Europa aus dem All. Aufgenommen vom Satelliten "Envisat"

29.4.2011 | Von:
Prof. Dr. Markus C. Kerber

Solidarität ohne Grenzen? Eine juristische Klarstellung aus ökonomischer Sicht

Standpunkt Markus C. Kerber

Markus C. Kerber setzt sich mit der Frage auseinander: Darf die EU oder einzelne Mitgliedsstaaten in Not geratenen EU-Mitgliedern helfen? Oder verstößt finanzieller Beistand gegen das Vertragsrecht der Europäischen Union?

Prof. Dr. Markus C. KerberProf. Dr. Markus C. Kerber (© Markus C. Kerber)

1. Problemstellung

Nachdem der ehemalige Chefvolkswirt der Deutschen Bundesbank und erste Chefvolkswirt der Europäischen Zentralbank Ottmar Issing vor dem "Dammbruch einer Nichtbetrachtung des bail-out-Verbots" gewarnt hatte, machten sich die Vertreter des öffentlichen Rechts daran, die normativen Eckpfeiler der Währungsunion (Verbot übermäßiger Defizite, Verbot der monetären Finanzierung, Verbot des bail-outs) unter den allgemeinen Vorbehalt der in den Europäischen Verträgen geforderten zwischenstaatlichen Solidarität zu stellen.[1] Die Finanzkrise lehre - so der Hochschullehrer Ulrich Häde -, dass die Art. 120 ff. des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) Ausnahmeklauseln brauchen, um flexibel genug reagieren zu können. Für die no bail-out - Klausel des Art.125 AEUV gelte nach seiner Meinung:

"Die no bail-out Klausel des Art. 103 EG[2] erweist sich in der Krise sogar als wenig streng. Sie kann und soll Hilfeleistungen für Mitgliedsstaaten in Not nicht verhindern. Die Gemeinschaft wird schon aus politischen Gründen kein Land finanziell untergehen lassen können."[3]


Diese Argumentation, die methodisch an Carl Schmitt erinnert[4], würde es im Ergebnis erlauben, das gesamte Inventar an normativen Sicherungen der Europäischen Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft ad acta zu legen und rechtssystematisch den Einstieg in den europaweiten Finanzausgleich zu suchen. Die Fragestellung ist von dramatischer Einfachheit: Sind die Hartwährungsländer der EU bereit, den realwirtschaftlich nicht verdienten Wohlstand in anderen Ländern der Eurozone durch den eigenen Steuerzahler finanzieren zu lassen?

2. Die Rechtslage

Auf der Suche nach argumentativen Auswegen aus einer eindeutigen Situation ist die Forcierung juristischer Methodenlehre und Auslegung schon fast die Regel geworden. So verhält es sich bei den Bemühungen von Häde, dem von ihm als überragenden Gemeinschaftsgrundsatz verstandenen Prinzip der Solidarität bereits bei der Griechenlandkrise zu einer juristischen und politischen Bedeutung zu verhelfen.

a) Die Reichweite des bail-out Verbots in Art. 125 AEUV
Die Bemühungen um finanziellen Beistand für einen Finanznotstandsstaat der Eurozone entweder durch die Union oder Mitglieder der Eurozone stoßen sich überwiegend an den eindeutigen Verboten der Art. 123 bis 125 AEUV. Nicht nur der Wortlaut, sondern auch das telos dieser Vorschriften zielt darauf, fiskalisches Fehlverhalten eines Mitglieds der Eurozone eben nicht auf Dritte oder gar die Gemeinschaft abzuwälzen, sondern dem betreffenden Mitgliedstaat selbst aufzubürden. Die Antwort des Marktes auf fiskalisches Fehlverhalten ist eindeutig und gewollt. Das betreffende Mitgliedsland muss für die Schuldenaufnahme höhere Zinsen zahlen.

