Europa aus dem All. Aufgenommen vom Satelliten "Envisat"

22.4.2010 | Von:
Ursula Polzer

Die soziale Dimension Europas: Binnenmarkt und faire Arbeitsbedingungen – ein Gegensatz?

Standpunkt: Ursula Polzer

Die Vorstellung, Binnenmarkt und nationalstaatliche Sozialschutzsysteme seien zwei getrennte Sphären, ist eine Illusion, sagt Ursula Polzer. Zudem wisse die EU immer weniger, inwieweit sie soziale Errungenschaften schützen und ausbauen soll.

Dr. Ursula PolzerDr. Ursula Polzer (© Ursula Polzer)
Die Europäische Union (EU) besitzt einen klar definierten Zuständigkeits- und Gestaltungsrahmen für eine europäische Sozialpolitik. Beides wurde seit den Römischen Verträgen bis zum Vertrag von Lissabon ausgebaut. Der Ausbau der europäischen Sozialpolitik hing entscheidend von den politischen Konstellationen und dem ökonomischen Integrationsstand ab und befand sich stets und von Anfang an im Widerstreit divergierender Europavorstellungen: reine marktökonomische Verflechtung versus umfassenderes politisch-soziales Integrationsmodell.

Die Vertiefung der Integration durch ökonomische Verflechtung bedeutete lange Jahre nicht, dass dies nach neoliberalen Prämissen erfolgte: Kommissionspräsident Delors verfolgte das Konzept, den Binnenmarkt zu vollenden und gleichzeitig sozial zu gestalten. So richtete er neben den ausgebauten Gesetzgebungsmaterien und -kompetenzen den Sozialdialog ein, also eine zweite Möglichkeit, zu rechtswirksamen europäischen sozialen Normen zu kommen. Als Probleme im Zusammenhang mit der Süderweiterung auftraten, setzte ein Nachdenken über adäquate Instrumente ein und die Kommission legte 1991 einen Vorschlag für eine Entsenderichtlinie vor, um unterschiedliche Sozialkonditionen auszubalancieren.

Erst mit dem Umschwenken auf einen neoliberalen politischen Mainstream in vielen nationalen Regierungen und den europäischen Institutionen bedeutete ökonomische Integration fortan in erster Linie monetäre Integration, Liberalisierung, ungehinderte Märkte und Deregulierung – gerade auch europäischer finanzpolitischer Grundlagen und Instrumente, ohne soziale Abfederung.

Waren die früheren Erweiterungen nicht mit Entscheidungen für die "Modellfrage " verknüpft, so war dies bei der Osterweiterung erstmals der Fall. Schon von vornherein protegierten marktliberale Regierungen der alten Mitgliedstaaten - wie z.B. die britische - Erweiterung vor Vertiefung, weil sie darin die Chance für die Verstetigung einer rein marktbezogenen Integration sahen. Mit der mehrheitlichen Wahl neoliberal-konservativer Regierungen in Mittel- und Osteuropa trat noch mehr in den Hintergrund, was schon bisher unter den Mitgliedstaaten der EU fehlte, ein gemeinsames Verständnis davon, inwieweit die EU soziale Errungenschaften schützen und ausbauen soll.

Anstatt – wie im Falle der Süderweiterung – adäquate Instrumente zur Überbrückung der enorm vertieften sozialen Kluft bereitzustellen, vollzog die Kommission im Zuge der Osterweiterung im Gegenteil einen weitreichenden Paradigmenwechsel: Insbesondere die Entsenderichtlinie geriet mehr und mehr in ihre Schusslinie. Sie ist die einzige Richtlinie, die Mindestkonditionen für einen fairen Ausgleich zwischen den unterschiedlichen Sozialniveaus der Mitgliedstaaten festzuschreiben sucht. Die Kommission versuchte u.a. mit zahlreichen Vertragsverletzungsverfahren diese Normen aufzuweichen, so z.B. im Verfahren gegen Luxemburg. Vom EuGH wurde dieser Trend in den Urteilen Viking, Laval, Rüffert und Luxemburg aufgegriffen und bestätigt.

