Europäische Union

1.4.2014 | Von:
Eckart D. Stratenschulte

Das auswärtige Handeln der EU

Im Vertrag von Lissabon hat die EU sich weitreichende Ziele für ihre Außen- sowie eine Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik gesetzt und neue Instrumente zu deren Umsetzung geschaffen.

Französische Soldaten der EUFOR in Bosnien in der Nähe der Stadt Mostar bei Sarajevo.Französische Soldaten der EUFOR in Bosnien in der Nähe der Stadt Mostar bei Sarajevo. (© AP)

Eine gemeinsame Außenpolitik war bei Gründung der Europäischen Gemeinschaften nicht vorgesehen. Die Außenpolitik blieb eine Domäne der Mitgliedstaaten. Allerdings wurde im Laufe der Jahre deutlich, dass man wenig erreicht, wenn jedes Land für sich alleine handelt. Aus ersten Formen der Koordination, der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ), entstand mit dem Vertrag von Maastricht, der 1993 in Kraft trat, die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der Europäischen Union. Durch den Vertrag von Lissabon wurde das auswärtige Handeln der Union deutlich gestärkt.

Die Europäische Union will mit ihrer Außenpolitik nicht nur "ihre grundlegenden Interessen, ihre Sicherheit, ihre Unabhängigkeit und ihre Unversehrtheit wahren" (Art. 21 Abs. 2 Punkt a des EU-Vertrags in der Fassung von Lissabon), sondern auch weltweit Demokratie, Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit fördern, zur Beseitigung der Armut in der Welt beitragen und eine "verantwortungsvolle Weltordnungspolitik" fördern (Art. 21 Abs. 2 Punkt h, EU-Vertrag).

Stärkung durch den Lissabonner Vertrag

Um ihre Außenpolitik zu verwirklichen, hat die EU einige Instrumente entwickelt. Durch den Lissabonner Vertrag wurde das Amt des Hohen Vertreters für die Außen- und Sicherheitspolitik geschaffen, das bis 2014 von der Britin Catherine Ashton bekleidet wird. Zwar gab es schon vor dem Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags einen Hohen Vertreter, nämlich den Spanier Javier Solana. Allerdings war der "alte" Hohe Vertreter nur der Repräsentant des Rates der Europäischen Union, während der "neue" zugleich Vizepräsident der Europäischen Kommission ist. So wird das außenpolitische Handeln dieser beiden Institutionen eng miteinander verflochten. Der Hohen Vertreterin steht ein Europäischer Auswärtiger Dienst zur Seite, den man sich wie ein EU-Außenministerium mit einer Zentrale in Brüssel und Botschaften ("Delegationen") in aller Welt vorstellen kann. Die Hohe Vertreterin verfügt also über einen Apparat, mit dem sie die Außenpolitik der EU auch umsetzen kann.

Im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) gibt es verschiedene Instrumente, die in Art. 25 des EU-Vertrages (EUV) festgelegt sind. So erlässt die Union allgemeine Leitlinien zur GASP und fasst Beschlüsse zu ihrer Umsetzung. Dabei kann es sich um gemeinsame Standpunkte oder auch gemeinsame Aktionen handeln. Die GASP ist nicht vergemeinschaftet, sondern intergouvernemental. Das bedeutet, dass sie zwischen den Regierungen, also im Rat, verabredet und das Europäische Parlament lediglich angehört wird. Die Europäische Kommission ist über die Hohe Vertreterin eingebunden, außerdem ist die Kommission für Teile des auswärtigen Handelns außerhalb der GASP (also Entwicklungshilfe, humanitäre Hilfe, Nachbarschaftspolitik) zuständig. Da sich diese Politikfelder von der GASP nicht ganz klar trennen lassen, ist eine enge Zusammenarbeit nötig.

Die GASP ist auf Einstimmigkeit angelegt, sieht allerdings eine konstruktive Enthaltung vor. Ein Staat kann sich der Stimme enthalten und erklären, sich an der Durchführung des Beschlusses nicht zu beteiligen. Allerdings darf er nichts unternehmen, was dem Beschluss zuwider laufen würde.

