Europa aus dem All. Aufgenommen vom Satelliten "Envisat"

18.3.2010 | Von:
Prof. Dr. Martin Seidel

Austritt als Option

Standpunkt Martin Seidel

Martin Seidel schreibt den Euro nicht ab – sieht aber für Griechenland erhebliche Probleme, seine Schwierigkeiten innerhalb der Währungsunion zu lösen. Deshalb solle Athen den Austritt aus dem Euro-Verbund ins Auge fassen.

Prof. Dr. Martin SeidelProf. Dr. Martin Seidel (© Martin Seidel)
Griechenland steht vor einer europapolitischen Entscheidung, die für das Land von schicksalhafter Bedeutung ist. Es kann seine wirtschaftlichen und finanziellen Schwierigkeiten weiter unter seiner Zugehörigkeit zur Währungsunion unter deren aufzuzeigenden strengen Rahmenbedingungen zu meistern versuchen. Es kann sich aber auch dafür entscheiden, seine Mitgliedschaft in der Währungsunion aufzugeben, eine neue nationale Währung als "Mitgliedstaat mit einer Ausnahmegenehmigung" einzuführen und das Schicksal seiner wirtschaftlichen Gesundung unter möglicherweise günstigeren Rahmenbedingungen in die Hand zu nehmen.

Griechenland ist derart hoch überschuldet, dass es zahlungsunfähig werden kann und ihm der Staatsbankrott droht. Soweit sie auf dem Kapitalmarkt noch zu haben ist, erfordert jegliche weitere Verschuldung einen immer höheren Preis. Im Hinblick auf den möglichen Ausfall ihrer Kredite an das Land verlangen die Investoren des Kapitalmarktes zunehmend höhere Zinsen und Versicherungsaufschläge. Als Folge seiner Zugehörigkeit zur Währungsunion verfügt Griechenland nicht mehr über eine eigene Geld- und Währungssouveränität. Es kann nicht mehr als Herrin einer eigenen Währungs- und Zentralbank durch eine Politik des "leichten Geldes", d.h. durch Inflationierung der eigenen Währung, seine Schulden abbauen. Die Aufgabe der nationalen Währungssouveränität und ihre Übertragung in die ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Union haben zur Konkursfähigkeit der Mitgliedstaaten geführt, die in die Währungsunion aufgenommen worden sind und den Euro als ihre Währung eingeführt haben. In einem Bundesstaat haften nach den meisten bundesstaatlichen Verfassungen die anderen Mitgliedstaaten und der Bund für die Verbindlichkeiten eines überschuldeten und von einem Konkurs bedrohten Gliedstaates. Die Europäische Union ist ungeachtet einiger supranationaler Ausprägungen kein Bundesstaat. Staatenverbände, beispielsweise die Vereinten Nationen, kennen das Prinzip der wechselseitigen Haftung ihrer Mitgliedstaaten und des Staatenverbandes als solchem für die Schulden eines Mitgliedstaates nicht. Nach dem Vertrag von Maastricht haften weder die anderen Mitgliedstaaten noch die Europäische Union als solche für die Verbindlichkeiten eines Mitgliedstaates (No-bail-out). In der Europäischen Union, die über keine Steuerhoheit, keine Anleihebefugnis und nur über einen bescheidenen Haushalt von zudem an Ausgaben gebundenen 140 Mrd. Euro verfügt, hätte die wechselseitige Haftung anders als in einem Bundesstaat überdies zur Folge, dass faktisch nur die anderen Mitgliedstaaten mit ihrem Steueraufkommen, und zwar gesamtschuldnerisch, d.h. jeder nach Wahl der Gläubiger, die volle Haftung zu tragen hätten.

