"Die Freiheit führt das Volk“: Das berühmte Gemälde von Eugène Delacroix (1830) mit Frankreichs Nationalfigur Marianne.

Der französische Präsident, Verkörperung einer zentralistischen politischen Macht


21.1.2013
Auch wenn sich die Verfassungsväter der V. Republik gegen ein präsidentielles System entschieden haben, so steht der Präsident gleichwohl im Zentrum des politischen Geschehens Frankreichs. Er steht an der Spitze der Entscheidungspyramide eines stark zentralisierten Staatswesens, das Macht ungleich stärker als in vielen anderen Demokratien in den Händen der Exekutivspitze konzentriert.

Charles de Gaulles (* 1890; † 1970) war der erste Präsident der V. Republik von 1959 bis 1969.Charles de Gaulles. Der erste Präsident der V. Republik im Februar 1968 (© Bundesarchiv, B 145 Bild-F026330-0032, Foto: Jens Gathmann)

Die Stellung des Staatspräsidenten in Frankreich ist immer wieder als diejenige eines "republikanischen Monarchen" beschrieben worden. Die außergewöhnliche Konzentration von Macht in seinen Händen ist den zeithistorischen Umständen der Entstehung der V. Republik während der Wirren des Algerienkrieges sowie dem Verfassungsverständnis ihres Gründers, Charles de Gaulle, geschuldet. Sie wurde jedoch auch von dessen Nachfolgern nicht grundlegend in Frage gestellt. Zwar weiterte man die Rechte des Parlaments schrittweise etwas aus, zuletzt in der großen Verfassungsreform von 2008, machte es jedoch nicht zu einem echten Gegengewicht zum Präsidenten (und der Regierung). Ein wirksames Gegengewicht im Sinne von checks and balances im Regierungssystem entstand allenfalls durch die schrittweise Aufwertung der Rolle des Verfassungsrates, der seit 1974 auch von der Opposition und seit 2008 auch im Rahmen individueller Verfassungsbeschwerden auf dem Weg einer konkreten Normenkontrolle angerufen werden kann.

Zentrale Machtstellung des Präsidenten



Die Machtfülle des Staatspräsidenten Frankreichs ergibt sich teilweise aus den Verfassungsbestimmungen. Diese verleihen dem Präsidenten eigenständige Rechte, die er ohne Mitwirkung anderer Verfassungsorgane auszuüben befugt ist. (Art. 19 der Verfassung enthält eine abschließende Aufzählung aller Verfassungsartikel, für die dies zutrifft.) So kann er den Premierminister ernennen (Art. 8, Abs. 1), Referenden ansetzen (Art. 11), die Nationalversammlung auflösen (Art. 12), den Notstand ausrufen (Art. 16), drei der neun Mitglieder des Verfassungsrates einschließlich dessen Präsidenten ernennen und den Verfassungsrat anrufen (Art. 54, 56 und Art, 61, Abs. 2).

Abgesehen vom Verfassungstext speist sich die Machtstellung des Präsidenten aus zwei weiteren Quellen: der Verfassungspraxis und der Direktwahl durch das Volk. Die vom ersten Präsidenten der V. Republik, General Charles de Gaulle, geprägte Verfassungspraxis verlieh dem Präsidenten eine Rolle, die weit über seine verfassungsmäßige Stellung hinausreichte. Im gesamten Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik und in jedem innenpolitischen Bereich, den er als wichtig erachtete, bestimmte de Gaulle – und nicht der Premierminister – die Politik. Seine Nachfolger folgten diesem Vorbild.

Die entscheidende Legitimation für eine dem Gründer der V. Republik vergleichbar starke Stellung bezogen die Nachfolger de Gaulles aus der 1962 eingeführten Direktwahl des Präsidenten durch das Volk. Der französische Staatspräsident wird in direkter Volkswahl für einen Zeitraum von fünf Jahren gewählt (Art. 6, Abs. 1). Sie erfolgt durch Mehrheitswahl in zwei Wahlgängen. Im ersten Wahlgang ist nur gewählt, wer die absolute Mehrheit der abgegebenen Stimmen auf sich vereinigt, was bisher noch nie eingetreten ist. Im zweiten Wahlgang treten die beiden im ersten Wahlgang bestplatzierten Kandidaten gegeneinander an. Dies bietet die Gewähr dafür, dass jeder Präsident mit der absoluten Mehrheit der im zweiten Wahlgang abgegebenen gültigen Stimmen gewählt ist. Aufgrund der zentralen Machtstellung des Präsidenten bilden Präsidentschaftswahlen stets die Höhepunkte des politischen Lebens in der V. Republik.

