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Eurobonds sind keine Lösung

Standpunkt Michael Hüther


6.1.2012
Eurobonds könnten nur eine kurzfristige Lösung der Probleme sein, meint Michael Hüther. Ihre Einführung würde aber zu lange dauern und hätte langfristig negative Folgen. Eurobonds zu fordern sei naiv und die Folge einer unzureichenden Problemanalyse.

Michael Hüther.Michael Hüther. Lizenz: cc by-nd/3.0/ (Institut der deutschen Wirtschaft Köln e.V. )
Auch nach den letzten EU-Krisengipfeln des Jahres 2011 hätten viele Staaten der Eurozone gerne und schnell Eurobonds eingeführt. Das scheinbar endlose Krisenwerkeln hat Unruhe und Ungeduld befördert, und zwar in den Märkten, bei den Medien und schließlich in der Politik. Deshalb wird über Eurobonds geredet als sei ihre Einführung unvermeidlich, als wären sie die schnelle und ultimative Lösung aller Probleme. Zugegeben, wenn man sie kurzfristig umsetzen könnte, würden sie den Markt beruhigen; mittel- und langfristig aber gehen von Eurobonds völlig falsche Signale aus. Denn: Warum sollen hochverschuldete Staaten in Europa ihre Strukturreformen mit gleichem Nachdruck fortsetzen, wenn sie sich plötzlich über Eurobonds wieder günstig verschulden können? Und warum sollen solide Länder für die mangelnde Haushaltsdisziplin anderer Staaten haften?

Große Erwartungen auf die Einführung von Eurobonds hatte EU-Kommissions-Präsident Barroso genährt, als er Mitte November 2011 die Beschlüsse, die am 26. Oktober von den europäischen Staats- und Regierungschefs gefällt worden waren, als nicht ausreichend bewertete und stattdessen für Eurobonds plädierte. Damit wurde die Glaubwürdigkeit der Ratsbeschlüsse fundamental geschwächt. Wenn Politik sich selbst den Boden entzieht, reagieren die Finanzmärkte und bestrafen das unglaubwürdige Hin und Her. Die Finanzpolitik sieht das Urteil der Finanzmärkte über die aufgetürmten Staatsschulden natürlich als Zumutung. Die höheren Risikoprämien hält man für eine untragbare Überforderung. Auch wenn man den Finanzmärkten mangelnde zeitnahe Informationseffizienz, eine Neigung zur Panik sowie zur Übertreibung bescheinigen muss: Die in den Bewertungen der Märkte zum Ausdruck kommende Schuldenintoleranz legt endlich den Finger in die seit langem offene Wunde.

Die Märkte fordern eine finanzpolitische Zeitenwende: Eine Abkehr von der laufenden Verschuldung der öffentlichen Haushalte. Das hat unbequeme Folgen, denen die Politik gewiss entgehen will. So erklärt sich der Wunsch durch Eurobonds oder den systematischen Einsatz des Eurosystems am Sekundärmarkt für Regierungsanleihen oder am besten gleich durch beides die große und dauerhafte Entlastung zu organisieren. Doch statt Europa damit zu retten, dürfte das Gegenteil drohen. Eurobonds täuschen einen europäischen Einheitsstaat vor, den es so nicht gibt. Die Mitgliedsländer der Eurozone wollen sich durch die am 9. Dezember beschlossenen Vertragsänderungen zwar finanzpolitisch stärker verzahnen, der Ausbau zu einer umfassenden Haftungsgemeinschaft ist aber damit nicht angelegt.

Die Beschlüsse sind ausreichend, um für mehr Stabilität in der Währungsunion zu sorgen. Die Frage ist, ob die Politik Kurs hält und bei dem bleibt, was sie beschlossen hat. Denn die Entscheidungen über die künftigen Institutionen und Regeln müssen jetzt umgesetzt werden. Zweifeln die Verantwortlichen erneut an den Beschlüssen, so untergraben sie ihre eigene Handlungsfähigkeit und begründen neue Zweifel in den Finanzmärkten. Dass sich Beständigkeit der Politik auszahlt und an den Märkten Entlastung verschafft, hat die problemlose Platzierung italienischer und spanischer Regierungsanleihen zu wieder deutlich geringeren Zinssätzen Mitte Dezember 2011 gezeigt. Das Argument, Eurobonds seien für die Rettung dieser beiden Staaten unerlässlich, schwindet. Zwar würde der Rettungsfonds - die EFSF und ab Mitte 2012 der ESM - nicht ausreichen, auch diese Länder zu retten. Doch beide sind zahlungsfähig, ihre Wirtschaftskraft reicht zur Finanzierung der gebotenen Staatsaufgaben aus.

