Europa aus dem All. Aufgenommen vom Satelliten "Envisat"

29.6.2010 | Von:
Prof. Dr. Eckart D. Stratenschulte

Großmacht Europa? - Die Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union

Einleitung

Außen- und Sicherheitspolitik ist noch ein junges Politikfeld in der Europäischen Union: Erst seit 1992 ist die EU zuständig. Die Bürger der EU befürworten das gemeinsame Engagement für Frieden und Demokratie in der Welt, die Umsetzung ist aber oft schwierig.

U.S. Außenministerin Hillary Clinton, rechts, und Catherine Ashton, die Hohe Vertreterin der Europäischen Union für auswärtige Angelegenheiten, während einer Pause der internationalen Geberkonferenz am Sitz der Vereinten Nationen.U.S. Außenministerin Hillary Clinton, rechts, und Catherine Ashton, die Hohe Vertreterin der Europäischen Union für auswärtige Angelegenheiten, während einer Pause der internationalen Geberkonferenz am Sitz der Vereinten Nationen. (© AP)

Nirgendwo in der europäischen Politik stehen Wunsch und Wirklichkeit in einem stärkeren Spannungsverhältnis zueinander als in der Außen- und Sicherheitspolitik.

Der klassische Konflikt in der EU scheint ja oftmals zu sein, dass die Bürgerinnen und Bürger in den Mitgliedsländern es ausgesprochen kritisch sehen, wenn "Brüssel" Kompetenzen übernimmt. Im Bereich des auswärtigen Handels ist das anders: Über 80 Prozent der Europäer möchten gemäß der regelmäßig durchgeführten Eurobarometer-Umfrage mehr europäischen Einfluss, um Frieden und Demokratie in der Welt zu sichern und den Terrorismus zu bekämpfen.

Als die Europäische Union als Europäische Gemeinschaft - zuerst für Kohle und Stahl 1952 und dann als Europäische Wirtschaftsgemeinschaft 1958 - gegründet wurde, hatte sie eine gemeinsame Außenpolitik nicht im Gepäck. Das blieb eine Domäne der Mitgliedstaaten, die sich im Laufe der Zeit lediglich darauf verständigten, im Rahmen einer Europäischen Politischen Zusammenarbeit Standpunkte und Erfahrungen auszutauschen.

Erst nach dem Fall des Eisernen Vorhangs und den weitgehenden Veränderungen in Europa beschloss die Europäische Union mit dem Vertrag von Maastricht eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Das Ende der außenpolitischen Dichotomie, die von Moskau und Washington bestimmt wurde, ließ erstmals Raum für ein eigenes europäisches Auftreten der EU-Staaten. Die hehren Grundsätze und Absichten schlossen allerdings ein weitgehendes Versagen der EU-Außen- und Sicherheitspolitik im Zusammenhang mit dem Zerfall Jugoslawiens in den 1990er-Jahren nicht aus. Die EU-Staaten mussten ihre Machtlosigkeit erkennen und die USA zu Hilfe rufen - die allerdings immer weniger Lust verspürten, für die Europäer vor deren eigener Haustür die Kastanien aus dem Feuer zu holen. Die Amerikaner sahen nicht länger ein, warum sie ihre Ressourcen aufwenden sollten, um die Europäer vor sich selbst zu schützen, und wandten sich anderen Konfliktschauplätzen zu. Dabei erwarteten sie die gleiche Solidarität ihrer europäischen Partner, die sie diesen während des gesamten Kalten Krieges erwiesen hatten. Über die Frage, ob man die Administration des unbeliebten und außenpolitisch auch ungeschickten US-Präsidenten George W. Bush unterstützen sollte, zerstritten sich die EU-Mitglieder heftig. Das Ergebnis war eindeutig: Weder die Nein-Fraktion, angeführt von Deutschland und Frankreich, noch die Gruppe der Unterstützer, geleitet von Großbritannien und Spanien, aber auch den mittelosteuropäischen Staaten, erlangte irgendwelchen Einfluss auf die Entscheidungen der USA. Die Lehre war für beide Lager dieselbe: Wenn wir nicht einheitlich auftreten, werden wir keinen Einfluss haben. Es ist deshalb kein Zufall, dass die größten Veränderungen durch den Lissabonner Vertrag, der nach langem Hin und Her Ende 2009 in Kraft getreten ist, die Außenpolitik betreffen.

Die Position eines Hohen Vertreters für die Außen- und Sicherheitspolitik gab es schon vor dem Lissabonner Vertrag. Sie wurde von dem früheren NATO-Generalsekretär Javier Solana professionell ausgefüllt. Aber Solana war nur der Vertreter des Rates, also der Mitgliedstaaten. Sein Auftraggeber war der Rat der europäischen Außenminister, dessen Vorsitz und damit auch Prioritäten im halbjährlichen Rhythmus wechselten. Solana stand in der Europäischen Kommission, die gewissermaßen die Verwaltung der Europäischen Union ist, ein Kommissionsmitglied gegenüber, das ebenfalls für EU-Außenpolitik zuständig war. Zudem gab und gibt es noch andere Ressorts in der Kommission, in denen Außenpolitik gemacht wird, nämlich die, die für die Beziehungen zu den Nachbarn (Europäische Nachbarschaftspolitik), für Entwicklungspolitik und für Humanitäre Hilfe Verantwortung tragen. Etwas vereinfacht könnte man sagen: Der Hohe Vertreter hatte den Segen der Mitgliedstaaten, die für sich die Zuständigkeit in der Außenpolitik weiterhin reserviert haben, aber ihm fehlten ein Apparat und wesentliche finanzielle Mittel. Die Kommissare hingegen hatten das Geld und die Bürokratie, aber nicht das Mandat. Eine solche Konstruktion kann funktionieren, wenn die handelnden Personen sich gut verstehen. Dies war allerdings bei Javier Solana und seiner Kommissionskollegin Benita Ferrero-Waldner nicht der Fall. Spötter witzelten daher, der größte Graben, der Europa teile, sei die Rue de la Loi in Brüssel. Auf der einen Seite dieser Straße hat die Kommission ihren Sitz, gegenüber der Rat.

Die Position des Hohen Vertreters im Lissabonner Vertrag unterscheidet sich von der gleichnamigen Funktion von vorher zwar nicht im Namen, aber in der Funktion. Deshalb wollten die Autorinnen und Autoren des schließlich gescheiterten Verfassungsvertrages die Position auch "Europäischer Außenminister" nennen, was am Widerstand einiger Mitgliedstaaten gescheitert ist. Der neue Hohe Vertreter, tatsächlich handelt es sich um eine Hohe Vertreterin, da als erste die Britin Catherine Ashton in dieses Amt berufen wurde, vereint nämlich die bisher getrennten Funktionen in seiner Person. Die Hohe Vertreterin ist die Repräsentantin des Rates, führt aber zugleich im Außenministerrat auch dauerhaft den Vorsitz und ist zudem als Vizepräsidentin der Europäischen Kommission auch dort für die Außenpolitik zuständig. Die Frau, die sich nicht Außenministerin nennen darf, bekommt allerdings ein Außenministerium, das Europäischer Auswärtiger Dienst heißt und das aus Mitarbeitern des Rates, der Kommission sowie der nationalen diplomatischen Dienste bestehen soll. Der Hohen Vertreterin und ihrem Auswärtigen Dienst unterstehen auch die Vertretungen in Drittländern, also die Botschaften der EU in anderen Ländern.