Auf der Konferenz von Maastricht 1991, die die gemeinsame Währung beschloss, wurde neben dem Ausschluss der wechselseitigen Haftung als zweites verfassungsrechtliche Standbein der Währungsunion, die als Stabilitätsgemeinschaft konzipiert war, ebenfalls expressis verbis als absolutes und gerichtlich einklagbares Verbot festgeschrieben, dass die nationalen Haushalte nicht monetär finanziert werden dürfen, also nicht durch die Ausweitung der Geldmenge. Das Verbot umfasst sowohl die direkte als auch die indirekte monetäre Finanzierung staatlicher Haushalte, d.h. offene Kredite der Europäischen Zentralbank oder einer der nationalen Zentralbanken als auch beispielsweise den Ankauf staatlich begebener Anleihen, die nicht vom Kapitalmarkt aufgenommen werden, also nicht handelbar sind. Ein überschuldeter Mitgliedstaat, dem ein Konkurs droht, kann folglich auch nicht damit rechnen, dass ihm die Europäische Zentralbank oder eine nationale Zentralbank über direkte Kredite oder auf indirekte Weise von seiner Verschuldung entlastet. Der Ausschluss der wechselseitigen Haftung verlöre seinen Sinn und Zweck, wenn er umgangen werden könnte. Mitgliedstaaten, denen infolge übermäßiger Überschuldung der Staatsbankrott droht und die wie Griechenland überdies ein außenwirtschaftliches Leistungsbilanzdefizit aufweisen, deren Wirtschaft demnach nicht mehr ausreichend leistungs- und wettbewerbsfähig ist, können bei dauerhaftem Fehlverhalten die Währungsunion gefährden. Das sog. ordnungsrechtliche Instrumentarium, das der Europäischen Union zur Zügelung eines Mitgliedstaates zur Verfügung steht, der seiner Verantwortung nicht wahrnimmt und seine Verpflichtungen nicht erfüllt, ist unzureichend ausgebildet und wenig effektiv. Das gilt von Klagen vor dem Europäischen Gerichthof, die weitgehend ausgeschlossen sind, sowie von der Verhängung finanzieller Sanktionen durch den Rat im Rahmen des Verfahrens der Aufsicht über die Budgetlage der Mitgliedstaaten. Letzteres sieht keinen Automatismus vor und wird vom Rat der Europäischen Union verwaltet, in dem die Mitgliedstaaten vertreten und gewohnt sind, auf einander Rücksicht zu nehmen.

Das wirtschaftliche Anpassungsprogramm Griechenlands, auf dem die Europäische Union im Interesse der Sicherung der Währungsunion zwangsläufig beharren muss, kann, da finanzielle Hilfen der Europäischen Union ausbleiben, nicht anders als darin bestehen, dass staatliche Aufgaben Griechenlands reduziert und zusätzlich Abgaben, ebenfalls zu Lasten aller Bürger, erhöht werden. Angesichts der weltwirtschaftlichen Krisensituation, die auch Griechenland erfasst, ist ein solches wirtschaftspolitisches Austerityprogramm nicht angezeigt. Durchsetzbar gegenüber der Bevölkerung ist es, wie die Entwicklung in Griechenland der jüngsten Zeit zeigt, allenfalls "durch eine Wunder oder mit einem Wunder". Dauerhafte soziale Unruhen oder gar Ansätze zu einem Bürgerkrieg sind nicht auszuschließen. Nimmt die Entwicklung erst einmal Fahrt auf, würden auch finanzielle Hilfen von außen zu nichts mehr führen. Würde der griechische Staat zahlungsunfähig werden, wäre die Europäische Union kaum ein ausreichender Rahmen für eine bereinigende Lösung.

Auch Länder außerhalb der Europäischen Union, deren Banken in Griechenland engagiert sind oder die Handelsinteressen in Griechenland haben, wären zu beteiligen. Die Frage nach einem sofortigen Austritt Griechenlands aus der Währungsunion bedarf daher keines Aufschubs. Der Austritt würde zwar die Gefahr eines Staatsbankrotts nicht aus der Welt schaffen, möglicherweise aber bessere Rahmenbedingungen für seine Abwendung und gegebenenfalls seine Bereinigung bieten. Was aber wichtiger ist: Ein Ausscheiden Griechenlands aus der Währungsunion und die Wiedereinführung einer eigenen Währung würden es Griechenland ermöglichen, durch eine Abwertung seiner neuen Währung die Handelsbedingungen seiner Wirtschaft zu Drittstatten und den EU-Ländern in einer Weise neu zu ordnen, dass sich die außenwirtschaftlichen Leistungsbilanzdefizite reduzieren und seine Wirtschaft wieder wettbewerbsfähig wird. Der Vertrag von Maastricht hat die Aufnahme in die Währungsunion von bestimmten ökonomischen und rechtlichen Bedingungen abhängig gemacht, diese jedoch nicht ausdrücklich zu Verbleibebedingungen erklärt. Er sieht daher expressis verbis weder ein Austrittsrecht noch die Befugnis der Europäischen Union zu einem Ausschluss eines Mitgliedstaates vor, der seine Verantwortung für die Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft nicht wahrnimmt.