Befürworter von Eurobonds fragen, wie sich Italien und Spanien sanieren können, wenn sie so hohe Risikoaufschläge für ihre Anleihen zahlen müssen. Erstens sind diese Aufschläge nun deutlich zurückgekommen. Zweitens: Was ist so schlimm an den hohen Zinsen? Italien hat vor der Gründung der Währungsunion ähnlich hohe Zinsen bei einer ähnlichen Staatsverschuldung gezahlt. Natürlich müssen die Strukturen in den Defizitländern grundlegend verändert werden. Versäumtes ist jetzt nachzuholen, auch wenn es die Konfliktfähigkeit und Gestaltungskraft des demokratischen Gruppenstaats arg strapaziert. Aber es ist nicht einzusehen, warum andere für die Nachlässigkeit der jüngeren Vergangenheit bezahlen sollen. Verantwortung sollte angemessen zugeordnet werden. Dazu sind Märkte durchaus in der Lage, sie wollen jedoch klare und glaubwürdige Signale, dass an der Sanierung der Staatsfinanzen gearbeitet wird. Ankündigungen reichen nicht mehr.

Griechenland, Irland und Portugal haben zweifelsohne gewaltige Anstrengungen unternommen, um ihre Haushalte zu sanieren, wie die Ergebnisse für 2010 belegen. Weitere deutliche Fortschritte sind nun aber nur durch konsequente Anstrengungen zu erreichen. Da ist das Bild gemischt. Dass die Maßnahmen fruchten, sieht man in Irland, ansatzweise in Portugal. In Spanien ist einiges - wenn auch spät - auf den Weg gebracht worden, die neue Regierung unter Ministerpräsident Rajoy muss nun liefern. In Italien hat Ministerpräsident Monti ein überzeugendes Paket durch das Parlament gebracht. In Griechenland freilich ist die Aufgabe von anderer Qualität, weil es zugleich um die Herstellung effizienter staatlicher Verwaltung geht. Doch nur so erhalten die Finanzmärkte das notwendige Signal, dass die Sanierung den Weg für eine handlungsfähige Finanzpolitik ebnet.

Im Gegensatz dazu senden Eurobonds ein falsches Signal. Gegen Eurobonds spricht vor allem der negative Anreizeffekt. Sie verderben mittel- und langfristig die Haushaltsdisziplin. Außerdem passen sie nicht zur institutionellen Struktur der Europäischen Union. Sie stehen außerhalb des europäischen Regelwerks, wodurch ihre kurzfristige Umsetzung illusorisch ist. Eine gesamtschuldnerische Haftung - und nur die gibt Eurobonds die gewünschte Wirksamkeit - führt dazu, dass Defizitländer ihrer Verantwortung enthoben werden - ohne aber finanzpolitische Autonomie abzugeben. Der Vorteil solider Finanzpolitik wird durch solche Anleihen vergemeinschaftet, der Anreiz zur Disziplin aber ausgehöhlt. Es ist naiv zu glauben, man könne die völlige Aufgabe dieser Autonomie einfordern oder sogar vergleichbar schnell durchsetzen wie man Eurobonds einführen kann. Die Verträge und die politische Realität stehen dagegen. Eurobonds versprechen eine - zudem fatale - Haftungsgemeinschaft der Eurozone, die es so nicht geben kann.

Offensichtlich ist vergessen, wohin es führt, wenn die Zinsen für Anleihen verschiedener Länder zusammenlaufen und dadurch die Signalwirkung unterschiedlicher Finanzmarktpreise ausfällt: zu einer überzogenen Schuldenaufnahme der einzelnen Staaten. Die heutigen Defizitländer konnten angesichts zum Teil negativer Realzinsen von 2000 bis 2009 entweder ihre Verschuldung erhöhen, ohne dafür bestraft zu werden, oder aber sich aus dem laufenden Haushalt besser finanzieren. Das ist ein Einkommenszustrom für den sie nichts geleistet haben. Die Konvergenz der Zinsen hat die Fehlsteuerung in der Währungsunion in Gang gesetzt. Führt man Eurobonds ein, unterdrückt man die Signalfunktion der Kapitalmärkte erneut.