Die Außenbeziehungen der EU

In den letzten Jahren hat die Bedeutung der Europäischen Union als außenpolitischer Akteur stark zugenommen. Nach wie vor ein wichtiges Instrument ist die Beitrittspolitik. Die EU bietet anderen Ländern die Mitgliedschaft an, wenn diese bestimmte Bedingungen erfüllen, die in den "Kopenhagener Kriterien" von 1993 festgelegt sind. Kurz gesagt verlangt die EU eine demokratische Ordnung, eine funktionierende Marktwirtschaft sowie die Übernahme des Regelwerks der EU. 2013 ist Kroatien als vorläufig letztes Mitglied beigetreten. Eine Beitrittsperspektive gibt es auch für die anderen Staaten des westlichen Balkans, mit denen schon verhandelt wird (Montenegro, Serbien) oder die als Kandidaten (Mazedonien) beziehungsweise als potenzielle Kandidaten (Albanien, Bosnien-Herzegowina, im Prinzip auch Kosovo) anerkannt sind. Bereits seit 2005 laufen die Beitrittsverhandlungen mit der Türkei, die jedoch geringe Fortschritte machen. Dies hat nicht zuletzt damit zu tun, dass es innerhalb der EU Uneinigkeit darüber gibt, ob man die Türkei überhaupt als Mitglied haben will. Die Beitrittsverhandlungen mit Island sind auf Wunsch der isländischen Regierung ausgesetzt und werden wohl von isländischer Seite ganz abgebrochen.

In Richtung Osten und Süden hat die Union die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) entwickelt, die sich im Osten an die Ukraine, die Republik Moldau, Belarus sowie an die drei südkaukasischen Staaten Armenien, Aserbaidschan und Georgien richtet, und im südlichen Mittelmeerraum zehn Staaten von Marokko bis Syrien adressiert. Zur Verstärkung der regionalen Ansätze hat sie 2008 die "Union für das Mittelmeer" als Verbund mit den Mittelmeeranrainern und 2009 die "Östliche Partnerschaft" als engere Anbindung der osteuropäischen Staaten geschaffen.

Dennoch wurde die Europäische Union vom Arabischen Frühling überrascht, der sich in Nordafrika Bahn brach, nachdem die Tunesier Diktator Ben Ali gestürzt hatten. Die EU bemüht sich nun, die demokratische Transformation im arabischen Raum zu fördern.

Im Zusammenhang mit der Östlichen Partnerschaft hat die EU es mit Russland als Gegenspieler zu tun, das den östlichen Nachbarn der EU immer wieder wirtschaftliche Angebote macht oder droht. So haben vor dem Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs aus der EU und den sechs Partnerländern Ukraine, Moldau, Belarus, Armenien, Aserbaidschan und Georgien im November 2013 sowohl Armenien als auch die Ukraine erklärt, das ausgehandelte Assoziierungsabkommen nicht zu unterschreiben beziehungsweise zu paraphieren. Armenien möchte stattdessen der in Gründung befindlichen und von Russland dominierten Eurasischen Union beitreten.

In der Ukraine hat die Weigerung des Präsidenten, das Abkommen mit der EU zu schließen, zu monatelangen Protesten und schließlich zu dessen Absetzung geführt. Wie das Verhältnis der Ukraine zur EU sich weiterentwickelt, ist zurzeit (April 2014) nicht abzusehen. Es ist allerdings anzunehmen, dass es zu einer vertieften Zusammenarbeit kommen wird.

Mit Russland besteht eine "strategische Partnerschaft", die durch vier Gemeinsame Räume (Wirtschaft; Äußere Sicherheit; Innere Sicherheit; Forschung, Bildung, Kultur) realisiert werden soll. Tatsächlich stagniert das europäisch-russische Verhältnis jedoch seit einigen Jahren, vor allem seit dem russisch-georgischen Krieg im Jahr 2008. Im Frühsommer 2010 haben daher beide Seiten einen neuen Anlauf unternommen und eine "Modernisierungspartnerschaft" begründet. Nennenswerte Ergebnisse hat diese allerdings bislang nicht erzielt. Aufgrund der Meinungsunterschiede und Spannungen, die sich zwischen der EU und Russland im Konflikt um die Ukraine und die Krim im Frühjahr 2014 verstärkt haben, sind solche Resultate in absehbarer Zeit auch nicht erwartbar.

