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Lektionen zum Thema Reformen aus Irland

Standpunkt Karl Whelan


6.11.2013
Bald wird Irland seinen Finanzbedarf wieder durch eigene Staatsanleihen decken können. Aber ist das Land deshalb ein Vorbild für die Krisenländer in Südeuropa? Nur bedingt, meint Karl Whelan. Irland sei nicht durch Reformen im Zuge des EU-IWF-Programms aus der Krise gekommen und die vollständige Erholung der irischen Wirtschaft derzeit nur schwer vorstellbar.

Karl WhelanKarl Whelan (© Karl Whelan)
Der Absturz der irischen Wirtschaft in den letzten Jahren ist wahrscheinlich der dramatischste von allen Euroländern. Noch 2007 wurde Irland von vielen als Klassenbester bei den ökonomischen Hausaufgaben angesehen. Aber der danach folgende Zusammenbruch mit einem vollständigen Einbruch des Immobilienmarktes, einer quälenden Arbeitslosigkeit und einer schweren Bankenkrise waren mehr als die irische Regierung bewältigen konnte, so dass sie einem Anpassungsprogramm der Europäischen Union und des Internationalen Währungsfonds zustimmte.

Heute ist Irland im Begriff dieses EU-IWF-Programm zu verlassen und seinen Finanzbedarf wieder durch Staatsanleihen zu decken. Trotz weiterhin schlechter wirtschaftlicher Rahmenbedingungen und hoher Arbeitslosigkeit wird das Land regelmäßig anderen Staaten mit erheblichen wirtschaftlichen Schwierigkeiten als Vorbild genannt. Vor allem die EU-Vertreter verweisen darauf, dass der relative Erfolg des irischen Anpassungsprogramms zeige, dass die negativen Folgen von Budgetkürzungen durch Strukturreformen aufgefangen werden könnten. Ich glaube allerdings, dass dies die falsche Botschaft ist. Während Irland ein gutes Beispiel für die Vorteile eines flexiblen Arbeitsmarktes bietet, sind doch in Wirklichkeit in den letzten Jahren nur wenige Strukturreformen von Bedeutung durchgeführt worden.

Während die Kommentatoren oftmals alle "peripheren" Volkswirtschaften über einen Kamm scheren, wenn sie Probleme diagnostizieren oder Lösungsvorschläge unterbreiten, war die Krise in Irland in Wirklichkeit ganz anders als die in Griechenland, Portugal oder Italien. Die irische Krise entstand aus einer Spekulationsblase im Immobilienbereich, der großen Einfluss auf alle Sektoren der Volkswirtschaft hatte. Im Folgenden beschreibe ich, wie die Krise entstand und wie sich das Land so weit erholt hat, dass es das EU-IWF-Programm hinter sich lassen kann.

Die Blase



Wie viele Immobilienblasen spiegelte der enorme Anstieg der Preise für Häuser und Wohnungen vor Beginn der Krise auch ein Stück ökonomischer Wirklichkeit wider. Bei einer schnell zunehmenden Bevölkerung und einer Wirtschaft, die seit 1990 stark wuchs, war die Nachfrage nach Wohnraum sehr groß. Darüber hinaus ermöglichte die Währungsunion des Eurogebiets den irischen Geldgebern, ihre Hypotheken für historisch niedrige Zinsen anzubieten. Als Folge vervierfachten sich die Preise für Häuser zwischen 1996 und 2007, das war das doppelte des Preisanstiegs in den Vereinigten Staaten von Amerika im gleichen Zeitraum. Als es auf dem Immobilienmarkt immer verrückter zuging, wurde klar, dass die Immobilien im Verhältnis zu ihrem realen Wert in den Jahren vor 2007 zunehmend überbewertet waren.

Die Folge des Anstiegs der Haus- und Wohnungspreise war ein außergewöhnlicher Boom der Bauindustrie. Da es zudem recht geringe Vorgaben für Stadtentwicklungs- und Bauplanungen gab, ist die Gesamtzahl der Wohnungen von 1,4 Mio. im Jahr 2000 auf 1,9 Mio. im Jahr 2008 gestiegen. Viele dieser Bauaktivitäten waren spekulativ und wurden durch Kredite irischer Banken finanziert.