Die französische Exekutive zeichnet sich durch ihre doppelköpfige Struktur aus. Sowohl dem Präsidenten als auch dem Premierminister überträgt die Verfassung umfangreiche Kompetenzen. In der Verfassungswirklichkeit der V. Republik überragte die Machtstellung des Präsidenten allerdings fast durchgehend die aller anderen politischen Akteure. Die Ausnahme von dieser Regel bilden die sogenannten Phasen einer Kohabitation, in denen dem Präsidenten eine gegnerische Parlamentsmehrheit gegenübersteht. Dies war bislang drei Mal der Fall: von 1986-1988, 1993-1995 und 1997-2002. Der Präsident musste jeweils eine von der gegnerischen Parlamentsmehrheit unterstützte Persönlichkeit zum Premierminister ernennen.

Der direkt vom Volk gewählte Präsident benötigt eine solide Parlamentsmehrheit zur Umsetzung seines politischen Programms. Ist diese Voraussetzung erfüllt, so übt der Präsident praktisch überall dort seine Macht aus, wo es die Verfassung nicht ausdrücklich anders vorsieht. Sieht der Präsident sich einer feindlichen Parlamentsmehrheit gegenüber, wie während der Kohabitation, so sind seine Befugnisse auf jene reduziert, die ausdrücklich in der Verfassung verankert sind.

Die Vorrangstellung des Präsidenten vor dem Premierminister und das Primat der Präsidentschaftswahl vor der Parlamentswahl wurden durch die Verfassungsänderung vom September 2000 zur Verkürzung der Amtszeit des Präsidenten auf fünf Jahre noch gestärkt. Kohabitationssituationen wurden damit dank der Angleichung der Dauer der Präsidentschaft an diejenige der parlamentarischen Legislaturperiode unwahrscheinlicher. Der Präsident tritt damit noch klarer als politischer Anführer der parlamentarischen Mehrheit in Erscheinung.

Bestimmung über die Richtlinien der Politik



Eine zentrale verfassungsrechtliche Grundlage der Macht des Präsidenten bildet Artikel 5 der Verfassung. "Der Präsident der Republik wacht über die Einhaltung der Verfassung. Er gewährleistet durch seinen Schiedsspruch die ordnungsgemäße Tätigkeit der Verfassungsorgane sowie die Kontinuität des Staates. Er ist der Garant der nationalen Unabhängigkeit, der Integrität des Staatsgebietes und der Einhaltung der völkerrechtlichen Verträge."[1] In diesem Artikel kommt das gaullistische Verständnis von Rolle und Funktion des Staatspräsidenten wohl am deutlichsten zum Ausdruck. Er soll in Krisensituationen die vitalen Interessen Frankreichs wahren, das Überleben der republikanischen Ordnung im Innern gewährleisten und die Handlungsfähigkeit des Staates nach außen sichern.

Der Präsident der Republik ist dabei aber keineswegs nur ein über den Parteien und politischen Kräften stehender neutraler "Schiedsrichter" Parteiensystem. Er steht vielmehr im Zentrum der politischen Auseinandersetzungen und bestimmt die Richtlinien der Politik – sofern er über eine parlamentarische Mehrheit verfügt. Das politische Programm, auf dessen Grundlage der Staatspräsident die Wahlen gewonnen hat, gibt die Leitlinien für die Arbeit der Regierung vor. Gestützt auf das verfassungsmäßig garantierte Recht des Präsidenten zur Ernennung des Premierministers und sein de facto existierendes Abberufungsrecht kann der Präsident seinen politischen Führungsanspruch geltend machen. Auch die Möglichkeit mit der Auflösung der Nationalversammlung zu drohen oder – auf Vorschlag der Regierung – an der Nationalversammlung vorbei Referenden auf die Tagesordnung zu setzen (Art. 11) stärkt seine Macht gegenüber der Nationalversammlung oder einer widerspenstigen präsidentiellen Mehrheitsfraktion.

Die Präsidenten der V. Republik bestimmten durchweg auch die Leitlinien der Außen- und Sicherheitspolitik, obwohl die Verfassung das nicht zwingend vorsieht. Gewiss konnten sie sich dabei auf die Bestimmungen der Verfassung berufen. Diese räumt dem Präsidenten das Recht ein, internationale Verträge auszuhandeln und zu ratifizieren (Art. 52), sofern sie nicht per Gesetz ratifiziert werden müssen (Art. 53). Er ist zudem laut Verfassung der "Garant der nationalen Unabhängigkeit" (Art. 5) und Oberbefehlshaber der Streitkräfte sowie Vorsitzender des Verteidigungsrates (Art. 15). Der Staatspräsident entscheidet über den Einsatz der Streitkräfte sowie über Art und Umfang militärischer Operationen. Lediglich bei Militäreinsätzen von mehr als vier Monaten Dauer und bei formellen Kriegserklärungen muss das Parlament zustimmen (Art. 35, Abs. 1 und 2). Die Vorrangstellung des Präsidenten in der Außen- und Sicherheitspolitik ergibt sich jedoch vor allem aus der Verfassungspraxis, insbesondere des ersten Präsidenten Charles de Gaulle, der sich die Entscheidung in allen wichtigen Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik vorbehielt.