Auch die Einführung sogenannter Blue und Red Bonds hilft hier nicht weiter. Das Argument, die Begrenzung der Blue Bonds (Eurobonds) für Staatsschulden bis 60 Prozent des nationalen Bruttoinlandsprodukts würde die Solidität der Finanzpolitik erhöhen, überzeugt nicht. Anreize zu stabilisieren schwinden, wenn für den größten Teil der Schulden das Zinsniveau abgesenkt wird. Abgesehen davon ist zu bezweifeln, dass sich die verschiedenen Bondarten so aneinander anpassen, dass es insgesamt zu einer Entlastung kommt. Denn die Red Bonds tragen dann ganz die Last unzureichender Bonität. Staaten mit deutlich höherer Verschuldung hätten zudem ständigen Ansporn auf eine höhere Grenze zwischen Eurobonds und nationalen Anleihen (Red Bonds) zu pochen.

Ferner wird argumentiert, dass Eurobonds eine geringere Liquiditätsprämie erzielen, weil der Markt größer und zahlungsfähiger ist. Das ist nicht bewiesen. Im Gegenteil, die Überforderung der wenigen AAA-Staaten infolge der gesamtschuldnerischen Haftung würde in einer höheren Risikoprämie resultieren. Sogar die höchste Bonität der Bundesrepublik wäre damit in Gefahr. Deutschlands Bonität müsste anders beurteilt werden, weil das Land in einem solchen Fall als der letztmögliche Kreditgeber für die Eurozone auftritt. Es kann nur spekuliert werden, wie viel es die verlässlichen Schuldnerländer kostet, wenn deren Bonität auf die hoch verschuldeten Länder übertragen wird.

Letztlich ist die Idee der Einführung von Eurobonds von der Illusion getragen, dass diese eine kurzfristige Lösung in der Eurozone sein können. Tatsächlich würde ihre politische Umsetzung viel zu lange dauern, juristische und nationalstaatliche Blockaden wären vorprogrammiert. Es geht hier nämlich nicht um ein Instrument, das schnell kommt und schnell wieder geht. Einmal eingeführt, kriegt man Eurobonds nicht mehr vom Tisch. Hier geht es vielmehr um eine substanzielle Veränderung nationaler Souveränitätsrechte. Die Anleihen würden die Finanzordnung der Eurozone schlicht auf den Kopf stellen. Das Resultat wäre ein zentralistisches Staatsgebilde in Europa und widerspräche dem Subsidiaritätsprinzip der EU. Damit haben Eurobonds eine völlig andere Qualität als oftmals dargestellt.

Wer Eurobonds will muss die Europäisierung der Finanzpolitik wollen. Um das umzusetzen, ist eine ganz andere demokratische Legitimation in Europa nötig. Denn nur durch die Aufgabe nationaler Souveränitätsrechte wären Eurobonds überhaupt systematisch denkbar. In Deutschland steht beispielsweise das Verfassungsgericht dagegen. Denn eine Eurobondlösung würde bedeuten, dass Deutschland eine zeitlich unbegrenzte und in der Höhe unbestimmte Verpflichtung eingeht. Das widerspricht der haushaltspolitischen Hoheit des Bundestages. Nicht nur die nationalen Verfassungen, sondern auch die Regeln des europäischen Vertragssystems sehen die finanzpolitische Eigenständigkeit der Nationalstaaten vor.

Die Forderung nach Eurobonds lebt also von unzureichender Problemanalyse und einer naiven Umsetzungserwartung. Zudem verneint sie die bisherigen Beschlüsse der Euro-Zone und missbilligt die Anstrengungen der Schuldenstaaten. Die Bereitschaft in Ländern mit soliden Staatsfinanzen, sich für Europa einzusetzen, dürfte schwinden. Der notwendige europäische Konsens droht dann zu zerbrechen. Das wäre das genaue Gegenteil des Gewünschten. Vertrauen entsteht nur dadurch neu, dass der Vertrauensbruch an der Ursache korrigiert wird. Das fordert zunächst die Defizitländer, die dann aber - wie schon jetzt - auf solidarische Hilfe der anderen Staaten rechnen können. Das erst ist ein fairer Deal.


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