Basilius-Kathedrale

3.6.2013 | Von:
Veronika Movchan

Die Ukraine und die Zollunion von Russland, Belarus und Kasachstan: würde sich eine engere Integration auszahlen?

Zusammenfassung

Die Ukraine genießt auf Grund verschiedener Freihandelsabkommen bereits bei vielen Gütern zollfreien Zugang zum Markt der Zollunion von Russland, Belarus und Kasachstan. Eine Vollmitgliedschaft in der Zollunion würde keinen verbesserten Marktzugang mit sich bringen. Auch andere vorgebrachte Vorteile, wie z. B. garantierte und langfristig niedrige Gasimportpreise, sind fraglich. Der Gaspreis wird nicht durch die Verträge zur Zollunion festgelegt. Die Kosten, die mit einer Vollmitgliedschaft verbunden sind, sind jedoch beträchtlich und beinhalten eine Verschiebung der Handelsströme, eine erhöhte Energieabhängigkeit, den Verlust einer unabhängigen Handelspolitik und die Lasten, die durch WTO-Nachverhandlung und Kompensationen entstehen. Die beste Option für die Ukraine wäre es, die Beziehungen zur Zollunion von Russland, Belarus und Kasachstan auf bereits bestehende und zukünftige Freihandelsabkommen zu gründen.

Ost oder West? Mehr oder weniger?

Gegenwärtig steht die Ukraine hinsichtlich ihrer regionalen wirtschaftlichen Integration vor einer wichtigen Wahl. Diese Wahl wird am häufigsten als eine geografische dargestellt, also zwischen einer engeren Integration mit der EU oder aber mit Russland, Belarus und Kasachstan (RBK) in Form einer Zollunion. Es wäre allerdings richtiger, diese Wahl in Abhängigkeit von der Integrationstiefe darzustellen, wobei ein Freihandelsabkommen eine weniger intensive Form der Integration darstellt als eine Zoll- oder Wirtschaftsunion. Eine einfache Analyse der Handelsströme zu den unterschiedlichen Wirtschaftsräumen ist somit als Entscheidungsbasis unzureichend, da die politischen Implikationen der Integrationsstrategie nicht berücksichtigt werden (s. Grafik).
Im Fall der EU liegt der erwartete Integrationsgrad über dem Niveau von üblichen Freihandelsabkommen, die die EU mit ihren Wirtschaftspartnern abschließt. Mit der Ukraine ist die Unterzeichnung eines tiefergehenden und umfassenden Freihandelsabkommen (Deep and Comprehensive Free Trade Agreement – DCFTA) vorgesehen. Momentan basieren die Beziehungen zwischen der EU und Ukraine auf dem 1994 unterzeichneten Partnerschafts- und Kooperationsabkommen. Das DCFTA, ein Teil des 2012 paraphrierten Assoziierungsabkommens, würde beträchtliche Auswirkungen auf die inneren wirtschaftlichen Rahmenbedingungen der Ukraine, insbesondere auf der Gesetzes- und Verwaltungsebene haben. Die Unterzeichnung des Assoziierungsabkommens, ebenso wie die Ratifizierung des Abkommens durch das ukrainische Parlament und die Parlamente der europäischen Mitgliedsstaaten stehen jedoch noch aus. Russland, Belarus und Kasachstan bieten die Mitgliedschaft in ihrer Zollunion an und stellen tiefergehende Formen regionaler Integration in die Eurasische Wirtschaftsunion in Aussicht. Das würde über die derzeit bestehenden Freihandelsabkommen mit diesen Ländern hinausgehen. Der entscheidende Unterschied zwischen den bestehenden Integrationsoptionen ist der, dass die Ukraine zwar mehrere Freihandelsabkommen mit Partnerländern abschließen, aber nicht Mitglied verschiedener Zollunionen sein kann. Die Unterschrift unter das Assoziierungsabkommen (einschließlich DCFTA) mit der EU würde das Bestehen oder den zukünftigen Abschluss anderer Freihandelsabkommen durch die Ukraine mit Ländern außerhalb der EU nicht ausschließen. Eine Mitgliedschaft in der Zollunion hingegen bedeutet, dass sämtliche bestehenden Freihandelsabkommen mit den Vorgaben der Zollunion in Einklang gebracht werden müssten. Das wäre das Ende einer unabhängigen Handelspolitik der Ukraine. Bislang hat die Ukraine vierzehn Freihandelsabkommen unterzeichnet – bilaterale Abkommen mit jedem der GUS-Staaten, Georgien und der Ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien sowie multilaterale Abkommen mit der EFTA und der GUS. Außerdem laufen Verhandlungen über Freihandelsabkommen z. B. mit der Türkei, Singapur, und Kanada. Im Folgenden werden die Vor- und Nachteile einer Mitgliedschaft der Ukraine in der Eurasischen Zollunion im Vergleich zum Status Quo, nämlich der Beibehaltung oder Ausweitung der Freihandelsabkommen zwischen der Ukraine und Russland, Belarus und Kasachstan erläutert