Die Befugnis zu einem Austritt ergibt sich indes aus Artikel 2 des Lissabonner Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union, wonach der Rat einen Mitgliedstaat ermächtigen kann, im Bereich einer ausschließlichen Zuständigkeit der Europäischen Union – die Geld- und Währungspolitik ist eine ausschließliche Zuständigkeit - "gesetzgeberisch tätig" zu werden, d.h. auch wieder eine eigene Währung einzuführen. Sie ergibt sich ferner aus Artikel 50 des Lissabonner Vertrages über die Europäische Union, wonach ein Mitgliedstaat aus der Europäischen Union als solcher, also auch aus Teilbereichen ihrer Politikgestaltung, ausscheiden kann. Über den Austritt, der einen Antrag des betroffenen Mitgliedstaates voraussetzt, entscheidet wie bei der Aufnahme von Mitgliedstaaten in die Währungsunion der Rat in der Zusammensetzung des Staats- und Regierungschefs. Der ausscheidende Mitgliedstaat erlangt mit seinem Ausscheiden des Status eines "Mitgliedstaates mit einer Ausnahmegenehmigung" und hat damit auch ein Recht auf einen Wiedereintritt in die Währungsunion. Eine Herabstufung zu einem Mitgliedstaat zweiter Klasse bedeutet das Ausscheiden aus der Währungsunion nicht. Mitgliedstaaten wie Großbritannien, Dänemark und Schweden sowie Polen und die noch nicht der Währungsunion angehörenden Staaten Osteuropas empfinden sich nicht als Mitgliedstaaten zweiter Klasse.

Die Ermittlung des "marktgerechten" Kurses der neuen griechischen Währung zu Drittwährungen und zur Gemeinschaftswährung hätte einvernehmlich zwischen Griechenland und der Europäischen Währungszone zu erfolgen. Griechenland könnte dem europäischen Währungsverbund "Europäisches Wechselkurssystem II" beitreten und würde zur Stabilisierung des Wechselkursverhältnisses dessen Währungsbeistände in Anspruch nehmen, die für Griechenland mit dem Ausscheiden aus der Währungszone wieder aufleben würden. Die neue Währung, die bereits infolge ihrer Abwertung bei der Einführung die Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit der griechischen Wirtschaft stärkt, könnte je nach der internen wirtschaftlichen Entwicklung Griechenlands gegebenenfalls weiter abgewertet, aber auch bei einem zu erwartenden Erstarken der griechischen Wirtschaft auch aufgewertet werden. Natürlich würden mit der Einführung einer abgewerteten neuen Währung Griechenlands eingeführte Waren teurer und würden unter den neuen Bedingungen ausländische Investitionen, die sich bereits im Lande befinden, in Mitleidenschaft geraten. Jedoch entstünden für ausländische Investoren dadurch, dass die griechische Wirtschaft neu angekurbelt würde, zum Ausgleich neue Investitionsanreize und Investitionschancen. Die griechische Bevölkerung würde vorübergehend durch die Preisentwicklung Einbußen erleiden, sie würde jedoch psychologisch hierunter nicht gleichermaßen wie unter einer derzeit als Folge der Beibehaltung der Mitgliedschaft in der Währungsunion zwangsläufig notwendigen drakonischen Absenkung ihrer Gehälter und Löhne und unter einer Verteuerung aller Waren und Dienstleistungen als Folge einer drastischen Steuererhöhung leiden. Der Austritt aus der Währungsunion wehrt einen drohenden Staatsbankrott nicht ipso iure oder ipso facto ab. Griechenland stünde nach dem Austritt indes nicht schlechter als Ungarn, Polen und Lettland da. Es könnte auf die Hilfe der Weltgemeinschaft, insbesondere die Hilfeleistungen des Internationalen Währungsfonds setzen und innerhalb der Europäischen Union neben den Währungsbeiständen des EWS II auch den Währungsbeistand der Artikel 143, 144 AEUV in Anspruch nehmen, der für Mitgliedstaaten mit Zugehörigkeit zur Währungsunion ausgeschlossen ist.

Inwieweit bei einer Zahlungsunfähigkeit Griechenlands über eine internationale Schuldenkonferenz wie in vergleichbaren Fällen die Schulden Griechenlands gestundet oder sogar erlassen werden müssten, bleibt als Frage der wirtschaftlichen Entwicklung Griechenlands vorbehalten. Etwaige finanzielle Hilfen der Europäische Union, die dann nicht so sehr eine Schuldenübernahme, sondern eine Unterstützung vergleichbar der Hilfe in Katastrophenfällen wären, ließen sich mit dem unionsrechtlichen Verbot der Schuldenübernahme wahrscheinlich vereinbaren, das bei Zugehörigkeit zur Währungsunion Griechenland gnadenlos trifft. Ökonomisch gestärkt könnte Griechenland – nunmehr unter einem anderen Vorzeichen – wieder in die Währungsunion aufgenommen werden.