Entwicklung des realen BIP im Krisenjahr 2009.Entwicklung des realen BIP im Krisenjahr 2009. Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)

Der Zusammenbruch



Diese Entwicklung konnte nicht ewig weiter gehen - und sie tat es auch nicht. Gegen Ende des Jahres 2007 begannen die Haus- und Wohnungspreise zu fallen. Die Nachfrage nach Neubauten brach ein und potenzielle Käufer, die eben noch sehr interessiert waren Wohnungseigentum zu erwerben, warteten ab. Der Wirtschaftsboom des "keltischen Tigers" Irland hatte dem Staat gesunde Finanzen beschert. Die Gesamtverschuldung im Verhältnis zum Bruttoinlandprodukt lag 2007 bei nur 25 Prozent, während gleichzeitig das im Sovereign Wealth Fund angelegte Staatsvermögen 20 Prozent des Bruttoinlandprodukts ausmachte. Allerdings hing, wie sich bald zeigte, die gute finanzielle Lage von einem intakten Wohnimmobilienmarkt ab.

Arbeitslosigkeit nach der Finanz- und WirtschaftskriseArbeitslosigkeit nach der Finanz- und Wirtschaftskrise Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Als die Bauaktivitäten zum Erliegen kamen und damit zusammenhängend die Arbeitslosigkeit stark stieg, führte das zu einem erheblichen Verlust der Einkommensteuereinnahmen bei gleichzeitig erheblichem Anstieg der Sozialausgaben. Darüber hinaus war das irische Steuersystem während des Baubooms dahingehend geändert worden, dass ein immer größerer Steueranteil aus dem Immobilienbereich gezahlt wurde. Da die Bauaktivitäten im Inland nun zum Erliegen kamen und gleichzeitig die Weltwirtschaft in eine erste Rezession geriet, fiel das reale irische Bruttoinlandprodukt in den Jahren 2008 und 2009 jeweils um 10 Prozent. Obwohl Irland jahrelang Budgetüberschüsse gehabt hatte, stand es nun plötzlich vor einer erheblichen Finanzierungslücke.

Das Ausmaß des erwarteten Defizits war - trotz des ursprünglich geringen Verschuldungsgrads - so groß, dass die irische Regierung schnell merkte, dass kein Spielraum für staatliche Wirtschaftshilfen bestand, um den Absturz abzuschwächen. Im Gegenteil: Seit Ende 2008 gab es eine Reihe jeweils gekürzter Haushalte. Die Gehälter im Öffentlichen Dienst wurden deutlich beschnitten, die Einkommen- und die Mehrwertsteuer erhöht, die Sozialausgaben wurden gekürzt, die sonstigen Ausgaben sogar drastisch, und die Investitionen wurden eingestellt. Alles zusammengenommen machten die Ausgabenkürzungen und die Steuererhöhungen einen Betrag aus, der 18 Prozent des Bruttoinlandsprodukts von 2012 entsprach. Zu den großen Finanzproblemen kam hinzu, dass die irischen Banken wegen der hohen Ausfälle bei Immobilienanleihen zusammenbrachen. Unglücklicherweise beschloss die Regierung, alle Bankschulden zu verbürgen, was die irischen Steuerzahler schließlich ungefähr 40 Prozent des Bruttoinlandsprodukts kostete. Dies führte zusammen mit der hohen Verschuldung zu einer Gesamtverschuldungsrate von 120 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Da die Finanzmärkte unter diesen Umständen das Vertrauen in die Bonität Irlands verloren, war Irland gezwungen das Anpassungsprogramm von EU und IWF anzunehmen.

Das Programm



Die Ziele des EU-IWF-Programms waren die Stabilisierung des Bankensektors und die Rückführung der Verschuldung. Beide Ziele wurden erreicht. Obwohl der Druck auf die Banken, die eigene Größe und das Kreditvolumen zu reduzieren, weiterhin erheblich ist, stabilisierten sich die Einlagen im Bankensektor wieder. Die jährliche Neuverschuldung soll in diesem Jahr auf 7 Prozent zurückgeführt werden und 2015 bei nur noch 2 Prozent liegen.