Status quo: Freihandelsabkommen zwischen der Ukraine und Russland, Belarus und Kasachstan

Der gegenwärtige Rahmen für den Handel zwischen der Ukraine und Russland, Belarus und Kasachstan wird durch eine Reihe von Freihandelsabkommen sowie durch Regeln und Handelspraktiken der WTO definiert. Die Ukraine hat 1992 mit Belarus, 1993 mit Russland und 1994 mit Kasachstan bilaterale Freihandelsabkommen unterzeichnet. Diese sahen grundsätzlich – mit einigen Ausnahmen – einen zollfreien Handel mit Gütern vor. In der Praxis galt jedoch das System der Reziprozität: als Antwort auf Exportzölle oder -quoten, die von einem der Handelspartner eingeführt wurden, konnten diese Güter vom zollfreien Handel ebenfalls ausgenommen werden. Keines dieser Abkommen deckte den Dienstleistungssektor oder andere handelsrelevante Bereiche wie z. B. den Schutz von Rechten an geistigem Eigentum oder ausländische Direktinvestitionen ab. Im Oktober wurde ein neues Freihandelsabkommen der GUS durch acht der elf Mitgliedsstaaten unterzeichnet, unter anderem durch die Ukraine, Russland, Belarus und Kasachstan. Die Bestimmungen des GUS-Freihandelsabkommens von 2011 sind im Vergleich zu bilateralen Abkommen besser ausgearbeitet, doch sind einige bedeutsame Punkte beibehalten worden. Wie auch zuvor die bilateralen Abkommen, konzentriert sich das GUS-Abkommen auf den Handel mit Gütern. Zudem hat das GUS-Abkommen die meisten – wenn auch nicht alle – der bestehenden Ausnahmen in Bezug auf Export- und Importzölle beibehalten. Die Unterzeichnerstaaten sind jedoch übereingekommen, einen regelmäßigen Dialog zur Reduzierung und Abschaffung von Exportzöllen einzurichten. Ein wichtiger und positiver Unterschied des GUS-Abkommens zu den bilateralen Freihandelsabkommen besteht jedoch darin, dass es explizit einen Verweis auf die WTO enthält und somit die Einrichtung eines Schlichtungsmechanismus bei Handelsstreitigkeiten vorsieht. Das GUS-Freihandelsabkommen legt fest, dass der Handel mit Gütern innerhalb der GUS auf der Grundlage der WTO Regeln und –Praktiken erfolgt, etwa in den Bereichen technische Handelshemmnisse (TBT), Sanitäre und Phytosanitäre Maßnahmen (SPS), handelspolitische Schutzmaßnahmen und Transitfreiheit, und somit das Abkommen im globalen Handelssystem verankert. Gleichzeitig sind die Interessen der verschiedenen Unterzeichnerstaaten des GUS-Abkommens nicht voll ausbalanciert und die Mitgliedsstaaten der Zollunion mit einem zusätzlichen Schutzinstrument ausgestattet. So können Mitglieder der Zollunion im Prinzip das zollfreie Regime widerrufen und nach dem Meistbegünstigungsprinzip (MFN) Importzölle auf Güter erheben, die nicht aus Mitgliedsstaaten der Zollunion stammen und die einen Anstieg der Importe in die Zollunion nach sich ziehen und der Industrie der Zollunion Schaden zufügen oder zufügen könnten. Diese Regel kann angewendet werden, wenn die Nichtmitglieder der Zollunion andere Freihandelsabkommen außerhalb des Wirkungsbereiches des GUS-Abkommens unterzeichnet haben. Dieses Instrument ist bislang jedoch noch nicht zur Anwendung gekommen. Seit 2012 wird der Handel zwischen der Ukraine und der Eurasischen Zollunion auch durch WTO-Bestimmungen