Machtressourcen und -befugnisse



Eine informelle Machtressource, derer sich alle Präsidenten wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß zu bedienen wussten, ist die politische Kommunikation über das Massenmedium Fernsehen. Schon General de Gaulle war ein Meister in der Nutzung dieses Mediums für seinen direkten Dialog mit der Bevölkerung. Die starke und weiter zunehmende Neigung zur Personalisierung von Politik insbesondere im Fernsehen führte zu einer geradezu symbiotischen Beziehung zwischen diesem Medium und dem Präsidenten an der Spitze der französischen Machtpyramide.

Seine formalen Machtbefugnisse und informellen Machtressourcen machen den Präsidenten zur Schlüsselfigur im politischen Entscheidungssystem. So bestimmt er über die im politischen Prozess zentrale Funktion des agenda-settings. Präsidenten können festlegen, welches Thema wann auf die politische Tagesordnung gelangen soll. Auch wenn formal nicht der Präsident, sondern der Premierminister und das Parlament das Recht zur Gesetzesinitiative besitzen (Art. 39), ist es der Präsident, der die Tagesordnung der Ministerratssitzungen festlegt und damit auch die Prioritäten für die Gesetzgebungsarbeit steuern kann.

Der Zeithorizont politischer Entscheidungen des Präsidenten ist eher die mittel- und langfristige Perspektive, diejenige des Premierministers eher die kurzfristige. Die politische Praxis von Präsident Nicolas Sarkozy (2007-2012) wich hiervon stark ab. Er mischte sich ungleich stärker als jeder Vorgänger in die Details der Tagespolitik ein, degradierte den Premierminister und konzentrierte Entscheidungsprozesse im Elysée-Palast – teilweise an zuständigen Ministerien vorbei. Dieser als "Hyperpräsidentialismus" beschriebene präsidentielle Stil Sarkozys und seine mediale Omnipräsenz haben sich als politisch riskant erwiesen, kann doch der Präsident dann seinen Premierminister (und dessen Regierung) nicht mehr als "Blitzableiter" und Schutzschild gegen politische Kritik einsetzen. Sarkozys Nachfolger François Hollande ist daher sichtlich bemüht, sich dem traditionellen Rollenverständnis des Präsidenten wieder anzunähern.

 
Ergebnisse der Präsidentschaftswahlen der V. Republik (2. Wahlgang)
 
% der gültigen Stimmen196519691974198119881995200220072012
Charles de Gaulle55,2
François Mitterrand44,849,251,854,0
Alain Poher41,8
Georges Pompidou58,2
Valéry Giscard d'Estaing50,848,2
Jacques Chirac46,052,682,2
Lionel Jospin47,4
Jean-Marie Le Pen17,8
Ségolène Royal46,9
Nicolas Sarkozy53,148,4
François Hollande51,6
Quellen: Wahlen 1965-2007 ; Adolf Kimmel/Henrik Uterwedde (Hrsg): Länderbericht Frankreich. Bundeszentrale für politische Bildung 2012 (Schriftenreihe Bd. 1264), S. 379-380; Ergebnisse für 2012: Französisches Innenministerium: http://www.interieur.gouv.fr/Elections/Les-resultats/Presidentielles/elecresult__PR2012/%28path%29/PR2012/FE.html (letzter Zugriff: 30.11.2012).


Literaturangaben



Chafer, Tony: Emmanuel Godin: French exceptionalism and the Sarkozy presidency. Aus: Tony Chafer (Hrsg.): The end of the French exception? Decline and revival of the "French model". Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2010, S. 239-250.

Kimmel, Adolf: Frankreichs republikanische Monarchie: Mythos und Realität. Aus: Gerhard Hirscher [u.a.] (Hrsg.): Aufstieg und Fall von Regierungen. Machterwerb und Machterosion in westlichen Demokratien. München: Olzog, 2001, S. 363-387.

Levy, Jonah D.: Skach, Cindy: The return to a strong presidency. Aus: Alistair Cole [u.a.] (Hrsg.): Developments in French politics 4. Basingstoke: Macmillan, 2008, S. 111-126.

Jan, Pascal: Le président de la république au centre du pouvoir. Paris: La Documentation française, 2011 (Les Études de la Documentation Française; nos 5336-37).


Fußnoten

1.
Übersetzungen des Verfassungstext ins Deutsche folgen der auf den Seiten des Verfassungsrates verfügbaren deutschen Sprachfassung (www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank_mm/allemand/constitution_allemand_avril2009.pdf; letzter Zugriff: 30.11.2012).
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