Gegenüber Afrika hat die EU 2007 eine Strategie verabschiedet, die dem Kontinent helfen soll, Armut und Unterentwicklung zu überwinden. Dem dient auch das Abkommen von Cotonou, das 2000 in der Hauptstadt von Benin geschlossen wurde, und das durch direkte Unterstützung sowie eine Wirtschaftspartnerschaft 79 Staaten Afrikas, der Karibik und des Pazifiks (einschließlich Kuba und Südafrika) helfen soll, sich politisch und ökonomisch zu entwickeln.

Die EU und die USA sehen sich wechselseitig als die engsten Partner auf der weltpolitischen Bühne. Allerdings hat sich das Verhältnis dadurch eingetrübt, dass die USA generell weniger Interesse an Europa aufbringen und dass durch umfangreiche Abhöraktionen durch die Amerikaner, von denen auch das Mobiltelefon der deutschen Bundeskanzlerin sowie die EU-Büros in Washington, New York und Brüssel betroffen waren bzw. sind, das Vertrauen der Europäer zu den Amerikanern stark eingeschränkt ist. Dennoch verhandeln die EU und die USA seit Mitte 2013 über ein Transatlantisches Freihandelsabkommen, von dem beide Seiten sich wirtschaftliche Vorteile versprechen, das aber auch diesseits und jenseits des Atlantiks auf Widerstand stößt.

Mit den Staaten Mittel- und Lateinamerikas finden regelmäßige EU-Lateinamerika-Gipfel statt. Der tatsächlichen Intensivierung der Kooperation stehen allerdings innere Spannungen in Lateinamerika im Wege.

Entwicklung der gemeinsamen europäischen Außenpolitik

Dass es den EU-Staaten in den 1990er-Jahren nicht möglich war, die Kriege in Jugoslawien zu verhindern oder ohne amerikanische Hilfe einzudämmen, hat genauso wie die europäische Unfähigkeit, sich im Jahr 2003 auf eine gemeinsame Einstellung zum Irak-Krieg der USA zu einigen, in der Öffentlichkeit zu heftiger Kritik geführt. Beide Ereignisse machen deutlich, dass die GASP noch ein relativ neues Politikfeld ist, das der Weiterentwicklung bedarf. Auf dem Feld der Außenpolitik wünscht sich eine klare Mehrheit der EU-Bürger eindeutig "mehr Europa", wie die regelmäßigen Umfragen von "Eurobarometer" zeigen.

Durch den Vertrag von Nizza (2003) ist auch eine Sicherheitspolitik geschaffen worden, die im Lissabonner Vertrag "Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik" (GSVP, bis zum Vertrag von Lissabon noch ESVP) heißt.

Die GSVP soll die NATO nicht ersetzen und ihre Aufgabe besteht nicht in der Landesverteidigung. Sie soll vielmehr ermöglichen, außerhalb der EU militärisch eingreifen zu können, wenn dies zur Friedenssicherung oder -erhaltung notwendig ist. Nach einer Vereinbarung mit der NATO kann die EU dabei auf Kapazitäten des Nordatlantikpakts zurückgreifen. Das ursprüngliche, 1999 beschlossene Ziel der EU, 60.000 Soldaten innerhalb von zwei Monaten einsetzbar zu haben, konnte nicht erreicht werden und wurde 2004 durch das Konzept der Battle Groups ersetzt. Zwei dieser Gefechtsverbände stehen jeweils zur Verfügung und können binnen 14 Tagen in einem Radius von 6.000 km um Brüssel aktiv werden. Allerdings sind die Battle Groups noch nie zum Einsatz gekommen, weswegen Kritiker sagen, dieses Konzept funktioniere nur auf dem Papier.

Die Europäische Union hat in den letzten Jahren zahlreiche Militärmissionen und zivil-militärische Missionen durchgeführt, so zum Beispiel seit 2004 die Polizeimission in Bosnien-Herzegowina, seit 2008 die Mission zur Abwehr von Piratenüberfällen im Golf von Aden oder seit 2013 zur Stabilisierung von Mali. Die Truppen mussten jeweils in mühsamen Verhandlungen auf EU-Ebene zusammengestellt werden.