reguliert. Russland ist im August 2012 WTO-Mitglied geworden. Um potentielle Konflikte zwischen den Verträgen der Zollunion und den WTO-Abkommen aufzulösen, haben die Mitglieder der Zollunion einen Vertrag über das Funktionieren der Zollunion im Rahmen des multilateralen Handelssystems geschlossen, der im November 2011 ratifiziert wurde. Gemäß diesem Vertrag haben sich die Mitglieder der Zollunion verpflichtet, bei der Unterzeichnung eines internationalen Vertrags im Rahmen der Zollunion sicherzustellen, dass dieser mit den WTO-Verpflichtungen eines jeden Unterzeichners der Zollunion vereinbar sind. Somit sind nicht nur Russland, sondern auch Belarus und Kasachstan verpflichtet, die WTO-Abkommen und Russlands WTO-Konzessionen einzuhalten, da mit Russlands WTO-Beitrag die entsprechenden Abkommen und Konzessionen Teil des Gesetzeswerks der Zollunion geworden sind. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Ukraine bei den meisten Gütern einen zollfreien Zugang zum Markt von Russland, Belarus und Kasachstan hat und den meisten russischen, belorussischen und kasachischen Gütern einen zollfreien Zugang zu seinem Markt gewährt. Es gibt allerdings Ausnahmen, meist in Bezug auf Produkte, auf die in den Partnerländern Exportzölle erhoben werden (Russland erhebt beispielsweise Exportzölle auf Holz, Felle, Öl und andere meist unverarbeitete Produkte). Die Länder setzen intensiv Handelsschutzmaßnahmen ein, um bestimmte Sektoren gegen unfairen Wettbewerb (Maßnahmen gegen Preisdumping) und gegen übermäßig wachsende Importe (Sicherungsmaßnahmen) zu verteidigen. Auch sind mittlerweile Handelsstreitigkeiten über sanitäre und phytosanitäre Maßnahmen zunehmend zu verzeichnen. Darüber hinaus könnte der Zugang der Ukraine zum Markt von Russland, Belarus und Kasachstan über Freihandels-Instrumente durch Beseitigung der bestehenden Ausnahmen verbessert werden. Auch eine bessere Ausbalancierung der Interessen der Mitglieder und Nicht-Mitglieder der Zollunion würde sich positiv auswirken, ebenso wie eine Ausweitung der Freihandelsabkommen, beispielsweise durch die Einbeziehung von Dienstleistungen (etwa das Bank- und Versicherungswesen), der Rechte auf geistiges Eigentum, sowie durch Regelungen für ausländische Direktinvestitionen. Ein Abschluss der WTO-Verhandlungen durch Belarus und Kasachstan würde der Ukraine ebenfalls nützen, da es die gesamte Eurasische Zollunion de jure den WTO-Regeln unterwirft, wodurch die Ukraine nicht nur bei einem Streit mit Russland, sondern auch bei einem mit der gesamten Zollunion den Schlichtungsmechanismus der WTO nutzen könnte. Der ukrainische Ministerpräsident hat kürzlich erklärt, dass die Ukraine den Vorschlag eines Beobachterstatus bei der Eurasischen Zollunion verhandelt. In diesem Falle würde das Land nicht die Verpflichtungen eines Vollmitglieds eingehen; ein Beobachterstatus würde anderen regionalen Integrationsinitiativen der Ukraine nicht im Wege stehen.


Russland

Opposition activists carry the Ukrainian national flag during an action of protest against the current regime in Kiev, Ukraine, Saturday, May 18, 2013. (AP Photo/Efrem Lukatsky)
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