Die in diesem Zusammenhang geäußerten Zweifel an den Fähigkeiten der Märkte, äquivalente Sanktionen zu erteilen,[5] werden mit dem Hinweis auf den Delors-Bericht des Jahres 1989 verbunden. In der Tat geht der zitierte Bericht von Überreaktionen der Märkte aus. Es ist indes nicht nachvollziehbar, wie man juristisch-argumentativ von dieser kontroversen Einschätzung des Delors-Berichts darauf schließen kann, diese marktskeptische Einschätzung gehöre zur Entstehungsgeschichte des bail-out-Verbots und sei daher restringierend bei der Auslegung von Art. 125 AEUV zu berücksichtigen. Das Gegenteil ist der Fall. Wenn die in Art. 123 bis 125 AEUV gewollte ausdrückliche Beschränkung von Union und Mitgliedsländern auf die eigenen Schulden und damit der Ausschluss jeglicher Übernahme der Schulden von Finanznotstandsstaaten der Eurozone glaubwürdig sein soll, muss die Bestimmung streng ausgelegt werden. Ihr kontrafaktischer Charakter gerade in Krisensituationen bewahrt die Währungsunion davor, dass durch moral hazard die Märkte darauf vertrauen, nach dem Griechenland-Debakel auch für andere mögliche Krisenländer der Europäischen Wirtschaftsunion einzustehen. Diese Funktion von Art. 125 AEUV[6] übersieht Häde. Ebenso vergisst er es, darauf hinzuweisen, dass sich das Verbot des Art.125 AEUV an alle potentiellen Haftungsnehmer wendet, also nicht nur gegenüber der Union, sondern auch gegenüber jedem einzelnen Mitgliedstaat gilt.[7] Es gilt insbesondere für bilaterale Hilfen in Gestalt von Garantien oder Darlehen, die bessere Zinskonditionen als die marktüblichen vorsehen.

Angesichts der Unzulässigkeit der Hilfe zugunsten eines Finanznotstandslandes der Europäischen Währungsunion im Rahmen der Art. 143, 144 AEUV wurde die Möglichkeit von Zahlungsbilanzkrediten erörtert. Hierbei handelt es sich um Hilfen der Union, die ausschließlich in Fällen von Zahlungsbilanzkrisen gewährt werden können. Es besteht Übereinstimmung, dass eine derartige Hilfe schon deshalb nicht mehr für Mitglieder der Währungsunion gewährt werden kann, weil diese mittlerweile über eine gemeinsame Zahlungsbilanz verfügen. Die in der Vergangenheit gewährten Finanzhilfen[8] sind daher nach übereinstimmender Auffassung keine Rechtsgrundlage für eine bilaterale Hilfe an Finanznotständler.

So verbleibt die Frage, ob Art. 122 II AEUV Rechtsgrundlage für den finanziellen Beistand der Union gegenüber einem präinsolventen Mitgliedstaat der Europäischen Währungsunion sein könnte. Häde meint, dass der Tatbestand "der außergewöhnlichen Ereignisse, die sich der Kontrolle der Mitgliedlandes" entziehen, in Anlehnung an die Verordnung über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit[9] interpretiert werden könne.[10] Dabei übersieht er, dass die in Art. 2 der vorgenannten Verordnung vorgenommene Definition eines außergewöhnlichen Ereignisses nur die Frage klärt, von welchem Zeitpunkt an die Kommission verpflichtet ist, im Rahmen des Art. 126 AEUV ein Defizitverfahren gegen den betreffenden Mitgliedstaat durchzuführen. Für die Interpretation des Art 122 II AEUV enthält also die sekundärrechtliche Ausformung des Art. 126 AEUV durch die (EG) Verordnung 1467/97 vom 27.6.2005, keine Anhaltspunkte. Im Übrigen kann dahingestellt bleiben, ob der Rat mit der vorgenannten Verordnung die Verordnungskompetenz des Art.126 XIV AEUV etwa in der Weise überschritten hat, dass er Primärrecht durch Sekundärrecht modifiziert hat. Dann wäre selbst die Präzisierung in Art.2 I der genannten Verordnung rechtswidrig.

Wenn also die Auslegung des Tatbestands des außergewöhnlichen Ereignisses in Art. 122 II AEUV anhand der Stabilitätsverordnung fehl geht, so bleibt lediglich die Auseinandersetzung mit dem Hädeschen Argument, dass ein hohes Haushaltsdefizit zwar nicht als außergewöhnliches Ereignis einzustufen sei, indessen der Staatsbankrott zu jenen Tatbeständen zähle, die in Art. 122 II AEUV umschrieben seien.[11]