Arbeitslosigkeit 2012Arbeitslosigkeit 2012 Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Verglichen mit anderen Ländern, die EU-IWF-Programmen unterliegen, hat Irland sich gut geschlagen. Nach Jahren des Rückgangs der Wirtschaftsleistung ist diese in den letzten beiden Jahren nicht weiter geschrumpft. Die Beschäftigung nimmt wieder zu und die Immobilienpreise beenden ihre Talfahrt. Wenn man die Ausgangsbedingungen, nämlich die Ausgabenkürzungen der öffentlichen Haushalte sowie die hohe Verschuldung von Privathaushalten und Unternehmen, in Betracht zieht, ist das eine beeindruckende Leistung, die im Wesentlichen auf starken Exportzahlen beruht. Irland hat eine kleine und sehr offene Volkswirtschaft, die sehr stark davon lebt, dass die im Land produzierten Waren und Dienstleistungen im Ausland verkauft werden. Traditionell hatte Irland daher einen hohen Handelsbilanzüberschuss. In den Schlussjahren des Booms litt allerdings die Produktivität und der Exportanteil am Bruttoinlandprodukt nahm ab. In den letzten Jahren verzeichnet Irland jedoch den höchsten Produktivitätszuwachs, gemessen an den Lohnstückkosten, von allen Krisenländern.

Die Zunahme der Wettbewerbsfähigkeit spiegelt sich zum Teil in der verzweifelten Lage auf dem Arbeitsmarkt wider, zeigt aber auch, dass die irische Wirtschaft recht flexibel ist. So rangiert Irland im OECD-Arbeitsschutzindex am unteren Ende aller Eurostaaten und die Weltbank ordnet das Land in ihrer "Doing Business"-Liste weit oben ein. 2013 belegte Irland in diesem Ranking den 15. Platz der Länder, in denen man am besten wirtschaftlich tätig sein kann (Deutschland lag auf Platz 20).

Flexible Arbeitsmärkte



Dieser relative Erfolg Irlands bei der Wiederherstellung seiner Wettbewerbsfähigkeit und der Schaffung eines nachhaltigen Exportwachstums unter schwierigen Bedingungen kann als ein Argument in der Diskussion gesehen werden, die von den Beamten der Europäischen Kommission und europäischen Spitzenpolitikern immer wieder angestoßen wird: Die Anpassung an eine sich verändere Finanzsituation geht leichter vonstatten, wenn die Arbeits- und Produktmärkte flexibler sind.

Allerdings ist Irland kein gutes Beispiel für eine weitverbreitete Version dieser Argumentation, nämlich dass Irland vorbildlich zeigen würde, wie durch Strukturreformen auf den Arbeits- und Gütermärkten auch dann Wachstum entstehen könne, wenn die Volkswirtschaft sich einem Sparkurs unterzieht. Tatsächlich gab es nämlich nur sehr wenige Strukturreformen während des EU-IWF-Programms, da dieses Programm auf - im Vergleich zum europäischen Durchschnitt - ziemlich deregulierte Märkte traf. Die vielleicht größte Arbeitsmarktreform in dem ursprünglichen EU-IWF-Programm, nämlich die Kürzung des im europäischen Maßstab hohen Mindestlohns, wurde wieder zurück gedreht, als die frisch gewählte Regierung im Frühjahr 2011 das Programm neu verhandelte.

Ein kurzer Blick in die jüngsten Berichte der EU-Kommission über Irlands Fortschritt zeigt den bescheidenen Charakter der in das Programm eingeflossenen Reformen. Eine Angleichung der Verfahren zur Begutachtung von Unternehmen, die Reform des Wasserrechts sowie die Förderung des Wettbewerbs gehören zu den wenig aufregenden Themen, die der letzte Bericht diskutiert. Reformen in den Arbeits- und Gütermärkten sind Maßnahmen, die Wachstum langfristig fördern und die daher eher in Zeiten der wirtschaftlichen Expansion als in denen einer Rezession ins Werk gesetzt werden sollte.

Zudem darf man Irlands Wirtschaftserfolg nicht überschätzen. Die jetzige Wachstumsrate wird wohl nicht hoch genug sein, um die Gesamtverschuldung im Verhältnis zum Bruttoinlandprodukt wie geplant zu stabilisieren. Eine vollständige Erholung der irischen Wirtschaft ist schwer vorstellbar, wenn nicht die Eurozone insgesamt und auch Großbritannien dauerhaft auf den Wachstumspfad zurückkehren.


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