In den Einzelfällen, die diesen Urteilen zu Grunde liegen, ging es jeweils im Wesentlichen um die Frage, welche Arbeitsbedingungen für entsandte Arbeitnehmer gelten, die im Rahmen von Dienstleistungsaufträgen (kurzfristig) in einem anderen Mitgliedstaat der EU arbeiten. Mit den Urteilen entsteht eine Reihe von grundsätzlichen Problemen, die letztlich die Frage aufwerfen, welche Sozialverfassung sich die EU geben will:

1.Regelung der Arbeitsbedingungen im Binnenmarkt: Seit den Römischen Verträgen sollte die Regelung von Arbeitsbedingungen (Löhne, Urlaubsansprüche, Arbeitszeiten usw.) Sache der Mitgliedstaaten sein. Entscheidend war insbesondere der Grundsatz, dass selbst bei europäischen Mindestharmonisierungen, die aus Gründen der Angleichung von Wettbewerbsbedingungen auch im sozialen Bereich stattfanden, es den Mitgliedstaaten frei stand, auf ihrem Territorium jeweils günstigere Bedingungen vorzusehen. Diesen Grundsatz kehrt der EuGH in den Urteilen um: Die Mitgliedstaaten dürfen nur noch den Mindeststandard gewähren, aber keine darüber hinausgehenden weiteren oder günstigeren Bedingungen (z.B. Tariflöhne). Der EuGH schränkt damit das Recht der Mitgliedstaaten empfindlich ein, die Arbeitsbedingungen in ihrem Staat eigenständig zu regeln.

2. Legimitation von Lohnkonkurrenz: Das Verbot des EuGH, günstigere Bedingungen auf dem eigenen Territorium vorzusehen, erlaubt als Folge ausdrücklich unmittelbare Lohnkonkurrenz zwischen den Mitgliedstaaten. Das bedeutet einen Paradigmenwechsel insofern, als bislang ein Konsens darüber bestand, dass materielle Absicherungen bzw. Wohlstand für die EU-Bürger im nationalen Rahmen zu gewährleisten und Ziel des gemeinsamen Wirtschaftsraums die Angleichung der Lebensstandards nach oben sein sollten. Nunmehr soll Integration nicht mehr über soziale Kohäsion, sondern über Nutzung der jeweiligen "Wettbewerbsvorteile" hergestellt werden, also durch Konkurrenz der Lohn- und wesentlichen Arbeitsbedingungen.

3. Sozialordnungen der Mitgliedstaaten: Somit stellt sich die Frage, inwieweit die Mitgliedstaaten noch frei sind, ihre Sozialordnungen nach eigenen Vorstellungen zu gestalten. Im Verfahren gegen Luxemburg hatte der Staat Luxemburg die Gewährung von günstigeren Arbeitsbedingungen für entsandte Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen als Gebot des "Ordre publique", – also mit seiner Idee öffentlicher Ordnung und Aufrechterhaltung sozialen Friedens – zu definieren versucht. Der EuGH bestritt, dass die Mitgliedstaaten autonom definieren dürften, was sie unter "Ordre publique" verstehen. Auch dieses Konzept sei daran zu messen, ob es die vier Marktfreiheiten beeinträchtige. Mithin stellt der EuGH die vier Marktfreiheiten über die Sozialordnung der Mitgliedstaaten. In diesem Zusammenhang wird der Schutz nationaler Sozialordnungen umdefiniert und umdeklariert zu bloßem Protektionismus, den es zu bekämpfen gilt.

4. Grundrechte versus Binnenmarkt: Entsprechend wirft der EuGH die Frage nach dem Stellenwert sozialer und gewerkschaftlicher Rechte im Binnenmarkt auf. Er versucht in den genannten Fällen nicht, Grundrechte wie Tarifautonomie und Streikrecht im Wege der "Praktischen Konkordanz" mit den "Vier Freiheiten" in Einklang zu bringen, sondern ordnet die Grundrechte den Marktfreiheiten unter. Grundrechtsausübung sieht er nur dann als zulässig an, wenn sie "verhältnismäßig" sei, d.h. insbesondere den freien Dienstleistungsverkehr nicht behindere. Damit macht er diese Grundrechte de facto wirkungslos. Ziel und Zweck kollektiver Maßnahmen ist gerade, im Sinne des Arbeitnehmerschutzes Grenzen für die Marktmechanismen zu ziehen.

Dieser Paradigmenwechsel setzt also wesentliche Parameter für ein soziales Europa bzw. dessen Behinderung.

Es wundert deshalb nicht, dass um die Bewertung dieser Urteile und ihrer Konsequenzen eine europaweite kritische Diskussion auch unter Wissenschaftlern entstanden ist. In Deutschland kam es zu einer eigenständigen heftigen Kontroverse, deren Pole Franz Mayer einerseits, Martin Höpner und Fritz W. Scharpf andererseits sind. Basis ist zum einen eine unterschiedliche Sicht des EuGH selbst - ist er ein politischer Interpret und Akteur oder nur ein wertneutraler Interpret? -, zum anderen eine unterschiedliche Bewertung von Konkurrenz im Binnenmarkt – legitime Wettbewerbsvorteile oder Sozialdumping?