Diese Interpretation Hädes setzt einen Anreiz dafür, dass sich die Mitgliedstaaten der Europäischen Währungsunion nicht damit begnügen, übermäßige Defizite zu "erwirtschaften", sondern sich alsbald dem Staatsbankrott[12] nähern. Erst dann kämen sie in den "Genuss" des finanziellen Beistands nach Art. 122 II AEUV. Eine solche Interpretation ist nicht nur methodisch unvertretbar, sondern würde es erlauben, das Prinzip der Eigenhaftung und Eigenverantwortlichkeit der Mitglieder der Währungsunion durch einen wuchernden europaweiten Finanzausgleich zu ersetzen. Dies ist weder mit dem Wortlaut, noch mit dem telos der Art. 123 bis 126 AEUV vereinbar.[13][14]

Art. 122 II AEUV relativiert also mitnichten die Beistands- und Finanzierungsverbote der Art. 123 bis 126 AEUV. Demnach wäre die Gewährung von finanziellem Beistand an Finanznotstandsstaaten durch die Europäische Union oder durch einzelne Mitglieder ein Verstoß gegen die Vorschriften der Art. 123 bis 126 AEUV, der im Wege eines Vertragsverletzungsverfahrens gerügt werden könnte.


[1] Vgl. Beispielsweise Pernice, FAZnet v. 26.03.2010, faz.net (28.4.2010); Ders. Handelsblatt v. 26.4.2010, S. 7; Häde, Staatsbankrott und Krisenhilfe, EuZW 2009, 273 ff., Ders., Haushaltsdisziplin und Solidarität im Zeichen der Finanzkrise, EuZW 2009, 399 ff.
[2] Gemeint ist die wortgleiche Vorschrift des Art. 125 AEUV.
[3] Häde, Staatsbankrott und Krisenhilfe, EuZW 2009, 273 ff., Ders., Haushaltsdisziplin und Solidarität im Zeichen der Finanzkrise, EuZW 2009, 399 ff.
[4] Vgl. Schmitt, Politische Theologie, Vier Kapitel zur Lehre von der Souveränität, 4. Auflage (1985), S.22.
[5] Häde, Haushaltsdisziplin und Solidarität im Zeichen der Finanzkrise, EuZW 2009, 399 (402).
[6] Gnan, in: Groeben/Schwarze, Komm. z. EUV/EGV, 6 Aufl. (2003), Art.103 EGV Rdnr. 23; Hattenberger, in: Schwarze, Komm. z. EUV, 2. Aufl. (2009), Art. 103 Rdnr. 4 EGV.
[7] Gnan, in: Groeben/Schwarze (o. Fußn. 9), Art. 103 Rdnrn. 23 f.
[8] Art. 143, 144 AEUV von der verordnung (EG) Nr. 332/2002 des Rates vom 18.2.2002 "Zur Einführung einer Fazilität des mittelfristigen finanziellen Beistands zur Stützung der Zahlungsbilanzen der Mitgliedstaaten.
[9] Verordnung (EG) Nr. 1056/2005 des Rates vom 27.6.2005 "Zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 "Über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit".
[10] Häde, Haushaltsdisziplin und Solidarität im Zeichen der Finanzkrise, EuZW 2009, 399 (400).
[11] Häde, Haushaltsdisziplin und Solidarität im Zeichen der Finanzkrise, EuZW 2009, 399 (401) sowie Ders, Staatsbankrott und Krisenhilfe, EuZW 2009, 273 "Damit kann die Gemeinschaft grundsätzlich allen Mitgliedstaaten beistehen, wenn z.B. der Staatsbankrott droht."
[12] Vgl. hierzu: Kerber, Souveränität und Konkurs, 1. Aufl. (2005); Schmölders, Geldpolitik, 2. Aufl. (1968); Ders., Finanzpolitik, 3. Aufl. (1970).
[13] Die einzige bisher ergangene Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union zur Auslegung von Art. 126 AEUV (Art. 104 EG) hat mahnend hervorgehoben, welche Bedeutung der Maastricht Vertrag der wahrung der Haushaltsdisziplin beigemessen habe. Den hierfür genannten Vorschriften sei eine Auslegung zu geben - so der Gerichtshof der Europäischen Union - die ihre volle praktische Wirksamkeit sichere.
[14] EuGH, Urt. v. 13.7.2004 - C-27/04, Slg. 2004 Seite I-06649, Rdnr. 74 - Nichtigkeitsklage, Kommission/Rat