienst sind noch niedriger als in anderen EU-Staaten, die sehr schlecht dastehen, aber sie sind nicht durch Haushaltskürzungen beschränkt worden. Im Gegenteil: Trotz eines moderaten Anstiegs der Renten und Einkommen der Staatsbediensteten ist deren Kaufkraft zwischen 2008 und 2012 um 15 beziehungsweise 12 Prozent gestiegen. Hinzu kommt, dass Bulgarien zu Beginn der Krise anders als die anderen mittel- und südosteuropäischen Staaten keine Hilfe des Internationalen Währungsfonds in Anspruch nehmen konnte.
  • Zweitens ist in Bulgarien zweifellos eine höhere Staatsverschuldung möglich, um mehr Ausgaben zu tätigen, ohne die Stabilität zu gefährden. Allerdings zeigt ein Rückblick auf die letzten 70 Jahre, dass die bulgarischen Regierungen sich als unfähig erwiesen haben, mit einer höheren Verschuldung zu arbeiten. Mit erhöhten Ausgaben kamen immer auch Finanzkrisen, eine hohe Inflationsrate und Schuldenmoratorien.
  • Drittens ist Bulgarien mit seiner an den Euro gebundenen Währung fest mit der europäischen Währung verbunden. Dafür sorgen die Currency Board-Vorschriften, die in Kraft sein werden, bis das Land der Eurozone beitritt. Aber bis dahin kann Bulgarien an den Entscheidungen der Währungsunion nicht teilnehmen und auch nicht auf einen Rettungsplan der Euroländer zählen. Daher war und ist eine Nothilfe der Eurozone, auf die die Euroländer hoffen können, für Bulgarien keine Perspektive. Auch aus diesem Grund kann das Land nicht denselben Weg wie einige Eurostaaten gehen.
  • Viertens muss man auch die Struktur der bulgarischen Wirtschaft in Betracht ziehen. Ausweislich des zweiten, 2012 erschienenen Wirtschaftsberichts der Bulgarischen Nationalbank ist es sehr unwahrscheinlich, dass eine Zunahme der Staatsausgaben das Wachstum der bulgarischen Wirtschaft in einer Weise beeinflusst, die ein höheres Defizit und weitere Schulden rechtfertigen würden. Da die bulgarische Volkswirtschaft klein und offen ist, würde das Einkommen, das durch zusätzliche Staatsausgaben entstünde, vor allem für den Kauf von Importgütern verwendet statt die heimische Produktion zu stärken, Arbeitsplätze zu schaffen und zu höheren Löhnen zu führen. Die Wachstumsjahre zeigen das deutlich, da in dieser Zeit die Inlandsnachfrage erheblich zu einem Handelsbilanzdefizit und einer negativen Zahlungsbilanz beigetragen haben.
  • Fünftens: Die Felder, in denen Bulgarien zu den EU-Standards und dem EU-Durchschnitt aufschließen muss, sind viel zahlreicher als die, in denen sich das Land als Vorbild für die Staaten profilieren kann, die ihre Staatsaufgaben im Hinblick auf eine langfristig nachhaltige Entwicklung der Gesellschaft überdenken müssen. Es ist deshalb an der Zeit, dass Bulgarien seine EU-Partner auf den sozialen Preis hinweist, den es für die niedrige Verschuldung zu entrichten hat. Es ist daher völlig richtig, dass Bulgarien in den Jahren 2011 und 2012 die Frage aufgeworfen hat, ob die finanziell stabilen Staaten nicht einen Bonus bekommen sollten, der zum Beispiel in einer niedrigeren Kofinanzierungsrate bei EU-Projekten bestehen könnte. Dabei geht es nicht darum, die EU-Fördersumme insgesamt zu erhöhen, sondern nationale Mittel für andere Projekte im Land freizusetzen. Dies würde wiederum dazu beitragen, das Ziel des inneren Zusammenhalts zu erreichen und die Fähigkeit, europäische Projektmittel sinnvoll einzusetzen, zu vergrößern.
Allerdings sieht es bis jetzt nicht so aus, als hätte die EU die richtigen Schlussfolgerungen aus der Eurokrise gezogen. 2011 haben die Europäische Kommission, das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union akzeptiert, die EU-Kofinanzierungsrate in den Struktur- und Kohäsionsfonds für die Länder zu erhöhen, die in finanziellen Schwierigkeiten sind, nämlich Griechenland, Irland, Portugal, Rumänien, Lettland und Ungarn. Diese Länder müssen also weniger nationale Kofinanzierungsmittel aufbringen, da die EU-Quote bis auf 95 Prozent steigt. Das kann durchaus eine gute Maßnahme sein, um Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit in den Krisenstaaten zu stärken, deren Staatshaushalte unter besonderem Druck stehen. Für die Staaten jedoch, die sich an die Stabilitätskriterien und die gemeinsamen Regeln halten, ist das eine herbe Enttäuschung. Solche Festlegungen schwächen bei Wahlen darüber hinaus sicherlich gerade die Regierungen, die finanzielle Disziplin wahren, und stärken den Euroskeptizimus der Wähler.

Zusammenfassung



Ein nachhaltiges wirtschaftliches Wachstum oder - wie im Fall der neuen EU-Mitglieder - eine schnelle Angleichung an den Standard der anderen mit geliehenem Geld funktioniert bei Gesellschaften und Staaten, die mehr oder weniger die Kontrolle über ihre Ausgaben haben. Ein Haushaltsdefizit oder eine steigende Staatsverschuldung sind per se nicht unbedingt eine schlechte Fiskalpolitik, aber die Politik muss in diesem Fall auf langfristige Entwicklungen und strategische Ziele ausgerichtet sein, statt auf kurzfristige und manchmal rein populistische Forderungen zu reagieren. Bulgarien ist in dieser Hinsicht keine Ausnahme. Gerade im Sommer 2013 hat eine heiße Debatte über eine Umstrukturierung des Haushalts und die Aufnahme neuer Schulden die Aufmerksamkeit auf die Rolle der Fiskalpolitik gelenkt. Dadurch wurden viele Unzulänglichkeiten und die Vernachlässigung tiefgehender Reformen auf vielen Gebieten überdeckt, die in Wirklichkeit nicht mit höheren Staatsausgaben beseitigt werden können, aber angepackt werden müssen. Andernfalls stünde das Land vor dem gleichen Szenario, das im südlichen Teil Europas schon zu beobachten war.


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