Mayer lehnt jedes Hinterfragen des EuGH scharf ab, der nur so gut Recht sprechen könne wie der Gesetzeskanon, der ihm vorliegt. Er sieht den zugrundeliegenden Kernkonflikt im Wahrnehmen von Konkurrenzvorteilen im Binnenmarkt, verschärft durch die immensen Unterschiede zwischen alten und neuen Mitgliedstaaten. Der Gerichtshof habe sich, so Mayer, tendenziell "auf die Seite der schwächeren Arbeitnehmer aus den neuen Mitgliedstaaten gestellt und protektionistischen Strategien eine Absage erteilt ". Er befürwortet also, dass die Konkurrenz auf dem Binnenmarkt als Konkurrenz zwischen Arbeitnehmern und Arbeitnehmerinnen aus verschiedenen Mitgliedstaaten über die sozialen Konditionen ausgetragen wird.

Anders Höpner und Scharpf: Durch seine eigenständige Rechtsfortbildung mit fortschreitender Kompetenzausweitung der EU verändere der EuGH die nationalen Arbeits- und Sozialverfassungen, wofür er keine Legitimation durch den Gesetzgeber habe. Mit Viking bis Luxemburg beziehe der EuGH nun die im Vertrag ausgenommenen Politikfelder Arbeitsentgelt, Koalitions-, Streik- und Aussperrungsrecht ein und ebne "marktkorrigierende Regelungen der Mitgliedstaaten bis auf ein Minimum ein", was die Binnenmarktintegration radikalisiere. Scharpf hebt noch mehr auf die Auswirkungen ab: Der EuGH bewirke eine Untergrabung der demokratischen Legitimität der Mitgliedstaaten und eine Aushöhlung ihrer Fähigkeit, die Regeln für industrielle Beziehungen festzulegen. Die Hierarchie zwischen europäischer und nationaler Gesetzgebung mutiere zu einer hierarchischen Beziehung zwischen Marktbürgern und Marktbürgerinnen sowie Staatsbürgern und Staatsbürgerinnen. Mit der Demontage nationaler Lösungen reduziere sich die generelle Problemlösungskapazität, denn die nationalen sozialen Systeme seien Ergebnisse langer Austarierungsprozesse, in deren fragile Gerechtigkeitsbalance nun von außen eingegriffen werde.

Bilanz

Somit zeigt sich: Der EuGH ist sowohl Symptom als auch Mitverursacher des Paradigmenwechsels. Trotz der gravierenden Implikationen der vier EuGH-Entscheidungen könnte, nachdem nun der Lissabon-Vertrag in Kraft ist, auf eine Änderung und Korrektur in weiterer Rechtsprechung vertraut werden. Die Grundrechtecharta des Lissabon-Vertrages wird gemeinhin als wesentliche Erweiterung und Fundierung der sozialen Rechte in Europa angesehen. Zweifel sind jedoch angebracht: Durch die politischen "Korrekturen ", die aus dem Entwurf für eine Europäische Verfassung den Vertrag von Lissabon machten, wurde die Konkordanz zum bestehenden Gemeinschaftsrecht verankert. Der EuGH hat diese Interpretation in seiner Rechtsprechung zu diesen Fällen übernommen. Damit bliebe als Remedur nur eine (erneute) Änderung des Primärrechts. Diese Änderung müsste die Wertigkeit der neuen (Lissabon-) Zielbestimmung "Soziale Marktwirtschaft " für die Europäische Union eindeutig verankern.

Die bisherige Zurückhaltung bei der Schaffung europäischer Sozialnormen hat wesentlich dazu beigetragen, dass auf dem sozialen Feld relativ wenig entwickelt wurde, während andere Politikbereiche längst eine hohe Intensität an Vergemeinschaftung aufweisen, ja sogar gestaltend auf den sozialen Bereich übergreifen und ihm nun sogar prägend übergeordnet werden (Marktfreiheiten vor Grundrechten). Denn die ursprüngliche Vorstellung von zwei getrennten Sphären – einerseits nationalstaatliche Sozialschutzsysteme, andererseits komplementär europäischer Binnenmarkt – hat sich mit dem stetigen Ausgreifen des Binnenmarktes als Illusion entpuppt. Die Binnenmarktregeln erweisen sich zunehmend als irruptiv und zerstörerisch für die gewachsenen nationalen Strukturen. Ein Ansatz, der eindimensional auf Subsidiarität abhebt, greift daher zu kurz. Der sozialen Dimension der EU einen neuen und höheren Stellenwert zu geben, geht nur mit einer Europäisierung der Sozialpolitik.